高密度開發背景下的產業用地節約集約利用實踐與啟示
——以新加坡工業上樓實踐為例

呂 凱

深圳市龍崗區規劃國土發展研究中心 廣東 深圳 518000

工業是實體經濟的主體，國內土地資源緊缺型城市在經濟增長目標的驅動下，工業往往面臨轉型升級加速和土地資源緊張的雙重壓力。在此背景下，工業上樓成為了土地緊缺的大都市區發展制造業的產業用地節約集約創新模式。工業上樓模式提升土地利用效率，打造“垂直工廠”，減輕因地價、租金高昂對工業的擠出效應[1]。隨著國內建設密度高的城市不斷發展戰略性新興產業，適宜上樓的產業對空間需求日益增長，工業上樓模式已成為這些高密度城市的產業空間發展的重要選擇之一，如珠三角地區深圳、東莞、佛山以及長三角地區上海、蘇州均有工業上樓項目實踐。其中，深圳2022年提出“工業上樓優質廠房空間建設計劃”，按照每年建設不少于2000萬m2，連續5年向企業提供“工業上樓”的高品質、低成本、定制化產業空間。在各地大力推進工業上樓的背景下，工業上樓模式在國內處于“摸著石頭過河”的階段，在土地供應、投資模式、建筑設計、政策保障、產業導入等方面沒有成熟的體系，因此學習借鑒在產業用地節約集約實踐經驗豐富的新加坡尤為重要，通過深入剖析新加坡的工業上樓項目實踐經驗，為我國高密度城市探索產業用地節約集約提供有價值的啟示和借鑒。

1 工業上樓的概念及核心要點

1.1 工業上樓的概念

工業上樓與傳統產業模式最大的不同在于，傳統產業模式平層大廠房開展生產活動，而工業上樓的產業模式則是將平面的產業空間轉為高層廠房進行生產、辦公、研發、設計（圖1）。具有以下特征：

圖1 工業上樓空間示意圖

（一）具備相近行業高通用性、高集約性的特點，符合國家通用建筑標準及消防、節能、環保等現行規范和政策要求；（二）高度超過24m，或者樓層數達到7層及以上的工業廠房，有專門配置的貨梯和卸貨平臺、吊裝平臺等輔助生產設施；（三）上樓對象為輕型生產、環保型和低能耗類型的高端制造業，如新一代信息技術、生物醫藥、智能制造、工業互聯網、大數據等戰略性新興產業。

1.2 工業上樓核心要點

工業上樓核心要點應重點回答如何判斷產業示范適合上樓、哪些產業適合上樓、如何吸引產業上樓的問題。

工業上樓應從五個要素評判是否適合上樓，包括環保安全、減振隔振、工藝需求、垂直交通和設備載重。其中環保安全要素作為第一層級要素，其他四要素作為第二層級要素。根據五要素模型篩選條件，從產業生產各個要素進行綜合評估，作為判斷產業生產工藝是否適宜上樓生產的依據。適合工業上樓的產業主要是戰略性支柱產業集群和戰略性新興產業集群的產業。其中，重點包括新一代電子信息、高端智能裝備、生物醫藥、新材料、新能源等相關產業。

工業上樓園區能承載更多的企業數量和類型更多。在規劃階段首要明確其產業定位，充分考慮園區主導產業及其上下游產業，打造企業集中、行業相關、產業集聚的產業園區。形成具有規模經濟效益、創新效益和競爭效益的產業集聚高地。工業區地處邊緣，往往藍綠資源豐富。在國家倡導綠色、低碳的背景下，規劃需要尊重自然生態原真性，保護生態基底，將生態場景嵌入園區內，既能提供產業人員的活動空間，也利于打造具有生態特色的產業園區。在不干擾園區生產的前提下，鼓勵園區功能共享，通過慢行系統和城市交通系統立體融合，使得園區與周邊區域形成有機聯系。此外園區配套還應關注產業人員的生活、休閑娛樂等需求，形成功能較為完備的產業社區，激發創意。

2 新加坡工業上樓實踐的經驗總結

新加坡國土面積僅719km2，制造業實力雄厚，多年來工業增加值占GDP的20%以上。上世紀90年代起，為穩住制造業，防止經濟增長失速，新加坡探索工業上樓，為打造低租金的優質制造業空間提供了經驗。

新加坡探索出一種具有本國特色的產業發展模式，即充分發揮“有為政府”“有效市場”的各自優勢，通過政府主導，減少土地供應環節，避免市場化帶來的過高成本。2001年，組建法定機構性質的裕廊集團，作為國有工業園區和工業上樓的規劃、開發、管理主體，負責土地一級開發，產業用地出讓，高品質產業園區建設、管理和運營。裕廊集團接連開發了裕廊工業園、樟宜商務園、大士生物醫藥園、緯壹科技城等產業園區。其中，緯壹科技城占地60hm2，重點發展媒體工業（數碼攝影和影視設備）、資訊科技（新一代信息技術制造）、生物制藥等適宜上樓的產業項目[2]。

