高校“雙一流”建設(shè)專項資金績效評價指標(biāo)設(shè)計

●李 玲 李小平 何湘麗 趙 蓉 李 倩

一、“雙一流” 建設(shè)專項資金績效評價實施背景及情況

（一）背景介紹

2017 年以來，黨中央、國務(wù)院致力于統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)（以下簡稱“雙一流”建設(shè)）的重大戰(zhàn)略部署，促進(jìn)各地引領(lǐng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，著力解決“雙一流”建設(shè)中存在的高層次創(chuàng)新人才供給能力不足、 服務(wù)國家需求不夠精準(zhǔn)、資源配置亟待優(yōu)化等問題。 高?！半p一流”建設(shè)專項資金主要突出重點支持一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校，兼顧一般應(yīng)用特色學(xué)科建設(shè)高校和其他高職高專院校協(xié)同發(fā)展。該專項一直都是國家的重點項目，每年涉及的資金量大，資金使用單位廣泛，績效評價難度很大，尤其是績效評價指標(biāo)的設(shè)置，需要考慮的因素復(fù)雜。 筆者關(guān)注該專項多年，并受當(dāng)?shù)刎斦块T的委托對其開展年度績效評價，本文將分享筆者在此專項績效評估的指標(biāo)設(shè)計經(jīng)驗，著重探討在決策、流程、產(chǎn)出和效果四個領(lǐng)域的運用，以實踐方法為主，并針對此專項績效評估指標(biāo)設(shè)計的要素，為財政部門及其他第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績效管理中提供可參考的實踐指導(dǎo)。

在項目支出績效評價過程中，績效評價報告效果是否能夠達(dá)到預(yù)期，評價結(jié)論是否客觀，評價結(jié)果是否能應(yīng)用，評價指標(biāo)的設(shè)置起著畫龍點睛的作用。 從財政角度來看，項目事后績效評價指標(biāo)、項目立項時的績效目標(biāo)與單位自評階段的評價指標(biāo)有著內(nèi)涵上的差異。項目立項時的績效目標(biāo)是設(shè)計項目時應(yīng)達(dá)到的數(shù)量、質(zhì)量，以及要實現(xiàn)的效果等，單位自評的內(nèi)容主要包括項目總體績效目標(biāo)、各項績效指標(biāo)完成情況以及預(yù)算執(zhí)行情況。對未完成績效目標(biāo)或偏離績效目標(biāo)較大的項目要分析并說明原因，研究提出改進(jìn)措施。 單位自評屬于內(nèi)部評價；而由資金主管部門或財政部門主導(dǎo)的績效評價，對于資金使用單位來說是外部評價，是對預(yù)算批復(fù)時確定的績效指標(biāo)，包括項目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等是否按時按質(zhì)完成及實現(xiàn)， 并從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度等角度進(jìn)行分析，確定其評價結(jié)論，為下階段預(yù)算安排決策提供參考。

（二）項目情況

某地年度財政安排專項資金將近20 億元， 用于扶持超100 家學(xué)校和單位。 專項資金分為重點專項、引導(dǎo)專項以及與一流大學(xué)、 一流學(xué)科（專業(yè)群）建設(shè)相關(guān)的全省性賽事、論壇、活動等項目。 其中：本科院?！半p一流”建設(shè)資金占比約72%；高職院?！半p一流”建設(shè)資金占比約23%；省級事權(quán)項目資金占比約3%；“雙一流” 思政建設(shè)資金占比約2%。

該績效評價依據(jù)主要來源于三個方面：一是有關(guān)財政支出績效評價的政策通知依據(jù)；二是有關(guān)項目國家層面的管理規(guī)章辦法；三是該地有關(guān)“雙一流”建設(shè)項目的具體文件要求。主要如：《項目支出績效評價管理辦法》《教育部關(guān)于一流本科課程建設(shè)的實施意見》《某地深入推進(jìn)一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實施意見》《關(guān)于開展某年省級一流本科課程認(rèn)定工作的通知》《某地高?！半p一流” 建設(shè)專項資金管理辦法》《某地高等學(xué)校“雙一流”學(xué)科建設(shè)項目管理辦法》及該年度下達(dá)的指標(biāo)文件。

