鄉村產業發展績效評價路徑初探

●覃肖響 信俊汝

一、鄉村產業發展現狀概述

2020 年之前， 我國鄉村產業發展與脫貧攻堅相結合， 總體處于政府主導的產業扶貧階段， 主要依托當地特色資源稟賦推動鄉村產業發展， 部分區域資源匱乏導致產業發展模式單一， 且一二三產業嚴重分離導致鄉村產業發展基礎薄弱， 產業政策傾向于產業基礎支持；2020 年，脫貧攻堅目標如期完成之后， 鄉村產業發展基礎逐漸完善， 產業政策更加注重促進一二三產業融合，通過提升農產品加工業、拓寬鄉村特色產業、 優化鄉村休閑旅游業、做活農村電商、發展鄉村新型服務業等舉措推進農村三產融合發展，促進鄉村全面振興。

（一）鄉村產業發展現狀

近年來，隨著政策的不斷落實，我國鄉村產業發展取得了積極成效。2019 年①，從收入或產值看，農產品加工業、 鄉村休閑旅游業的營業收入分別超過22 萬億元、8500 億元， 農村網絡銷售收入金額為1.7 萬億元，農林牧漁專業及輔助性活動產值為6500 億元；從參與經營主體的數量規模看，規模以上農產品加工企業8.1 萬家，各類涉農電商超過3 萬家， 農業產業化龍頭企業9 萬家，農民合作社220 萬家，家庭農場87 萬家；從引導推動特色產業發展看，建設了一批產值超10 億元的特色產業強鎮和超1 億元的特色產業強村，打造了10 萬多個鄉土特色知名品牌；從農村創新創業看，返鄉入鄉創新創業人員累計超過850 萬人，在鄉創業人員超過3100 萬。

鄉村產業發展雖然具備了較好的基礎條件，仍存在不少問題，如產業選擇缺乏特色、 比較優勢不突出且同質化嚴重、產業鏈鏈條較短、產業鏈附加值較低、 資源稟賦優勢難以轉換成產業發展優勢、 經營主體發育不足且帶動能力差、非市場主導可持續性差、產業發展融資困難、 一二三產業深度融合較低，等等。

（二）鄉村產業發展政策概述

一直以來，“三農” 發展在我國始終占據基礎地位， 是國民經濟和社會發展的重要支柱。 黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略， 進一步體現出國家對解決“三農”問題的重視程度。習近平總書記指出“產業振興是鄉村振興的重中之重”，“產業興旺”在鄉村振興戰略中占據首要位置， 是實現鄉村振興的基礎， 是實現鄉村振興其他目標的前提。 所以無論是在脫貧攻堅階段， 還是在全面推動實施鄉村振興的“十四五”時期，我國都十分重視鄉村產業發展， 出臺一系列政策驅動鄉村產業發展，進而推動鄉村發展。 據不完全統計②，以“鄉村產業”“農村產業”“農村經濟”“農業經營主體”“三產融合”等為主題的鄉村產業發展政策，包括意見、方案、規劃等政策文件，僅國家及部委層面已超過120 項。

如2019 年，國務院發布《關于促進鄉村產業振興的指導意見》（國發〔2019〕12 號），提出對以優勢特色培育壯大鄉村產業、 以科學合理布局優化鄉村產業空間結構等六個方面發展的政策保障，通過資本、土地、勞動力等要素資源聚集優化助力鄉村產業振興發展。 2020 年，農業農村部印發了《全國鄉村產業發展規劃 （2020—2025 年）》（農產發〔2020〕4 號），重點對提升農產品加工業、拓展鄉村特色產業、優化鄉村休閑旅游業、發展鄉村新型服務業等產業發展進行布局， 同時對推進農業產業化和農村產業融合發展、 推進農村創新創業等工作也作出安排；在資金支持方面，采取以獎代補、先建后補、貸款貼息等多種方式，鼓勵地方發行專項債券用于鄉村產業。 2021 年， 農業農村部印發《關于拓展農業多種功能促進鄉村產業高質量發展的指導意見》（農產發〔2021〕7 號），就做大做強農產品加工業、做精做優鄉村休閑旅游業、做活做新農村電商提出具體指導意見， 鼓勵有條件的地方按市場化方式設立鄉村產業發展基金， 發揮農業信貸擔保體系作用。

