規范管理體系 助推農民專業合作社良性發展

李輔君

（威信縣農村合作經濟經營管理站，云南 威信 657900）

隨著農村經濟的發展，農民專業合作社在破解三農問題中的作用越來越大，在縣域經濟發展中，農民專業合作社發展質量的好壞，決定著鄉村的振興。文章通過對威信縣農民專業合作社發展的探討，簡析存在問題及解決思路，力求尋找農民專業合作社的良性發展之路。

在新時期新形勢下發展農民專業合作社，是社會主義市場經濟的重要組成部分，是推動鄉村振興的重要因素，是集約化、規范化、標準化發展，走現代農業發展的必由之路。筆者立足鄉村實際并結合30多年從事農村經濟工作經驗及對威信縣鳳來養殖專業合作社的指導實踐，2022年10—12月對威信縣農民專業合作社發展現狀進行專題調研，就如何規范威信縣農民專業合作社管理作了一些淺顯思考，簡析整理存在問題及解決思路，以供各級領導決策及從事農經管理工作的同事借鑒參考。

一、發展現狀

自2007年7月《中華人民共和國農民專業合作社法》頒布實施，威信縣始終把發展農民專業合作社作為提高農民組織化程度和農業產業化經營水平，促進農業增效、農民增收、農村發展的一項重要工作來抓。截至2022年12月底，全縣累計發展農民專業合作社687個。其中，種植業245個，占比35.7%；林業10個，占比1.5%；畜牧業385個，占比56.1%；漁業9個，占比1.3%；農機服務9個，占比1.3%，其他29個，占比4.1%。通過規范引導，已創建國家級示范社1個（威信縣昆能種養專業合作社）、省級示范社5個、市級示范社12個、縣級示范社40個。目前，已有3個農民專業合作社通過農產品質量認證，注冊了商標品牌；有6個農民專業合作社被申請立項扶持，扶持資金80萬元。全縣共有農民專業合作社社員47 865人，帶動非社員43 242人，實現經營收入8 024萬元，其中可分配盈余3 215.9萬元，社員人均純收入比非社員人均純收入增加26.5%。雖然發展成效顯著，得到上級認可，但離國家、省、市要求還有一定差距，引導發展農民專業合作社過程仍存在諸多不容忽視的問題，仍需高度重視并采取措施加以解決。

二、存在問題

威信縣農民專業合作社從總體上看，規模偏小、質量不高、投入不足、內部管理較差、服務功能不強、帶動農戶能力弱，難以適應農村經濟發展和農業產業化經營的迫切需要。

（一）發展規模小，合作層次低

入社社員少，資產規模小，服務范圍窄，基本停留在農資供應、生產管理、產品銷售等單一環節上，在產品加工、倉儲、運輸、品牌創建、營銷布點等方面欠缺。部分農民專業合作社為了能得到國家財政補貼，利用人際關系注冊登記，借機套取政策補貼資金，沒有正常營運，基本上屬名存實亡。筆者在威信縣走訪調研了52個農民專業合作社，其中正常運營的12個，“一人社”35個，“空殼社”5個。

（二）內部管理差，制度不完善

多數農民專業合作社無專職財務人員，未按財務會計制度建賬，甚至沒有開展財務核算，基本上是法人說了算。工作中以言代法、以權代法、拉幫結派、搞小團體，嚴重挫傷廣大社員參與管理積極性。筆者調研的52個農民專業合作社存在大量自收自支的“包包帳”“口袋帳”。其中，有45個農民專業合作社存在法人兼職會計、出納的情況，其余7個農民專業合作社雖然有財務人員，但未通過專門的業務培訓，業務不完全熟悉且待遇偏低，財務人員沒有認真履職。45個理事長不清楚農民專業合作社發展目標、議事程序、自身職責、功能定位等常識性問題，其余7個理事長對運行管理思路不清晰。