二、績效評價指標(biāo)設(shè)計實操

該項目績效評價工作采取了問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)收集、 數(shù)據(jù)核實以及實地訪談等多元化方式，對某地多所高校的“雙一流”建設(shè)項目進(jìn)行了全方位的研究。 評價工作主要關(guān)注六大實施計劃：人才隊伍建設(shè)、學(xué)科專業(yè)群建設(shè)、創(chuàng)新人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)交流合作、科學(xué)研究和產(chǎn)學(xué)研平臺建設(shè)以及傳承創(chuàng)新優(yōu)秀文化的實施進(jìn)展和實際效果，對其進(jìn)行深入的評估與分析。工作組嚴(yán)格依照該地主管部門的指示，根據(jù)《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10 號）的規(guī)定執(zhí)行評價工作。在前期準(zhǔn)備階段，通過收集相關(guān)政策資料，理解并掌握項目的基本狀況，梳理評價的思路，設(shè)計評價指標(biāo)體系和調(diào)查問卷，編寫并提交《績效評價工作方案》。在現(xiàn)場評價階段，工作組分派多個小組對該地的10 多個地級市州的年度高?！半p一流”建設(shè)情況進(jìn)行實地評價，主要采用座談?wù){(diào)研、查閱資料和問卷調(diào)查等形式。評價內(nèi)容涵蓋專項資金和項目績效目標(biāo)的設(shè)定及完成情況、專項資金的使用和管理， 以及績效和政策環(huán)境的適應(yīng)情況。此外，還按照3：7 的抽樣比例，對高校教職工和學(xué)生進(jìn)行了問卷調(diào)查。最后，在報告撰寫階段，根據(jù)評分標(biāo)準(zhǔn)對評價指標(biāo)進(jìn)行逐一分析，共同探討和交流，形成意見征求稿，經(jīng)過主管部門的多輪審核后形成定稿。

在建構(gòu)評價指標(biāo)體系時，工作組嚴(yán)守“四項原則”，即相關(guān)性、重要性、明確性和可比性，秉持科學(xué)規(guī)范、公正公開的原則，推行分級分類的管理方式， 并在評價指標(biāo)中充分展現(xiàn)績效相關(guān)性。工作組依據(jù)財政部在《項目支出績效評價管理辦法》中的項目支出績效評價指標(biāo)體系（框架）作為本次評價對象的共性指標(biāo)， 涵蓋決策和投入情況、資金管理狀況、預(yù)算執(zhí)行情況、項目建設(shè)實施情況等全面而細(xì)致的內(nèi)容。 同時，參考該地《高等學(xué)?！半p一流”學(xué)科建設(shè)項目管理辦法》的文件內(nèi)容，針對高?！半p一流”建設(shè)項目的特點和實際情況，以項目實施結(jié)果為導(dǎo)向，設(shè)定與之相適應(yīng)的個性指標(biāo)，包括產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、社會效益、滿意度等關(guān)鍵性指標(biāo)。 設(shè)定的高?！半p一流”建設(shè)項目績效評價指標(biāo)體系能夠全面反映出項目決策、過程、產(chǎn)出和效益的方方面面，并根據(jù)指標(biāo)的重要程度、高?！半p一流”建設(shè)周期為五年等因素，進(jìn)行了綜合而合理的分值權(quán)重設(shè)定，旨在更加精準(zhǔn)地對項目進(jìn)行評價和管理。

在高?！半p一流”建設(shè)項目績效評價指標(biāo)體系中，定量評價與定性評價相結(jié)合，涵蓋項目決策、項目執(zhí)行、項目成果及項目效益四大一級指標(biāo)，包括7 項二級指標(biāo)和18 項三級指標(biāo)。 評價計分是對所有一級指標(biāo)的得分求和， 滿分為100分；一級指標(biāo)的得分是對所有二級指標(biāo)得分的求和；二級指標(biāo)的得分是對所有三級指標(biāo)得分的求和，經(jīng)過各項指標(biāo)得分的匯總得出，參見下頁表1“雙一流”績效評價指標(biāo)體系框架。

表1 “雙一流”績效評價指標(biāo)體系框架

為了確保各高校在推動省級統(tǒng)一遴選認(rèn)定的“雙一流”建設(shè)學(xué)科（專業(yè)群）建設(shè)工作中的積極性和科學(xué)性，評價工作組不僅圍繞著這些學(xué)科（專業(yè)群）自主規(guī)劃設(shè)置了“雙一流”領(lǐng)軍人才、創(chuàng)新團(tuán)隊、學(xué)科（專業(yè)群）建設(shè)、創(chuàng)新人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和產(chǎn)學(xué)研平臺等六大實施計劃項目，而且在這一過程中，將建設(shè)任務(wù)、建設(shè)路徑和績效目標(biāo)等作為評價標(biāo)準(zhǔn)， 對各個高校的工作進(jìn)行科學(xué)、合理地評估。對于那些沒有制定明確績效目標(biāo)的高校，評價工作人員則會根據(jù)其近三年的數(shù)據(jù)制定相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)， 以確保各項建設(shè)任務(wù)的合理、科學(xué)規(guī)劃和有效實施。 此外，在評估省一流大學(xué)與一流學(xué)科建設(shè)目標(biāo)的過程中，評價工作人員會充分考慮當(dāng)?shù)馗叩冉逃l(fā)展的實際情況，并將全國一級學(xué)科整體水平評估結(jié)果作為重要依據(jù)，同時參考其他第三方評價結(jié)果進(jìn)行綜合評估。 這樣的評價標(biāo)準(zhǔn)，既能客觀反映各高校在“雙一流”建設(shè)中的表現(xiàn)，也有利于引導(dǎo)高校更好地開展科學(xué)研究和人才培養(yǎng)工作，推動該地區(qū)高等教育的可持續(xù)發(fā)展（見下頁表2）。

