推進TOD建設(shè) 實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展專訪中國城市軌道交通協(xié)會常務(wù)副會長周曉勤

2023-10-12 00:42:18余超婧丨本刊編輯部

城市軌道交通 2023年9期

文：余超婧丨本刊編輯部

近日，中國城市軌道交通協(xié)會正式發(fā)布了《中國城市軌道交通協(xié)會關(guān)于進一步鼓勵和發(fā)展城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用（TOD）的指導意見》（以下簡稱：《指導意見》），中國城市軌道交通協(xié)會常務(wù)副會長周曉勤就《指導意見》出臺的背景和意義、內(nèi)容等問題進行了解讀。

為推動城市軌道交通在堅持并持續(xù)優(yōu)化通勤服務(wù)的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新經(jīng)營思路，走可持續(xù)發(fā)展之路，中國城市軌道交通協(xié)會正式發(fā)布了《中國城市軌道交通協(xié)會關(guān)于進一步鼓勵和發(fā)展城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用（TOD）的指導意見》（以下簡稱：《指導意見》），就《指導意見》出臺的背景和意義、內(nèi)容等問題，本刊對中國城市軌道交通協(xié)會常務(wù)副會長周曉勤進行了專訪。

《城市軌道交通》：《指導意見》出臺的背景和意義是什么？

周曉勤：基于以公共交通為導向的開發(fā)模式（即：TOD），是由美國設(shè)計師彼德·卡爾普索在其著作《未來美國大都市生態(tài)、社區(qū)、美國夢》中初步提出建立 TOD 理論研究體系的。TOD 理念的本質(zhì)，是在軌道交通站點或公交站點周圍，把辦公、商業(yè)、居住及其它公共服務(wù)設(shè)施與景觀環(huán)境等融合，達到通行增效、空間增值的效果，從而在實現(xiàn)集約化用地的基礎(chǔ)上，增強城市空間功能，完善立體交通網(wǎng)絡(luò)，重塑城市經(jīng)濟地理，提升市民生活品質(zhì)。城軌交通 TOD，為城市更新復合成文化、商業(yè)、辦公、休閑、社區(qū)服務(wù)等各種功能的“城市會客廳”，成為現(xiàn)代城市更新理念的生動演繹：它是城市建設(shè)和文化建設(shè)邁向更高質(zhì)量發(fā)展和人們追求更高品質(zhì)生活的重要標志。

上紀末以來，在城市人口和經(jīng)濟快速增長以及公共政策措施的強力推動下，我國城市軌道交通進入快速發(fā)展的新階段。同時，在國家土地、環(huán)境以及節(jié)能減排的政策引導下，以1997年北京地鐵四惠停車場上蓋綜合開發(fā)為起點，之后上海、廣州、深圳、南京、重慶、成都、杭州、南寧、寧波、青島、廈門、無錫等29 個軌道交通城市，紛紛出臺了TOD 綜合開發(fā)指導或扶持的政策性措施，大力倡導并率先實踐軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)，TOD 模式迅速成為先行城市建設(shè)參與者的新賽道，也是當下提升城市能級與核心競爭力所必須倚仗的重要抓手。截至2022年底，55個運營城軌交通城市中，絕大部分地鐵城市實施了TOD 綜合開發(fā)。從最早的城軌場站可利用空間的開發(fā)到近年來上升為TOD 戰(zhàn)略、推動城軌引導城市實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，TOD 不斷向縱深推進，涌現(xiàn)大量創(chuàng)新經(jīng)驗，有力地推動城市科學發(fā)展并反哺城軌交通建設(shè)運營。

TOD 的開發(fā)建設(shè)，一是優(yōu)化城市空間發(fā)展格局，實現(xiàn)軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展相協(xié)同，發(fā)揮軌道交通對城市發(fā)展的引導作用，推動城市功能布局更加合理，引領(lǐng)城市有機更新；二是提高城市土地集約節(jié)約利用效率，促進城市軌道交通建設(shè)用地地上、地下一體化綜合開發(fā)和功能復合利用；三是增加城市軌道交通客流，提升城市軌道交通運營效率和出行分擔率，緩解城市交通擁堵，打造綠色低碳智慧城軌；四是拓寬城市軌道交通投融資渠道，以場站綜合開發(fā)收益反哺城市軌道交通建設(shè)及運營，保障我國城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展。