總體而言， 鄉村產業發展政策越來越注重促進一二三產業融合發展， 提升金融資本、 信息技術、 大數據技術等要素在鄉村產業發展中的促進作用， 強化龍頭企業在鄉村產業發展中的引領帶動作用， 挖掘區域優質特色資源轉化為鄉村產業發展競爭優勢， 加快構建各類產業化利益聯結機制激發鄉村產業發展動力， 提高鄉村產業創新能力，多舉措提升鄉村產業發展的持續能力。

（三）鄉村產業發展政策績效評價現狀

2020 年，農業農村部印發了《全國鄉村產業發展規劃（2020—2025 年）》（農產發〔2020〕4 號），要求“建立鄉村產業評價指標體系，加強數據采集、市場調查、運行分析和信息發布，對規劃實施情況進行跟蹤監測，科學評估發展成效”。 2021 年，《銜接推進鄉村振興補助資金績效評價及考核辦法》（財農〔2021〕122 號）要求對銜接資金使用管理過程及其效果進行綜合性考核與評價， 評價及考核的目標是突出使用成效，強化監督管理，保障資金管理使用的安全性、規范性和有效性。 當前各地鄉村振興績效評價工作已經普遍開展， 但依然存在較大優化空間。 除了未形成系統的績效評價體系和統一的績效評價標準， 績效評價更側重資金使用合規性與產出，對于效率性、效果性等關鍵內容評價深度明顯不足等績效評價中較為普遍的問題外，基于鄉村產業發展政策的特征，鄉村產業發展績效評價在以下三個方面的問題更加突出：

一是全面性、綜合性評價不足。 當前的鄉村產業發展績效評價更偏向于點位評價或局部評價，如項目評價、專項評價等，而鄉村產業發展與地區發展基礎、 發展環境等均有較大關聯，“就項目論項目” 的評價模式不符合鄉村產業發展的全局性特征，容易導致評價結論不夠精準。

二是績效分析深度不足。 當前多數鄉村產業發展績效分析雖然也是定性與定量相結合， 但是定量分析大多是對政策實施前后年度數據進行簡單的比較分析，如絕對值、增長率、比重等指標的前后變化等，并未建立相關政策、資源投入與成效指標之間的關系，揭示的問題易浮于表面，未找到問題產生的根本原因， 也就不能提出有針對性的解決方案，無法從源頭給出優化資源配置的建議。

三是缺乏有效的技術手段。 數據采集和數據處理的質量深刻影響數據的價值與應用。 當前績效評價的數據采集多以人工收集為主，效率較低。而數據處理多使用一般的辦公軟件， 如Excel 等，數據呈現方式傾向于簡單的圖表形式， 可視化技術應用較少，不利于建立數據間的關聯關系、挖掘數據背后的規律。

二、鄉村產業政策績效評價的整體思路

大數據時代的背景下， 為解決鄉村產業發展績效評價中存在的突出問題，實現“科學評估發展成效”的目標，本文以“分析更具靶向性、揭示問題更精準”為原則，探索如何通過科學的鄉村產業發展政策績效評價，促進鄉村產業資源合理配置。 首先，擬通過運用大數據、GIS、AI、知識圖譜等技術，建立以地區GIS 地理信息數據、 財政一體化數據、鄉村振興等行業主管部門數據為基礎，融合統計、規劃、銀行、互聯網等多渠道的數據集成平臺，為全面、深度開展績效分析奠定數據基礎，提供數據支撐。其次，從地區鄉村產業發展現狀和地區鄉村產業政策績效兩個層面開展綜合分析， 研究分析的重點和路徑， 并建立鄉村產業績效評價指標體系。 一方面，通過產業圖層、政策圖譜等全面反映地區鄉村產業發展、鄉村產業政策的基本情況；另一方面， 通過績效分析反映鄉村產業發展資源投入的效率、 效益等， 精準揭示鄉村產業存在的問題，并探究其深層次原因。 再次，根據績效評價的結論，遵循問題導向和目標導向相結合的原則，支撐資源配置對象的確定和持續優化。