本次調(diào)查問卷的規(guī)劃過程，首先針對調(diào)研對象的“雙一流”建設(shè)狀況進(jìn)行了統(tǒng)計，然后依照評價目標(biāo)進(jìn)行問題與選項的制定。 在此基礎(chǔ)上，筆者對問卷中的問題和選項進(jìn)行了修改，從而得出一份完整的調(diào)查問卷。 所有的調(diào)查問卷皆在問卷星平臺上公布，完成了對被評價高校的問卷調(diào)查，總共回收了超過10000 份的有效樣本，其中，教師的抽樣比例為30%，學(xué)生的抽樣比例為70%。 調(diào)查問卷主要是從師生對“雙一流”建設(shè)的認(rèn)知、如何評估“雙一流”建設(shè)的效果，以及“雙一流”建設(shè)中遇到的困難等方面出發(fā)，重點關(guān)注專項使用的產(chǎn)出和效益情況。 經(jīng)過綜合評估，高校教職工和學(xué)生對該項目滿意度的整體平均值達(dá)到了90.57%（圖為部分問題的調(diào)查結(jié)果權(quán)重占比）。

圖1 “雙一流”績效評價實施效果

圖2 “雙一流”績效評價中遇到的困難

圖3 “雙一流”建設(shè)的重點內(nèi)容

三、績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題

（一）政策配套有待進(jìn)一步完善

該地出臺的《高等學(xué)校“雙一流”學(xué)科建設(shè)項目管理辦法》在覆蓋范圍上仍有不足，僅限于本科院校的“雙一流”學(xué)科建設(shè)。 對于高職院校來說，由于服務(wù)國家戰(zhàn)略、融入?yún)^(qū)域發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的應(yīng)用技術(shù)人才需求迫切，對于這類項目的配套管理缺乏有效的實施細(xì)則，未能給予相應(yīng)的管理辦法，不能有效地強(qiáng)化高職院校對項目的科學(xué)合理的管理。

（二）預(yù)算執(zhí)行管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)

部分專項資金下達(dá)速度相對滯后，無法及時滿足各高校的實際需求。 同時，部分高校的預(yù)算執(zhí)行率較低，表現(xiàn)為項目規(guī)劃編制不全、前期工作深度不夠，以及設(shè)備采購招投標(biāo)過程中各階段時間冗長等問題。 這些問題直接導(dǎo)致專項資金在各階段結(jié)余過多，嚴(yán)重影響了資金的使用效率和資源的合理配置。

（三）專項資金的使用和核算有待進(jìn)一步規(guī)范

部分高校在財政資金的使用上不合規(guī)， 未按資金管理辦法規(guī)定精準(zhǔn)使用。 另外，在財務(wù)核算模式上未能有效保證財務(wù)信息的準(zhǔn)確性和完整性，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是未對專項資金和自籌資金分別進(jìn)行單獨列式，以致提供的項目收入支出明細(xì)賬與國庫集中支付系統(tǒng)支付情況不能一一吻合對應(yīng)， 使其核算支出總額遠(yuǎn)大于預(yù)算；二是記賬時對預(yù)算支出類科目未按照財政指標(biāo)文件要求計入項目支出， 而是計入基本支出，也未按財政指標(biāo)文件下達(dá)的經(jīng)濟(jì)分類類級科目使用資金及核算。

（四）項目建設(shè)有待進(jìn)一步規(guī)范管理

1.建設(shè)機(jī)制不健全，項目監(jiān)管乏力。由于高?！半p一流”建設(shè)面過廣，涉及校內(nèi)多個部門，未能明確學(xué)科（學(xué)科群）管理部門，未能建立學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以學(xué)科（學(xué)科群）為單位的建設(shè)責(zé)任中心協(xié)同校內(nèi)相關(guān)職能部門統(tǒng)籌推進(jìn)“雙一流”的建設(shè)機(jī)制， 管理過程中不免出現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)內(nèi)容不清晰。