（三）人才資源緊缺，外部環境較差

農民專業合作社人才隊伍數量不足、年齡老化、文化素質偏低。有的發起人不懂得成立農民專業合作社的目的、申報程序和相關政策，致使在運作過程中缺少人才、技術、信息等資源，生產出的產品科技含量不高，進入市場的機會相對較低，缺乏同類產品競爭力。同時，金融部門對農民專業合作社的融資問題趨于慎重和保守，多數農民專業合作社無法從金融機構獲得貸款。農民專業合作社項目扶持、用電用地、稅收優惠等相關政策也落實不到位。少數管理部門向農民專業合作社攤派報刊雜志，在注冊登記、審檢相關證照時，利用職權“搭車收費”。通過調研發現，金融機構僅對內部制度健全、管理規范、具有一定資產、規模較大、運營正常的5家農民專業合作社發放貸款，貸款金額達200余萬元，其余47家均沒有獲得經營貸款。

（四）組織化程度低，服務能力不強

多數農民專業合作社創辦時間短，少數社員抱著有利則分、無利則散的想法，沒有與農民專業合作社真正形成利益共同體。有的法人“兩眼向上”，緊盯著政府扶持的一些項目和資金，沒有把心思和精力用在管理與經營發展上，成為只有1塊牌子、1個章子、1張桌子的“空殼社”。筆者在調研過程中，與農民專業合作社各理事長座談時，其最關心的話題就是“補貼”問題，當問及今后如何發展時，大多數法人沒有具體的管理思路和發展目標。

1.法律法規和政策宣傳不到位。部分干部群眾對發展農民專業合作社的重要性、必要性缺乏認識，從而導致“上熱下冷”現象。少數村干部認為發展農民專業合作社就會與村（組）爭陣地，部分群眾因“小農”思想嚴重，缺乏市場意識、科技意識、合作意識，對發展農民專業合作社有疑慮、不主動、不支持，嚴重制約農民專業合作社的快速健康發展。

2.政策扶持落實措施不夠。國家、省（區、市）、州（市）、縣（市、區）對農民專業合作社的稅收、用地、用水、用電、融資、項目扶持等方面的優惠政策仍然缺乏具體有效且針對性強的落實措施。雖然各級各部門對發展農民專業合作社的熱情高漲，通過行政下達任務完成了發展個數，但規模小、質量不高。筆者在負責威信縣農村合作經濟經營管理站工作期間（2000—2015年），雖然每年各級、各部門都會在一些會議、文件上對農民專業合作社的發展、運營進行安排部署，但因縣級受財政收入、政策等限制，只能停留在“以會議落實會議，以文件落實文件”的尷尬局面上。

3.指導服務落實責任不夠。2015年8月至今，昭通市人民政府又將指導發展農民專業合作社的職責劃歸市供銷合作社管理，由于部門工作職責缺失，無法對全縣農民專業合作社進行指導，造成工作管理錯位。加之指導發展農民專業合作社的部門還有縣市場監管局、林業和草原局、水利局、財政局、稅務局等部門，雖然縣供銷合作社牽頭組建工作聯席會議制度，但在政策落實過程中，各部門都是根據各自上級部門的要求和考核指標完成各自的工作。

4.業務指導部門的職責尷尬。威信縣負責指導全縣農民專業合作社發展的部門是縣農村合作經濟經營管理站，鄉（鎮）為農業和農村集體經濟管理服務中心。由于受機構改革的影響，縣農經管理部門核定事業編制9人，實際在崗專業技術人員3人。10個鄉（鎮）每個鄉（鎮）1人，屬兼職人員，在承擔農經工作職責（三項管理、三項指導、一個基礎）的基礎上指導全縣687個農民專業合作社的工作，難免表現出“小馬拉大車”的尷尬。

三、發展對策

（一）加強組織領導，落實地方政府責任

1.加強領導，落實責任。成立以縣委、縣政府主要領導任組長，涉農部門主要領導、鄉（鎮）長為成員的領導小組，下設辦公室于縣農業農村局，由縣農村合作經濟經營管理站具體負責日常工作。領導小組每個季度至少召開1次專題會議，專題總結研究農民專業合作社在發展、運行過程中遇到的新情況、新問題。對部分運行質量高、民主管理好、帶動作用大、發展后勁強的農民專業合作社實行部門結對幫扶，落實專人進行業務指導，從項目、資金、技術上給予傾斜。鄉（鎮）、村“三委”要相應組建領導機構，結合實際，編制轄區農民專業合作社發展規劃，著力協調幫助合作社解決實際問題。縣領導小組每年要與鄉（鎮）、縣直涉農部門簽訂農民專業合作社發展和規范化建設工作責任書，細化考核辦法，嚴肅工作考核，增強各級干部抓合作社發展、規范化建設的責任感和緊迫感。