圖1 鄉村產業政策績效分析的路徑框架

三、鄉村產業發展基礎分析

產業發展是區域經濟增長的有力保障， 與區域經濟和社會發展相互促進、相互依存，受到自然環境、土地資源、人口素質、交通條件、政策環境等多重區域因素影響。在制定區域產業發展規劃、出臺產業發展政策時， 必須詳細掌握當地產業發展基礎條件，既包括產業自身發展現狀，也包括影響產業發展的環境， 只有摸清家底才能做出準確的產業發展定位、 發展目標并制定有針對性的促進措施，進而使得規劃順利落地、政策切實有效。 從產業現狀和政策現狀兩個層面對鄉村產業發展基礎進行分析， 改善當前鄉村產業發展績效評價全面性不足的問題， 并通過專題圖層的方式呈現出來，將與鄉村產業發展績效相關的地區發展基礎、發展環境及發展政策等進行關聯。

（一）鄉村產業現狀分析

鄉村產業現狀分析包括產業自身發展現狀、規劃定位、發展環境等內容。 一是產業現狀分析，主要是對區域的鄉村產業規模、產業布局、產業結構、核心產業情況進行梳理分析，同時，對重點產業、特色產業，重點分析農業龍頭企業的培育及其經營效益情況、全產業鏈生態建設情況、產業成長空間及其基礎條件分析等。二是產業規劃定位，重點分析區域重點產業或擬發展產業與區域上位的發展戰略、產業規劃的符合性，以及產業規劃定位的落實進度情況。三是產業發展環境，產業定位與周邊區域的錯位競爭或協同發展分析， 以及與區域資源稟賦和產業基礎（如人力資源、區域位置、交通優勢等）的匹配性等。

（二）鄉村產業發展政策分析

基于鄉村產業發展政策的構成，可以從宏觀、中觀、微觀三個層面進行分析：宏觀層面圍繞鄉村產業政策體系進行整體性分析；中觀層面對某一產業的發展政策進行分析；微觀層面則針對具體扶持事項展開，通過層層遞進，全面、立體地反映地區鄉村產業發展政策情況。

1.鄉村產業政策體系分析。 一是全面了解地區支持鄉村產業發展的政策構成，梳理政策目的、 政策工具及政策間的相互關系；政策目的應關注其屬于政府主導型還是引導型，政策旨在鄉村產業基礎設施建設、結構調整、組織管理優化、產業技術提升，還是綜合性鄉村產業政策等；常見的產業政策工具主要包括財政補貼、政府出資的產業投資（引導）基金、稅收優惠、政府采購等。 二是政策體系內及其與橫向和縱向政策之間的關聯性， 是否具有協同性或是否存在交叉重復等。

2.具體產業政策分析。 就某一鄉村產業發展政策而言，梳理政策目標定位、扶持方向、扶持對象、扶持方式、扶持標準等，同樣可以開展縱向不同時段的對比及標桿區域間的橫向比較分析。

3.鄉村產業政策具體扶持事項。 分析擬投入的具體資源及其規模， 擬扶持的企業/項目數量等。

（三）專題圖層展示

以縣/鄉鎮/社區（村）為統計顆粒度，基于產業洞察、政策圖譜、特定指標、產業分類等內容，進行專題圖層分析。 在基礎數據足夠詳實的情況下，在進行分類的基礎上，按照專題組合排列，形成專題圖層進行展示，從而研究和分析相關數據之間的關系。 如通過對地區主導產業、關聯產業及基礎性產業圖層分析，利用規模、占比、趨勢等數據，可以分析產業基礎性產業變化情況、 主導產業的成長性、產業之間的關聯性和融合度等； 再如通過對合作社、工業企業（大/中/小型）、商貿企業（大/中/小型）等不同企業類型的數量、區位分布、主體營收情況等進行分析，從時間趨勢預測未來發展，從空間看關聯發展情況。

四、鄉村產業發展績效分析

在產業發展現狀分析的基礎上，產業發展績效分析主要從投入、成效、效率及公平四個維度展開分析。 其中，投入分析主要考察資金投入的配置規模、配置結構、配置方式等；成效分析覆蓋產出和效益，分析目標達成情況，并開展橫向對比；效率分析主要從政策的有效性和資源配置效率兩個角度展開。此外，涉及鄉村振興領域的政策，資源配置的公平性也應該作為分析重點。