協(xié)會認為，在我國城軌交通邁向高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的重要關(guān)鍵節(jié)點，進一步鼓勵和發(fā)展城軌交通TOD 的開發(fā)和實踐，對于全面落實“建地鐵book=13,ebook=15就是建城市”的發(fā)展理念、積極推進城軌交通與城市融合發(fā)展、提高城軌交通運營服務(wù)水平和土地資源集約節(jié)約利用效率、實現(xiàn)城軌交通企業(yè)建立自我造血功能的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

《城市軌道交通》：《指導意見》的起草圍繞哪些重點方向？

周曉勤：對于這次《指導意見》的起草，協(xié)會明確要求著重把握好以下幾點。

聚焦總結(jié)城軌交通TOD 發(fā)展的重大成就和實踐經(jīng)驗。《指導意見》充分肯定了城軌交通TOD的開發(fā)建設(shè)所取得的歷史性的進程，盡管開發(fā)建設(shè)中出現(xiàn)過一些問題和挑戰(zhàn)，遭遇到一定的困難和阻礙，但總體取得了明顯的成效，形成了創(chuàng)新性的開發(fā)模式、業(yè)態(tài)配置、配套體系、投融資方式、規(guī)范標準和運營合作機制，取得的成就是有目共睹的。基于此，《指導意見》始終把著力點放在總結(jié)城軌交通TOD 開發(fā)建設(shè)的重大成就和實踐經(jīng)驗上，以進一步鼓勵和推動全行業(yè)凝聚共識、增強信心、探索機制、鼓勵創(chuàng)新，促進城軌交通TOD 在全行業(yè)得以更大的發(fā)展和進步。

突出各地推動城軌交通TOD 政策引領(lǐng)和頂層設(shè)計這個重點。近年來，我國城軌TOD 進入快速發(fā)展的新階段，各軌道交通城市紛紛出臺TOD 綜合開發(fā)指導或扶持的政策性措施。截至2023年6 月，已有29 個城市先后制定和出臺相關(guān)政策性文件或?qū)嵤┘殑t，從頂層設(shè)計上對于促進城市軌道交通場站及周邊綜合開發(fā)利用、全面持久健康發(fā)展提供了政策保障，也為進一步推動城軌交通TOD 建設(shè)邁向高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展提供了遵循。《指導意見》對各地制定和出臺的相關(guān)政策措施作了系統(tǒng)的提煉和總結(jié)，有利于全行業(yè)堅定信心，踐行共同理念，借鑒各地實踐，因城制宜，因地制宜，以更加昂揚的姿態(tài)邁進城軌交通TOD 開發(fā)新征程、建功城軌交通TOD 發(fā)展新時代。

著力重構(gòu)對城軌交通TOD 建設(shè)實踐中問題和挑戰(zhàn)的認知和共識。近年來，各地城軌交通企業(yè)在充分發(fā)揮其主體作用、集聚所有資源、動員社會力量、大力發(fā)展以場站融合多元發(fā)展為目標的TOD 建設(shè)的同時，在前期規(guī)劃統(tǒng)籌、確定開發(fā)方案、預留工程實施、優(yōu)化土地供應(yīng)方式、拓寬投融管退渠道、盤活存量用地資產(chǎn)等方面遇到一些實際問題和挑戰(zhàn)，從實踐層面對TOD 可持續(xù)發(fā)展和路徑以及本身作為城軌經(jīng)營主要業(yè)務(wù)的關(guān)注和探討，產(chǎn)生了行業(yè)集體性的認知，對于解決這些問題和挑戰(zhàn)形成了專業(yè)性的共識。《指導意見》對此都做了系統(tǒng)的歸納和創(chuàng)新的論述。

《城市軌道交通》：可以看出《指導意見》匯集了行業(yè)眾多專家的智慧和心血，請問《指導意見》的起草過程是怎樣的？

周曉勤：2016年12 月，協(xié)會針對當時城軌交通TOD 開發(fā)建設(shè)和實踐狀況，曾組織部分城軌交通企業(yè)起草了《關(guān)于促進城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的指導意見（討論稿）》。