2.強化宣傳，營造氛圍。縣委、縣政府每年召開1次農民專業合作社發展暨規范化建設大會，領導小組成員單位主要領導，受國家、省、市級命名表彰的示范合作社理事長、業務骨干參會。總結經驗，部署工作，進一步統一思想認識，力爭把合作社抓好抓實。領導小組辦公室要利用廣播、電視、報刊、網絡等多種形式向社會、向農民宣傳發展農民專業合作社的意義、作用、法律、法規和政策，宣傳合作社登記條件、登記程序和典型經驗，調動農民入股參與合作社的積極性。要組織干部深入一線走訪調研，鼓勵經營大戶、農村能人、村組干部放下思想包袱，創辦領辦合作社，主動挑起帶領農民共同富裕的擔子。

3.加大扶持，優化服務。縣委、縣政府按全縣實有農業人口每人2～3元的標準安排專項資金，用于組織開展農民專業合作社宣傳培訓、信息交流、市場營銷、品牌創建、示范申報獎勵等經費支持。把發展農業農村經濟的建設項目和資金向條件成熟的農民專業合作社傾斜，支持農民專業合作社加強基地建設、倉儲運輸、加工包裝、銷售網點、品牌創建、有機食品認證等基礎設施建設，增強發展后勁。全縣金融部門要降低貸款門檻，采取貸款額度授信、產品和銷售合同抵押等形式，為農民專業合作社提供多渠道資金支持。農民專業合作社興辦加工企業所需的非農建設用地，開展種植養殖、初加工、貯藏保鮮等生產經營用電，國土、供電部門要優先考慮，應該享受的生產、加工、流通、服務等稅收優惠政策，稅務部門要認真落實。

4.提標擴面，規范發展。縣領導小組成員單位要不定期地組織人員深入一線，對聯系的農民專業合作社運行狀況加強檢查，指導農民專業合作社民主管理、規范建賬，開展財務審計，實行社務、財務公開，發揮股東會、監事會、理事會民主決策監督的職能作用，堅決杜絕“少數人說了算”，防止把合作社辦成純營利性企業或少數人受益的經濟實體。縣農業農村部門要協調相關職能部門實地指導合作社建立和完善各項制度，制定具體的生產技術操作規程和產品質量標準，開發、創建農產品品牌。引導廣大農民加入各類合作社，強化服務功能，擴大發展規模。在法律、政策允許的前提下，鼓勵龍頭企業、種養大戶、貯運大戶、流通企業、加工企業以及農技、供銷部門利用自身優勢和資源條件牽頭興辦農民專業合作社。對部分運行好、質量效益較高的農民專業合作社，注重拉長精深加工、品牌創建、市場銷售等產業鏈條，從初級農產品生產銷售向深加工農產品發展，使其更具有生命力。

5.改善環境，履行職能。各有關部門要降低門檻，改進服務態度，依法按程序引導農民發展專業合作社，不得利用職權“吃、拿、卡、壓”或變相收取辦證費用，切實提升服務水平，要深入到合作社生產一線檢查指導工作，落實合作社相關扶持政策，幫助協調解決合作社實際困難問題時，不得以某種借口或理由向合作社及內部經營實體索取款物，竭力為合作社健康有序運行提供較好的外部環境。

（二）加強管理，優化服務

1.明確農民專業合作社功能定位。農民專業合作社主要功能是農民在自愿基礎上建立的，以對成員提供服務為宗旨，以生產經營活動為紐帶，以銷售、加工為合作重點，以維護成員利益、增加成員收入為目的，實行自主經營、自負盈虧、自我管理、自我積累的經濟組織。是聯結農戶、企業和市場的紐帶，對于轉變政府職能，增強農業競爭力具有重要作用。農民專業合作社自身的功能定位，應由農民和市場說了算，有關行業部門只能通過引導規范其發展，而不能通過自身行業優勢阻遏其正常發展。