以新加坡兀蘭飛騰工業大廈為例，在林地盡頭占地12hm2的場地上建造新一代工廠。17棟9層堆疊廠房，2層高架車道。1號兀蘭大道9號(第一期)的車輛坡道及附屬工程兀蘭堆疊工廠是多層發展項目（圖2），適合進行一系列工業活動。每棟8-16個單元不等，每個單元三層樓面，包括中試生產制造區域、研發辦公區域、倉儲區域；車行、人行系統分離；根據行業生產需要，樓面面積1000-3000 m2不等。

2.1 非盈利的“準公共產品”模式，特征是非市場化開發、管理與運營

新加坡土地管理局指定裕廊集團為產業用地的專門出讓代理機構。裕廊集團統一控制全國工業用地供給，進行產業用地一級開發，并落實功能規劃，除一部分直接開發外，其余以市場化途徑按照不同方式、價格、年限對外租賃或出讓。裕廊集團以政府主導的開發理念，一級開發資金均來自政府，后期資金來源則呈現多元化。這種模式保證了以較低成本獲取土地，快速啟動建設項目，并盡快形成供給規模，從而避開市場化開發的利潤導向的風險，突出工業廠房的公共產品屬性，為降低開發成本和后期廠房低租金提供了可操作空間。

2.2 通過高容積率實現集約用地，大幅增加新型廠房等產業空間

新加坡的第一代工業廠房以1-3層為主，容積率偏低，目前已整體提升至2.0左右。工業上樓項目土地利用效率較高，容積率在3.0以上，以緯壹科技城為例，部分地塊容積率在4.4-4.65。

新加坡針對容積率采取“高獎低罰”的政策導向。2010年起，政府對達到規定容積率的項目發放“土地集約津貼”，對廠房建造、翻新、擴建所形成的新增基本建設成本，給予25%的首筆津貼和5%的年度津貼，自認定起逐年支付直到津貼總額完全覆蓋新增開支。2017年起，進一步提升扶持力度，增加了支持在綜合建筑和預制加工中心進行貿易或商業的內容。這些政策加快舊有建筑的改擴建步伐，促進工業上樓和混合功能用地供應。

除正面引導外，還針對容積率未達下限的項目，采取約束性措施。政府對宗地的容積率設定期望下限，對無法滿足下限的，采取按照比例重新折算土地出讓期的方式，督促其提升土地容積率。

2.3 將產業戰略與產業上樓緊密結合，及時導入優質產業，避免產業發展與廠房建設脫節

新加坡高度重視先進產業的導入。依托金融資本、技術創新、對外貿易的優勢，新加坡引入“高精輕”為特征的產業技術資本密集型產業，該類產業業態適宜上樓。例如緯壹科技城根據園區功能定位，導入世界級的信息通訊與媒體、生物醫藥等企業，包括葛蘭素史克認知與神經變性疾病研究中心、諾華熱帶疾病研究院、游戲公司雷蛇、“第二人生”等，快速形成了生產規模，成為高端制造上樓的典范。

2.4 注重功能適配，采用彈性建造標準，提供尺度靈活的廠房空間，以滿足不同產業的生產和研發需求

針對不同產業，新加坡在空間組合、避震要求、樓板承重等方面，提供不同標準的廠房空間。例如裕廊集團2019年建成的淡濱尼北工業大廈，樓層高度65m，層數為9層，建筑面積3.37萬㎡，容積率為3.0。大廈內部廠房空間設計富有彈性，使用空間靈活布置，可供不同產業租用。同樓層相鄰空間可打通合并使用，1-2層之間上下層樓板可拆除，橫縱兩向均可擴展。樓層通過高層高、高承重地板的設計，層高最高可達7m，承重最大為1500kg/㎡。除此之外，充分考慮通訊、醫藥等產業的高敏性產品、專業實驗室的避震性、無塵無菌等建設要求。

2.5 通過全流程優質管理服務，提升園區吸引力，通過全球精準招商，吸引高質量產業入駐

新加坡產業園招商由經濟發展局和裕廊集團共同負責，政府主導，面向全球吸引跨國公司，避免不同園區之間的惡行競爭。經濟發展局負責確定重點目標類別，裕廊集團負責按入園標準篩選優質企業。目標類別包括：戰略性公司，特別是其財務、市場等部門；技術創新型公司及其核心產品及技術研發部門；特定公司的重要部門，如復雜生產程序和先進生產技術部門。篩選標準主要有投資強度、單位面積產出、技術先進性、就業帶動性以及自主創新能力等。為防止入駐企業轉為“二房東”，裕廊集團限制轉租比例不得高于30%；為防止囤地炒地，政府對項目轉變土地用途的征收發展稅，稅率最高達土地增值收益70%以上。