2.輕人才培養(yǎng)，重人才引進(jìn)。通過座談了解，以較多的資金投入在引進(jìn)人才方面， 其目的一方面是為了穩(wěn)固現(xiàn)有人才的流失， 另一方面是為了提升學(xué)校的知名度以及招生競爭力，滿足申請資金、項目以及申報碩士、博士點等需求。 反映出高校著重傾向人才引進(jìn)，而對于人才培養(yǎng)著力過少，容易出現(xiàn)高校之間相互攀比， 依賴高薪酬待遇競價搶挖人才的現(xiàn)象， 也不利于人才的自我提升和高校教學(xué)科研工作的開展， 反而降低人才引進(jìn)所應(yīng)帶來的高效率。

3.部分高校生師比不符合教育部規(guī)定。 在現(xiàn)場評價的高校中， 有4 所生師比不合格， 占比約為13%，7 所生師比為限制招商，占比約為22%。

4.固定資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作不牢。 評價中發(fā)現(xiàn)個別高校存在重購置、輕管理的現(xiàn)象，缺乏對校內(nèi)所有種類和形態(tài)的資產(chǎn)進(jìn)行全面管理，主要是高校資產(chǎn)體量較多，清查時間較長，無法做到定期對資產(chǎn)進(jìn)行年度盤點。

四、完善“雙一流”專項資金績效評價的建議

在實際業(yè)務(wù)環(huán)境中，通過對各地預(yù)算績效管理與特色指標(biāo)的對照研究，筆者察覺到各地在“雙一流” 建設(shè)方面的規(guī)劃流程和關(guān)注焦點存在顯著差異。 為此，可以設(shè)想構(gòu)建一個全國性的“雙一流”建設(shè)目標(biāo)指標(biāo)體系， 并配合主管部門制定高職院?！半p一流”建設(shè)項目管理辦法、完善建設(shè)目標(biāo)評價考核方法、 推動設(shè)立專項資金項目庫等一系列措施，從而進(jìn)一步完備專項政策指導(dǎo)系統(tǒng)，實現(xiàn)整體績效空間的擴(kuò)展，以及加強(qiáng)監(jiān)管力度以推進(jìn)項目建設(shè)。

（一）進(jìn)一步完善專項政策指導(dǎo)體系

1.完善相關(guān)管理制度。出臺適用高職院?！半p一流”建設(shè)的項目管理辦法，完善其相關(guān)內(nèi)容；對現(xiàn)有的專項資金管理辦法進(jìn)一步完善并解讀，主要解讀高校在建設(shè)過程中需要注意的事項，以及對關(guān)鍵詞的詮釋等，如：支持建設(shè)的細(xì)化項目和標(biāo)準(zhǔn)；市屬高校建設(shè)是否需由地方財政配套；六大實施計劃方面支出比例。

2.建立分類別、分領(lǐng)域、分學(xué)科的“雙一流”建設(shè)目標(biāo)指標(biāo)體系。 綜合考慮辦學(xué)類型、發(fā)展定位、學(xué)科優(yōu)勢、所在地域、所屬行業(yè)等“特色”因素，堅持“質(zhì)量”和“貢獻(xiàn)”導(dǎo)向，注重對成果創(chuàng)新質(zhì)量、實際貢獻(xiàn)以及長期社會影響的考量。 主要評價指標(biāo)可以從“社會公眾滿意度”“一流對標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)”“建設(shè)目標(biāo)的完成情況”和“對高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃、人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)、科研等方面的貢獻(xiàn)度”等多維度進(jìn)行構(gòu)建，包括業(yè)績表現(xiàn)（人才引進(jìn)、學(xué)生培養(yǎng)、平臺建設(shè)、科研水平）、財務(wù)效率（自籌收入能力、預(yù)算執(zhí)行率、成本控制率）、社會影響等細(xì)化指標(biāo)。 同時，指標(biāo)體系中還應(yīng)涵蓋高校、 學(xué)科結(jié)合自身實際情況增設(shè)的內(nèi)容，充分反映各自建設(shè)特色。

（二）進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算執(zhí)行管理

1.主管部門提前研究分配和下達(dá)專項資金。 主管部門在編制年初部門預(yù)算時，同步啟動專項資金分配工作。 按因素法分配的專項資金，提前下達(dá)比例達(dá)到90%以上，并在6 月30 日前全部下達(dá)完畢。地方各級財政部門力爭做到資金一旦下達(dá)，及時分配使用。 各高校將當(dāng)年要實施的項目在部門預(yù)算“二上”階段前完成項目評審、公示、審批等程序，并相應(yīng)編入部門預(yù)算。 此外，對當(dāng)年執(zhí)行率較低和違規(guī)使用資金的高校調(diào)減下年度預(yù)算資金安排額度， 同時進(jìn)一步加大定期清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金力度，對超過兩年（含兩年）的項目支出，一律收回預(yù)算統(tǒng)籌安排。

