粵港澳大灣區航海保障業務現狀及對策研究

◎ 王靜 黃永樂 交通運輸部水運科學研究院

粵港澳大灣區水網密布，經濟社會發展的繁榮穩定與航運業息息相關?；浉郯拇鬄硡^水域處于營運船舶南北航路、沿海與珠江內河進出航路、珠江內河水域與香港和澳門的直航水路的交匯區域，存在多個船舶流量密集區和交匯區[1]，需要高水平的航海保障技術支持與服務。且粵港澳大灣區的建設發展將促進區域航運業的進一步繁榮與發展，也必將對灣區航海保障提出更高層次的要求。因此，分析粵港澳大灣區航海保障業務目前所存在的問題并提出相應對策十分必要。

1.粵港澳大灣區航海保障業務組織機構

航海保障管理機構通過提供影響海洋活動的各種自然信息和管理服務，建立水上航行安全機制，創造安全、環保、便捷的航行環境，以促進貿易和經濟的發展[2]。

粵港澳大灣區航海保障業務管理機構主要涉及廣東、香港、澳門三地。如圖1所示。

圖1 粵港澳大灣區航保業務管理機構

1.1 內地水域

交通運輸部海事局是管理我國民用航標、測繪、通信業務和搜集各類航海保障資料的重要部門。2012年，交通運輸部通過整合直屬海事系統航標、測繪、通信等機構，按照國家海洋發展戰略和行政管理體制改革的總體要求，在我國北海、東海、南海等海域相繼設立了3個跨區域航海保障中心。南海航海保障中心為轄區內海事航標建設和維護、港口航道測量繪圖、水上安全通信等工作提供技術支持和服務保障，管轄范圍主要包括粵桂瓊三省。此外，廣東海事局是交通運輸部授權的航標審批機構，負責南海海域通航保障的行政管理和執法監督。廣東省交通運輸廳直屬單位廣東省航道事務中心是廣東省人民政府授權的管轄海域主管部門，承擔航標維護管理和日常巡查、航道測繪、涉航業務對外協調等工作。

目前，在大灣區水域除了交通運輸部直屬的航保授權機構外，地方國有或民營的航保機構也同時并存，并在各自的授權下開展航保事項。

1.2 香港水域

香港港口與別地不同之處在于并無港務局。管理香港港口基礎設施和監管港務的是香港特區政府海事處（下稱“香港海事處”）。香港海事處是香港水域航海保障業務的主管機關，并設有船只航行監察中心、海道測量部、輔航設備及系泊小組等機構具體開展航海保障業務。

1.3 澳門水域

澳門特別行政區政府海事及水務局（下稱“澳門海事及水務局”）是一個具有行政自治權的公共部門，于2013年7月18日由港務局改組而成。澳門海事及水務局負責行使澳門水域內的海事管轄權，負責執行海事法規、疏浚公共航道、設置及維護航標、海上搜救、水道測量、發布水文資料、發布航海通告、出版航?？?、管理海上交通、巡查海事活動、船舶防污、引航及發出海事準照等工作。

2.粵港澳大灣區航海保障業務現狀

2.1 三地共通性航海保障業務

粵港澳三地航海保障業務包括導助航業務、海上測繪業務、海上通信業務三大類別，而通過對航保業務內容的進一步細化和擴展，航保業務內容又可以劃分為以下領域：

1）航保規劃業務。主要包括編制并組織實施航標發展規劃、布局規劃及年度計劃，編制并組織實施海事測繪發展規劃及年度測繪計劃，編制并組織實施水上遇險及安全通信發展規劃及年度計劃。

2）航保法務業務。主要包括航標建設、維護有關規范、標準、規章制度和操作規程的擬訂參與和推動立法，海事測繪技術規范、標準、規章制度和操作規程的擬訂參與和推動立法，水上遇險與安全通信及配套系統的技術規范、標準、規章制度和操作規程的擬訂參與和立法等。

3）航標導航業務。主要包括公用航標的鋪設和維護管理、航標動態通報、大中型航標船的調度管理、DGNSS基站的建設和維護管理、北斗CORS基站的建設和維護管理等。

4）海上測繪業務。主要包括海事測繪基礎控制網、水文監測網和測繪生產系統的建設、運行和維護，測繪技術研發，應急測繪和通航尺度核定測量等。

5）通信信息業務。主要包括建設、運行和維護海（江）岸無線電臺和水上無線電通訊系統，安全值守海上遇險情況；播發海事公益通訊保障信息；中國船舶定位報告等。

6）海圖業務。主要包括制作各類港口航道工程圖，制作各類航行示意圖、主題圖以及各類港口圖集、航路指南等；紙質海圖、電子海圖的刊發；海圖改正通告的制作和刊發等。

7）航海圖書業務。主要包括港口航道圖目錄、港口指南、港口圖集、航路指南、潮汐表、無線電書表的制作和刊發。

8）船舶交通管理業務。主要包括AIS岸基基站的建設、維護管理，AIS數據的對外推送服務，船舶交通管理信息通報等。

2.2 地區性航海保障業務

除以上共通性的航保業務之外，各地還具有一些地區特色的航海保障業務。以香港為例，香港水域的航海保障部門特色性地提供港口系泊浮泡設施服務。在香港水域，有些貨物裝卸工作會在系泊浮泡或錨地的船只上進行，此作業模式稱為“中流作業”。系泊浮泡由香港海事處所有及管理，因此統稱該類設施為政府系泊浮泡。船只必須以錨鏈系于政府系泊浮泡上。如欲獲編配政府系泊浮泡，須以“系泊浮泡申請表”提出申請；申請表須以傳真方式送交船只航行監察中心，提交申請前務須填妥各項數據。