今年初，根據(jù)各地城軌交通企業(yè)的普遍愿望和強烈要求，協(xié)會決定2023年在適當?shù)臅r候召開中國城市軌道交通TOD 發(fā)展大會，以進一步鼓勵和發(fā)展城軌交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用、促進中國式城軌交通高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的新實踐。協(xié)會同時決定在TOD 發(fā)展大會期間出臺指導性意見，并成立文件起草組，由我擔任組長，李成新副秘書長擔任副組長，協(xié)會資源經(jīng)營專委會、設(shè)計咨詢專委會、工程建設(shè)專委會和專家學術(shù)委，以及主要城軌交通企業(yè)負責同志參加，在協(xié)會的領(lǐng)導下承擔文件起草工作。

在此之后的半年時間里，在2016年12 月起草的《關(guān)于促進城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的指導意見（討論稿）》的基礎(chǔ)上重點做了以下工作：3 月初，協(xié)會在徐州召開專題座談會，就《指導意見（初稿）》聽取城軌交通企業(yè)的意見建議，結(jié)合近幾年城軌交通TOD 最新的建設(shè)實踐經(jīng)驗與做法，圍繞議題，聚焦問題，充分交流，集思廣益，奉獻智慧，形成了《指導意見（征求意見稿）》。隨后文件起草組對《指導意見（征求意見稿）》作進一步的修改完善后，提請在業(yè)界更大范圍、更寬專業(yè)領(lǐng)域、更廣社會機構(gòu)聽取意見建議。6 月，由協(xié)會主要領(lǐng)導同志分別召開了各地地鐵集團分管領(lǐng)導參加的武漢專題座談會、城軌交通TOD 專家學者和主要運營商參加的深圳專題座談會，并根據(jù)產(chǎn)生的意見建議最終形成了《指導意見（送審稿）》。

從反饋意見情況看，各地城軌交通企業(yè)對《指導意見（送審稿）》給予充分肯定，一致贊成其框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容。普遍認為，《指導意見（送book=14,ebook=16審稿）》最鮮明的特點是聚焦問題、凝聚共識、實事求是、尊重實踐，貫穿過往、當前及未來，具有重大的歷史意義和現(xiàn)實指導意義。

在征求意見過程中，政府相關(guān)部門、各地城軌交通企業(yè)、城軌交通TOD 運營商、社會研究機構(gòu)和專家學者提出許多好的意見和建議。文件起草組逐條分析這些意見和建議，做到能吸收的盡量吸收。經(jīng)反復研究推敲，對《指導意見（送審稿）》作出了23 處修改，充分吸納了業(yè)界各方面的意見和建議。

在《指導意見》起草過程中，包敘定創(chuàng)始會長親自參與，多次對起草工作作出指示、提出要求，并對《指導意見（送審稿）》作了具有決定性的修改和補充。協(xié)會辦公會先后召開兩次會議，并報會長常務(wù)辦公議進行審議，形成了在這次TOD發(fā)展大會上出臺的《指導意見》稿。

《城市軌道交通》：請您介紹一下《指導意見》的基本框架和主要內(nèi)容。

周曉勤：《指導意見》除引言外，共有5 個部分，包括：重要意義；總體要求；基本原則；發(fā)展任務(wù)和保障措施。

第一，“重要意義”部分。闡述了TOD 綜合開發(fā)的意義和作用。一是優(yōu)化城市空間發(fā)展格局，實現(xiàn)軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展相協(xié)同，發(fā)揮軌道交通對城市發(fā)展的引導作用，推動城市功能布局更加合理，引領(lǐng)城市有機更新；二是提高城市土地集約節(jié)約利用效率，促進城市軌道交通建設(shè)用地地上、地下一體化綜合開發(fā)和功能復合利用；三是增加城市軌道交通客流，提升城市軌道交通運營效率和出行分擔率，緩解城市交通擁堵，打造綠色低碳智慧城軌；四是拓寬城市軌道交通投融資渠道，以場站綜合開發(fā)收益支持城市軌道交通建設(shè)及運營，保障我國城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展。