3 新加坡工業上樓經驗對國內城市的啟示

影響工業上樓的因素較多，結合新加坡經驗，從土地供應模式、投資收益模式、建設標準、政策保障、產業導入5個方面進行總結。

3.1 將工業上樓納入基礎設施范疇，突出公共產品屬性，加大公益化供給

工業上樓不適用有大量產業空間的城市，而對于現狀建成密度高、土地資源緊張的城市是一個可行的方向。高密度城市發展制造業是一個世界級難題，低價、租金、人力成本高。低價高質的產業空間具有顯著的公共產品屬性，是決定制造業競爭力和發展潛力的關鍵因素，應納入城市或地區的產業基礎設施范疇。

從新加坡等地經驗看，工業上樓可行的路徑是減少市場化依賴，注重發揮“有為政府”作用，政府主導、國企參與。依靠市場化的商業資本，易導致項目廠房價格高昂、制造業空間地產化。應充分發揮政府與市場的不同優勢，政府明確供給規模，打通土地供給、資金渠道、建設運營通道。按照產業戰略目標，建設供給復合城市產業發展需求的優質空間，化解高端產業與老舊空間的結構性錯配矛盾[3]。

3.2 發揮國企和龍頭企業的引領作用，打造低成本、高通量的產業空間建設與供應主渠道

工業上樓與商住項目相對，投資回報率偏低，吸引力不足。以市場化模式推進，投資方有可能動力不足，或走向地產化，難以滿足高密度城市的空間需求。工業上樓需要戰略眼光和全局視角，立足城市長遠利益規劃部署和資源配置。可借鑒新加坡以裕廊集團主導的模式，以國有企業為主體，社會力量共同參與，打造開發建設的主力軍。政府應指定中長期戰略，加強產業規劃與產業空間布局銜接，規劃建設大批量的通用型、定制型工業上樓示范項目。國企統一負責整備土地、開發建設、招商運營，形成“低成本開發+高質量建設+準成本供給”供應主渠道。

3.3 完善建筑設計標準，提升工業大廈等工業上樓新型廠房的規范性、適用性和安全性

出臺工業上樓建設設計指南，明確工業上樓定義，提出容積率、廠房高度、層數等基準要求；研究標準層面積、柱距、設備管井、走廊、分隔等平面設計標準，滿足生產線靈活布局，適應大型生產要求；確定層高、承重、減振隔振等技術標準，提升廠房的適用性，滿足不同生產工藝、加工精度的要求；研究貨梯、客梯、卸貨場、吊裝等配套標準，保障貨物裝卸運輸、室外生產、堆放場地等使用需求；研究建筑材料、通風、噪音、排污排廢、供水、供電和消防等配置標準，保障園區安全、節能和環保。

3.4 政府形成準入、減負、解綁的綜合支持配套政策體系，為工業上樓保駕護航

降低開發成本是工業上樓的關鍵著力點。可允許混合功能用地，采用容積率、地塊規模修正系數、建筑面積核增核減、公共配套配建、產業監管協議等政策手段。工業上樓具有公益屬性，項目由政府全程監管，同時可提供更有彈性的政策尺度，在土地價款優惠、分割出售、建設獎補、貸款貼息等方面給予實質性支持，提升各類主體入場積極性[4]。

3.5 適時導入產業，以優質空間培育先進產業，避免產業空心化和新型廠房空置

新加坡通過全球招商，打造了進駐率高、先進產業集聚的緯壹科技城等成功案例。工業上樓的新型產業空間要成為戰略性資產，就必須提升適用性和入駐率[5]，培育富有競爭力的高精尖企業，出臺激勵措施。

4 結語

工業上樓模式對于土地資源豐富、以重工業為主的城市，在短時間內不適合推廣工業上樓。但隨著高密度城市著力發展具有“輕生產、環保、低能耗”特點的新興產業與緊張的土地資源的矛盾凸顯，工業上樓模式是一種重要的產業空間發展途徑。新加坡的工業上樓模式是極具代表的產業用地節約集約發展路徑。新加坡以國有資本主導的模式，采用非贏利的“準公共產品”模式，提高容積率增加新型廠房，產業發展與廠房建設緊密結合，提供尺度靈活的廠房空間，全流程優質管理服務開展全球精準招商。本文通過總結歸納新加坡的經驗提出5個方面的啟示和借鑒，將工業上樓納入基礎設施范疇，國企主導建設、運營、招商，完善建筑設計標準，政府及時形成準入、減負、解綁的綜合配套政策體系，注重產業導入和培育。此外，如何讓工業上樓模式更具實操性，還需要進一步結合項目實踐深化研究。