2.明確發展農民專業合作社的基本原則。一是在家庭承包經營的基礎上，可以突破縣、鄉（鎮）和行政村界，實行跨區域合作。二是充分尊重農民意愿，堅持自愿加入、退出自由的原則，實行“民辦、民管、民受益”的運行機制。三是要按照章程，實行民主選舉、民主決策和民主監督，對生產經營計劃、盈余分配方案和投資決策等重大事項，必須經過成員大會或成員代表大會審議決定并定期向全體成員公布。四是發展農民專業合作社要牢固樹立服務意識，把為社員服務作為根本宗旨，積極創造條件為社員提供產前、產中、產后各種服務以及政策法規、科學技術等方面的培訓，充分發揮一個經濟組織輻射帶動一片農戶的作用，要積極參與市場競爭，在提高農產品附加值上下功夫，實現社員利益的最大化。五是農民專業合作社的盈余積累歸全體成員共同所有，對于年度可分配盈余，在留取必要的公共積累以后，可以按照交易額比例返回給本組織成員。六是以資金合作或勞動合作為紐帶，使組織成員之間形成緊密的利益共同體，增強組織凝聚力、帶動力以及抗御市場風險的能力，通過共同經營、積累，不斷提高技術、設施水平，并向二三產業延伸，促進三產融合發展，增強市場競爭力。

3.加強農民專業合作社管理，促進合作社健康有序發展。一是指導和幫助農民專業合作社訂立章程。章程要明確指導思想、發展目標，規范運作程序，載明組織名稱、具體住所、業務范圍、宗旨和原則、成員加入和退出、成員權利和義務、股金數額及繳納辦法、盈余和虧損處理辦法、機構組成和職責議事規則、表決方式、合并（分立）和終止程序、章程修改程序等必要事項。二是明確政策扶持，加大財政、稅收、信貸、用地支持力度。加強組織引導和管理服務，協調處理好與集體經濟組織的關系，充分發揮先進典型的示范帶動作用，對農民專業合作社的運行機制、制度建設、扶持措施等進行探討和研究，促進其規范化發展。三是從實際出發，充分尊重農民的選擇和創造。既要支持勇于實踐積極探索多樣化發展，又要堅持規范化、制度化建設，防止一哄而上、隨意無序競爭；既要堅決防止借發展農民專業合作經濟組織之名，將農民財產集中收歸管理的錯誤做法，又要堅決防止借發展農民專業合作社之名，搞非法集資、騙取貸款、套取國家財政資金，甚至從事非法生產經營活動，確保農民專業合作社規范、有序發展。四是積極引導，并給予政策扶持。不得強制命令、強行捏合，更不能以各種行政手段干擾、刁難甚至解散農民專業合作社。五是建立健全便于操作管用的農民專業合作社考核評價體系。對于發展規模大、市場競爭力強、生產經營效益好、運行機制和制度建設比較完善、帶動農民能力強、具有典型示范引領作用的農民專業合作社要給予表彰獎勵，同時，指導和幫助其申報國家級、省級、市級示范社或農業龍頭企業，給予財政、稅收、信貸、信息和技術支持；對于具有一定資源優勢，因技術和管理問題，導致發展比較緩慢的，要選派專業技術骨干和企業管理人才給予精準幫扶，使之走出困境；對于既沒有資源優勢，又沒有管理能力的“空殼社”應予叫停、注銷或幫助并轉，避免資源浪費造成“爛攤子”，釀成社會矛盾。

（三）科學設置農經機構，強化人才隊伍

農經管理部門工作量大、政策性強、人少事多，目前威信縣農經工作人員嚴重不足，現有人員遠遠不能適應新形勢下農經工作的需要。按照全縣42萬農業人口的規模，縣級農經機構至少需要配置18人，每個鄉（鎮）配置至少不低于3人，明確專人指導農民專業合作社發展，規范職責。

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