第二，“總體要求”部分。《指導意見》明確提出，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，遵循站城融合可持續(xù)發(fā)展理念，倡導并鼓勵各城軌城市規(guī)劃建設(shè)城軌交通的同時開展場站及周邊土地綜合開發(fā)利用。以政府為主導，充分發(fā)揮城市軌道交通企業(yè)在場站綜合開發(fā)中的主體作用，通過加強規(guī)劃引導、創(chuàng)新開發(fā)模式、拓寬融資渠道、完善標準規(guī)范、落實配套措施、行業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動等途徑，積極探索并推動建立符合城市發(fā)展要求和市場規(guī)律的場站綜合開發(fā)模式，在提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)能力的同時，形成具備自我造血功能的良性運轉(zhuǎn)機制，助力城市軌道交通智慧綠色可持續(xù)成長，賦能城市精細化管理與高質(zhì)量發(fā)展。

第三，“基本原則”部分。《指導意見》強調(diào)了三項基本原則。一是堅持場站綜合開發(fā)與城市建設(shè)協(xié)同發(fā)展。為進一步推動土地高效集約利用，促進軌道交通支撐城市能級提升與可持續(xù)發(fā)展，在保障城市軌道交通運輸功能和運營安全的前提下，鼓勵按照“一體規(guī)劃、站城融合、多元發(fā)展、收益反哺”的原則大力實施場站綜合開發(fā)。城市軌道線網(wǎng)規(guī)劃要充分考慮軌道沿線可利用土地與軌道交通建設(shè)的相互促進關(guān)系，城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的場段、車站選址要有利于進行TOD綜合開發(fā)。加強場站綜合開發(fā)與綜合交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共配套、城市生活功能組織及地區(qū)發(fā)展需求的充分銜接，實現(xiàn)軌道交通與城市交通、城市規(guī)劃、城市發(fā)展和城市生活的融合，切實重塑城市空間形態(tài)及促進城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。二是堅持場站綜合開發(fā)與軌道建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。強化場站綜合開發(fā)與軌道交通規(guī)劃建設(shè)全周期的時序統(tǒng)籌、強化軌道交通建設(shè)與場站綜合開發(fā)的主體統(tǒng)籌，實現(xiàn)城市規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃、場站綜合開發(fā)規(guī)劃多規(guī)協(xié)同。以有利于場站綜合開發(fā)為原則科學選址，按照片區(qū)統(tǒng)籌理念優(yōu)化場站與周邊區(qū)域的空間布局，做好綜合開發(fā)與車輛基地、車站、出入口、風亭等設(shè)施在規(guī)劃建設(shè)上的整體性，推動整體規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)籌建設(shè)和一體運營，確保各類設(shè)施同步運行，各類功能同步實現(xiàn)；不能同步實施的應(yīng)進行工程預留，實現(xiàn)場站綜合開發(fā)效率最大化。三是堅持場站綜合開發(fā)收益反哺軌道建設(shè)運營。城市軌道交通建設(shè)投資和后期運營資金需求量大，地方政府財政投入壓力較大，以場站綜合開發(fā)收益反哺城市軌道交通建設(shè)和彌補運營虧損，可有效建立城市軌道交通企業(yè)自我造血的良性運轉(zhuǎn)機制，促進城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展。倡導各地政府積極探索創(chuàng)新城市軌道交通投融資模式，建立軌道交通管理基金或?qū)簦瑢崿F(xiàn)開發(fā)投資與收益閉環(huán)流轉(zhuǎn)，確保場站綜合開發(fā)收益用于內(nèi)部反哺，實現(xiàn)良性內(nèi)循環(huán)。