2.高職院校對“雙一流”建設(shè)實行項目管理。 加強(qiáng)“雙一流”項目庫管理的前期工作，做到未進(jìn)入項目庫的項目不安排預(yù)算。為防止建設(shè)項目散、小、亂，還應(yīng)對項目申報設(shè)置一定金額額度。 待專項資金下達(dá)后， 根據(jù)當(dāng)年資金額度和項目庫項目排序及項目經(jīng)濟(jì)分類情況列入專項經(jīng)費預(yù)算安排， 經(jīng)程序?qū)徸h后報省教育廳備案。 預(yù)算編制要求當(dāng)年安排的專項資金，當(dāng)年必須將項目完成，資金必須支付完畢。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)資金的有效使用和核算監(jiān)督

1.厲行節(jié)約提高資金使用效益。壓縮不必要的經(jīng)費支出，項目支出杜絕“工作餐費”“辦公費”等與項目建設(shè)無關(guān)的內(nèi)容，突出“雙一流”建設(shè)的宗旨、目標(biāo)、價值和意義，明確不是為用完資金而開支資金。

2.規(guī)范會計經(jīng)濟(jì)分類核算。 高校申報用款計劃時，嚴(yán)格按下達(dá)預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行支付，做到會計核算的經(jīng)濟(jì)分類科目與支付申請單、年初部門下達(dá)預(yù)算指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)分類科目的款級完全一致，避免出現(xiàn)專項經(jīng)費實際使用和國庫執(zhí)行進(jìn)度不一致的情況。

3.加強(qiáng)數(shù)據(jù)系統(tǒng)對接。 財務(wù)核算管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)可在國庫集中支付系統(tǒng)中直接調(diào)用，實現(xiàn)無縫對接，完善雙方系統(tǒng)的數(shù)據(jù)傳輸，避免在兩個不同的系統(tǒng)中重復(fù)輸入同樣的付款信息、 賬號等內(nèi)容，減少數(shù)據(jù)錄入和復(fù)核時間，加強(qiáng)財政對付款業(yè)務(wù)真實準(zhǔn)確性的實施控制。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，推進(jìn)項目建設(shè)，重點建設(shè)帶動整體，提升績效空間

1.健全高校全過程績效評價體系。 建議高校緊跟國家政策步伐，充分運用高校辦學(xué)自主權(quán)，逐步制定相關(guān)細(xì)化的策略與方案，健全學(xué)校“雙一流”建設(shè)體系，完善管理制度，對六大實施計劃方面的項目論證儲備、專家評審、資金審批、建設(shè)管理、追蹤問效等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程監(jiān)管，形成健全的問責(zé)監(jiān)管、評價機(jī)制體系。

2.加強(qiáng)頂層設(shè)計，以有基礎(chǔ)、有優(yōu)勢、有效果的學(xué)科建設(shè)為重點建設(shè)項目。 完善財政稅收政策、教育投資優(yōu)惠政策、校企合作管理辦法等，加強(qiáng)高校與區(qū)域產(chǎn)業(yè)、科研院所的聯(lián)系合作，借助各方優(yōu)勢資源搭建科研平臺，使省內(nèi)更多的學(xué)科接近或達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)水平，尤其支持具有地方或行業(yè)背景的高校建設(shè)優(yōu)勢重點學(xué)科， 進(jìn)一步縮小與其他省份的差距，進(jìn)而使部分高校建成特色鮮明、優(yōu)勢突出、部分學(xué)科達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)水平的國內(nèi)知名大學(xué)，由此帶動和促使省內(nèi)其他高校積極發(fā)展，提升省高等教育綜合實力。

3.加快推進(jìn)科技創(chuàng)新。 通過內(nèi)培和外引相結(jié)合的方式，搭建平臺、優(yōu)化機(jī)制、開放引才，大力培養(yǎng)復(fù)合型人才隊伍， 將領(lǐng)先的工程教育與人才培養(yǎng)、關(guān)鍵領(lǐng)域研究與技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的領(lǐng)軍人才引進(jìn)與隊伍建設(shè)緊密結(jié)合，激發(fā)科研人才創(chuàng)新活力，實現(xiàn)高校自身科研能力水平的提升。