（一）投入分析

鄉村產業投入的要素包括土地、資本、勞動力、企業家能力、信息數據等，因為本文主要探討財政支出政策績效評價，因此主要對資本要素的投入進行分析，考察投入規模、結構、方式，對縱向趨勢、地區內不同產業之間以及不同地區間的橫向比較展開分析。投入規模主要反映資金對產業發展的投入或扶持強度趨勢變化情況，可以通過鄉村產業發展財政支出增長率、財政支出占GDP 比重、財政支出增長彈性系數（產業財政支出增長率/GDP 增產率）等指標進行分析。 如彈性系數大于1，說明產業投入增長快于GDP 增長。 投入結構主要反映投入資金來源的結構變化與資金在不同產業之間的配置結構變化，反映財政資金對社會資本的引導性及投入結果是否與地區產業發展重點相匹配。投入方式分析主要反映政策支持鄉村產業發展所采用的手段，如財政資金獎勵、投資補助、貸款貼息、產業基金注入等，考察投入資金的配置方式和配置效率。

（二）成效分析

投入成效包括產出和效益兩部分，其中產出是目前績效評價中已經重點關注的內容，本文不再贅述，重點介紹效益分析開展的維度。 效益分析主要從經濟效益、社會效益、可持續影響等三個方面展開， 前二者體現產業對區域經濟和社會發展的貢獻，后者體現產業對自身或區域經濟發展的可持續影響。

1.經濟效益分析。 從鄉村產業產值、對地區經濟貢獻程度和對農民增收的促進情況進行分析，通過鄉村產業產值及其占比、 稅收收入及其占比、農民收入及對應的變化趨勢等，考察相關產業的重要性和政策投入對產業發展是否具有促進作用。

2.社會效益分析。 主要考察吸納就業的情況，一方面考察鄉村產業解決農民就業人員數量增長情況，另一方面通過鄉村產業就業比重考察鄉村產業發展對農村就業的貢獻度。

3.可持續影響分析。 從產業自身可持續影響和區域綜合影響進行分析。科技創新和產業融合是當前鄉村產業發展的關鍵詞，其中，科技創新成果轉化能力可以從鄉村產業科研投入強度、 專利數量、科技成果轉化率等方面予以反映。產業融合度考察產業之間的相互促進、融合程度，鄉村產業融合水平提升對實現農業農村現代化具有重要意義，可采用相關性系數、赫芬達爾指數（HHI 指數）、投入產出表分析等。以赫芬達爾指數為例，指數值越大，表明產業融合度越高，有利于推進農業產業鏈整合和價值鏈提升。區域綜合影響主要通過空間計量經濟模型測算，如通過重心模型反映區域經濟重心的遷移路徑， 考察區域產業發展與規劃落實的偏差性；通過親疏關系模型反映區域經濟與周邊城市經濟的親疏關系，判斷區域產業發展與周邊城市是否具有聯動性； 通過引力分析模型反映區域經濟的實力，考察產業對區域經濟的相互促進情況。

（三）配置效率分析

在開展配置效率分析前，應首先對政策的有效性進行評價，主要考察產業政策對促進地區鄉村產業發展是否有效。評價可采用的計量經濟模型比較多，其中模型測算處理和數據要求比較簡單的模型有相關性分析和回歸性分析。此處的重點在于選取合理的投入要素，并篩選與政策目標最為相關的成效指標，并具有足夠的、科學的樣本。

配置效率分析主要是考察要素投入后產出的有效性，既包括單項要素或整體資源的投入產出有效性，也可進行純技術進步分析。 具體為：一是勞動、資本、土地等單項要素的投入產出情況，可通過C-D 生產函數測算。 二是總體投入產出分析，常用數據包絡分析（DEA）、隨機邊界分析（SFA）等模型進行分析，對既定的投入因素進行最佳組合，計算所能達到的最優產出，類似于“帕累托最優”分析；還可以通過產業/企業間的OP 協方差值考察產業/企業的資源誤置及優化程度。 值越大，說明資源配置優化程度越高， 行業集中度較高的可能性越大，資源向高生產率企業集聚行業實現有效整合，反之資源配置效率較低有待提升。三是考察技術進步情況，可通過全要素生產率（TFP）模型測算除資本、勞動、 土地等要素以外的純技術進步生產率的增長，考察純技術進步，包括知識、教育、技術培訓、規模經濟、組織管理等方面的改善，對經濟或產業的影響程度。 此外，資源配置結果既要考慮效率性問題，也要考慮性公平性問題。 鄉村產業發展資源配置結果的公平性評價，一般采用變異系數、泰爾指數、基尼系數等指標進行評估。