第四，“發(fā)展任務(wù)”部分。《指導意見》提出了五項發(fā)展任務(wù)。一是加強前期規(guī)劃統(tǒng)籌。book=15,ebook=17建議由各地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮城市軌道交通企業(yè)的主體作用，組織開展場站綜合開發(fā)的前期研究工作，切實引導城市功能向場站周邊集聚，實現(xiàn)城市多規(guī)協(xié)同。二是合理確定開發(fā)方案。綜合考慮場站周邊用地現(xiàn)狀及未來發(fā)展規(guī)劃、市場供需情況、城市軌道交通企業(yè)和潛在市場主體意見等因素，合理確定場站綜合開發(fā)方案，建議允許配置一定比例預留發(fā)展用地，提升場站綜合開發(fā)項目的投資可行性。三是規(guī)范預留工程實施。應(yīng)同城市軌道交通項目同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步實施。若軌道交通先行實施，場站綜合開發(fā)須與軌道同步實施的預留預埋工程所需辦理的前期手續(xù)，建議通過聯(lián)審保障機制納入軌道交通線路建設(shè)的相關(guān)手續(xù)統(tǒng)一辦理。若周邊地塊開發(fā)項目先于軌道交通實施，預留預埋工程由軌道投資建設(shè)主體委托地塊開發(fā)主體代建。四是優(yōu)化土地供應(yīng)方式。建議地方政府支持采用帶條件招拍掛、協(xié)議出讓、土地作價出資等方式辦理用地手續(xù)。利用存量軌道交通用地進行場站綜合開發(fā)的，建議合理進行交儲補償，適當增加開發(fā)容積率，并兼容一定比例市政公共配套設(shè)施功能，推動分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。利用車站出入口、風亭等設(shè)施配套建設(shè)的便民商業(yè)，建議保留劃撥性質(zhì)、不用補繳地價，相關(guān)部門支持辦理規(guī)劃建設(shè)及招商開業(yè)所需手續(xù)。五是拓寬投融管退渠道。建議各地政府允許使用軌道交通建設(shè)資金或土地收儲資金先行用于墊付預留預埋工程，鼓勵采用自主開發(fā)、股權(quán)合作、設(shè)立基金等方式進行場站綜合開發(fā)，探索深度融合的共享式合作開發(fā)模式，創(chuàng)新鼓勵社會資本參與場站綜合開發(fā)項目的政策機制。六是鼓勵盤活存量用地。倡導城市軌道交通企業(yè)，以自主開發(fā)、股權(quán)合作、轉(zhuǎn)讓、租賃等多種方式盤活利用現(xiàn)有存量用地，實施城市更新。

“《中國城市軌道交通協(xié)會關(guān)于進一步鼓勵和發(fā)展城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用（TOD）的指導意見》明確提出，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，遵循站城融合可持續(xù)發(fā)展理念，倡導并鼓勵各城軌城市規(guī)劃建設(shè)城軌交通的同時開展場站及周邊土地綜合開發(fā)利用。”

第五，“保障措施”部分。《指導意見》提出了五項保障措施。一是構(gòu)建場站綜合開發(fā)政策體系。建議建立國家、省、市，構(gòu)建支持場站綜合開發(fā)反哺軌道建設(shè)運營機制的三級政策配套體系。呼吁省、市分別制定實施辦法和細則。二是建立場站綜合開發(fā)協(xié)調(diào)機制。建議在市級層面成立專門的牽頭協(xié)調(diào)機構(gòu)；做好市、區(qū)各級政府及相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)工作。三是落實場站綜合開發(fā)規(guī)劃審批。建議地方政府積極支持場站綜合開發(fā)規(guī)劃落地，加強城市控制性詳細規(guī)劃與場站綜合開發(fā)規(guī)劃的編制及審批協(xié)同，合理簡化規(guī)劃審批程序。建議出臺針對場站綜合開發(fā)區(qū)域的特殊規(guī)劃管控條例，優(yōu)化退線、退距、人防、綠化、停車配建等建設(shè)工程規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定。四是制定場站綜合開發(fā)規(guī)范標準。協(xié)會將適時頒布實施《城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)設(shè)計規(guī)范》和《城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)評價規(guī)范》，加強規(guī)范引領(lǐng)。倡導軌道交通企業(yè)積極向政府管理部門匯報，爭取修訂相關(guān)技術(shù)規(guī)范和建設(shè)標準。《指導意見》的第五條，特別強調(diào)了行業(yè)協(xié)會在發(fā)揮行業(yè)引領(lǐng)協(xié)調(diào)推動方面的作用。

《城市軌道交通》：《指導意見》發(fā)布后協(xié)會相關(guān)工作將如何跟進？