2.3 航海保障服務方式

目前，粵港澳大灣區航海保障服務方式除圖書資料、電臺、提供網頁版靜態信息等傳統方式外，還提供了系統平臺及數據接口等方式。目前主要服務方式如下：

1）各地海事管理機構官方網站；

2）中國海事航海圖書資料發行網站；

3）海事局圖書資料室；

4）雷達、AIS報文；

5）海岸電臺；

6）微信公眾號；

7）航保服務信息系統平臺；

8）以數據接口的方式提供對外服務。

3.粵港澳大灣區航海保障服務存在的主要問題

（1）區域管理機制存在差異，缺乏統一規劃以及整體統籌能力。由于存在著不同的管理機制，粵港澳大灣區逐漸形成了一國兩制、四個核心城市的布局[3]，而這也正是建設粵港澳大灣區航海保障體系的難點所在。從全球范圍來看，沒有其他采用一國兩制管理模式的灣區。而粵港澳大灣區在區域管理體制上的差異，使得航保體系在建設上很難實現統一規劃，在統籌資源共享、統籌區域業務協同等方面還有欠缺。在實踐中跨區域協同要求實現的聯動機制與傳統的屬地管理、“條塊分割”的行政體制存在矛盾，制約了灣區航保能力建設的協同治理。

（2）航海保障資源和業務融合還需加強。從粵港澳大灣區航海保障資源來看，服務內容和方式較為分散，航標、測繪、通信一體化發展不夠深入，在資源統籌共享、業務協同等方面仍需加強，，缺乏“航標+測繪+通信”的融合型服務產品，與智能航運發展要求還不相適應。

（3）跨區域提供航海服務保障的交互協同難度較大。粵港澳大灣區擁有發達的航運經濟，目前吞吐量已躍居世界第一的粵港澳港口群擁有世界第一的通航能力和最好的水深條件。外接南海、內連珠江水系的珠江口水域，是船舶進出廣州、深圳、珠海、香港、澳門及珠江三角洲港口的海上航運的必經之路，同時也是中國與東南亞、南亞、歐洲、澳新地區、非洲之間重要的國際航路要沖，船舶交通繁忙。珠江口兩岸港口碼頭林立，往來船只種類繁多，建有多座大型跨海橋梁，交通情況復雜，航行規則多而繁雜，且涉及粵港澳三地的水上交通協調，跨區域提供航海服務保障的交互協同難度較大[4]。

（4）各管理機構間存在事權重疊現象?；浉郯拇鬄硡^水域包含珠江口沿海水域和關聯的內河水域，在成立南海航保中心前，廣東海事局和地方交通主管部門均按照國家相關法律開展航海保障建設工作。南海航保成立以后，也依然沿襲著一定的歷史慣性。并且在大灣區水域除了交通運輸部直屬的航保授權機構外，地方國有或民營的航保機構也同時并存，并在各自的授權下開展航保事項。這種多個機構事權上的交叉和重疊，將會導致通航管理與關聯性極強的航標管理出現可能性的脫節，同時由于管理標準的差異和不協調，容易出現航道、錨地新設航標影響交通安全的情況。

4.對策建議

為更好地提供粵港澳大灣區航海保障服務，可采取以下對策：

（1）克服行政區劃因素的邊界硬約束，創新區域協調合作機制。以共商、共建、共享為指導原則，圍繞“服務”與“合作”兩個關鍵詞，從資源優化與內部制度創新入手，創新構建航標、測繪、通信三位一體的綜合服務平臺，兼顧與香港和澳門相關機構所處的特殊環境，協商推進大灣區航保業務發展，健全粵港澳航保業務協調機制。

（2）推進航保業務數據和應用系統的互聯互通。按照國際E航海戰略框架和標準規范，按照S-100通用數據模型以及S-201航標信息規范、S-124航行警告信息規范等最新國際標準，建立數據交換平臺，實現跨業務數據的互聯互通和協同處理，推動兩岸三地各類航海保障服務的深度融合與協同，推動與航運、港口、海事、船舶等相關方的數據共享和應用系統互聯互通。

（3）推進航?；A設施共享共用。制定航?；A設施共用的管理制度，全面推進基地、碼頭、站房、船舶等基礎設施以及燈塔、燈樁、浮標、基站、臺站等航保服務設施的共享共用，促進跨業務融合發展。

（4）實施粵港澳大灣區航保應急值守創新模式。充分發揮統一應急值守的海區導航中心職能優勢，促進應急資源高效綜合利用，及時通報工作動態、突發事件應急處置情況，共同推進海上安全預防預控和應急合作，切實做好灣區航海應急保障工作。

（5）加快形成“多方聯動、多元協同”的航?，F代化服務模式，切實提高一體化發展水平。按照一體化融合發展思路，統籌謀劃粵港澳三地航標、測繪、通信業務發展，全面加強交通運輸、涉海部門和機構的交流與深度合作，將各方發展需求與粵港澳三地航保機構現有資源相對接，構建更加廣泛的融合發展共同體。持續探索和深化航保服務跨平臺、跨領域的應用，加大信息數據互聯互融，提升航保服務全方位支撐保障作用。