五、鄉村產業發展資源配置

由于鄉村產業發展的弱質性，資源是促進地區鄉村產業發展的關鍵因素。 資源配置涉及“配置對象確定、資源怎么配置、配置效率如何”等問題。 區域資源配置對象確定、配置方式、配置效率等對當地鄉村產業發展水平具有顯著影響。 通過前述對鄉村產業發展基礎和鄉村產業發展績效的分析，可以基本解決“配置效率如何”的問題，發現地區在鄉村產業發展規劃定位、政策制定、資源配置等方面存在的不足，也就對應明確了政策調整和資源配置優化的方向。

表1 鄉村產業發展績效評價指標體系

（一）鄉村產業發展規劃定位方面

由于多數區域存在“產業選擇缺乏特色、比較優勢不突出且同質化嚴重”問題，區域資源配置的濫配、錯配現象比較突出，導致區域資源稟賦優勢難以轉換成產業發展優勢。 針對這一問題，需要在頂層設計層面整合資源。 實現的步驟為：首先，通過產業發展基礎分析，洞察產業鏈、供應鏈、價值鏈基礎，結合區域資源稟賦找準地區鄉村產業定位， 明確鄉村產業發展的方向、產業定位、產業目標等關鍵要素；其次，解決“配置對象的確定”問題，一般以發揮集中優勢作用為出發點， 對區域主導產業或主導產品甄別后，遴選相應的扶持主體，如優質產業園區、龍頭企業、有潛力的種子企業等具體推進，基于資源的有限性，根據扶持重點進行扶持產業和方向的聚焦非常重要。

（二）鄉村產業發展政策制定與資源配置方面

一是針對政策有效性問題。若有效則進一步進行政策的資源配置效率公平分析；若多種評價方法均顯示政策無效或部分有效，則要對政策或其無效部分進行有序退出，如果是因為扶持方式產生的無效，應對資源配置的方式進行創新。 二是解決資源配置效率問題，包括整體性低效問題和配置對象低效問題。整體性低效主要是產業的要素生產率整體較低的問題，需要考慮將更多資源投入產業技術創新領域，通過技術改進提升全要素生產率，促進規模收益遞增。配置對象低效問題，存在全部或部分資源配置對象低效率兩種情況，資源錯配在生產效率比較低的產業或企業，導致投入效果不顯著，應結合分析結果對政策的扶持產業或產業內的具體扶持企業進行調整， 對應至政策制定，就應該調整政策扶持對象及扶持條件等。三是若資源配置存在不公平的情況，也需要結合問題產生的原因，針對扶持對象、扶持條件、扶持標準等進行優化。 此外，投入資源的結構性應根據扶持的產業及企業進行調整，不斷拓寬資源的來源渠道、推進投入方式多元化，著重發揮公共資源的引導性作用。

六、結束語

開展綜合性績效評價是全面反映地區鄉村產業績效的必然之路，但要支撐高質量的績效評價工作， 除了研究科學的評價路徑和評價指標體系外，還需要建立系統性的數據平臺。因此，一方面，需要平臺的數據資源保障，既包括多部門、多源異構數據的融合，也包括部分模型要求收集較多的時間序列數據；另一方面，應用的新技術需要相關技術人員與業務人員共同參與。本文涉及的相關成果尚在初步探索階段，仍存在較多不足之處，后續期待借助相關績效管理與鄉村產業領域專家的研究成果，不斷深化，并通過實證予以驗證，以期應用于鄉村產業發展相關研究工作中。

注釋：

①農業農村部.農業農村部關于印發《全國鄉村產業發展規劃（2020—2025 年）》的通知[EB/OL].（2020-07-09）.http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202008/202010/t20201020_6354670.htm。

②北大法律信息網，按政策主題關鍵詞搜索，刪除重復政策。