中國沿海應急航海保障工作存在的問題及對策研究

王永利，邢村村，張紅

（1.交通運輸部北海航海保障中心航標導航處，天津 300000；2.交通運輸部北海航海保障中心天津海事測繪中心，天津 300000）

1 法定責任

隨著我國經濟和航運的快速發展，海上交通日益繁忙，每年都會發生一定數量的沉船事故。事故發生后，及時進行應急處置，開展應急掃測和設標，對于防止次生事故發生，保障沿海水域船舶通航安全具有重要意義。依照我國相關法律，應急掃測、設標是沉船沉物所有人、經營人或者管理人的法定責任。

根據1984 年1 月1 日起施行的《中華人民共和國海上安全交通法》（以下簡稱《海安法》）第五章第二十六條要求，沉船所有人或經營人須設置警示航標，并向海事監管部門報告沉船位置和水深。

2021 年4 月29 日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議修訂通過了《海安法》，進一步完善了沉船應急掃測、設標的法律要求。根據《海安法》第五十一條，沉船所有人、經營人或者管理人應要求及時設置警示航標，并向海事監管部門報告沉船位置和水深。無法確定所有人、經營人或者管理人的，海事監管機構組織掃測、設標，費用納入部門預算。第一百零六條指出，未按要求及時設置航標，處二萬元以上二十萬元以下的罰款。逾期未改正的，海事監管部門可實施代履行，費用由沉船所有人、經營人或者管理人承擔。

2 工作現狀

根據《海安法》，沉船應急掃測、設標是沉船沉物所有人、經營人或者管理人的法定義務。但在現實中，為了提高應急掃測、設標效率，避免次生事故的發生，應海事監管部門要求，絕大部分應急掃測、設標是由航海保障部門代履行的。另外，應急設標后，航海保障部門還要定期巡檢、維修保養、季節性更換和周期性更新航標。而且，由于沉船不能及時打撈，警示航標設置后，大部分仍需要長期設置和養護。航海保障部門每年要投入大量的人力、裝備設施、器材、資金等用于沉船應急掃測、設標和養護，已構成嚴重的經費負擔。據統計，2019 至2021 年，中國北方海區黃海、渤海海域，航海保障部門共實施應急掃測、設標50 次，具體情況見表1。

表1 2019 至2021 年北方海區應急掃測、設標統計表

3 存在的問題

航海保障部門應急掃測和設標行為實際上是代履行行為，發生的費用及后續支出應由沉船所有人、經營人或者管理人承擔。盡管應急掃測和設標的責任義務十分明晰，但現實中，航海保障部門能夠成功取得應急反應代履行補償的仍是個例。2019 至2021 年，我國北方海區50 次應急航海保障行動，僅2 次順利取得了代履行費用。無力償還、無人償還問題十分普遍，造成航海保障部門應急反應支出絕大部分得不到償還。

（1）無力償還問題。此類沉船大多屬于個體漁船，多伴有人員傷亡，經濟償還能力十分有限，此種情況北方海區2019 至2021 年間占50%。另外，相當一部分沉船是貨輪，且多屬于單船公司，安全狀況較差，很難加入船東互保協會。船舶基本是公司全部資產，一旦出險沉沒，船公司普遍無力支付相關費用。此種情況北方海區2019 至2021 年間占26%。

（2）無人償還問題。對于無主沉船，即無法確定沉船沉物所有人、經營人或者管理人，根據《海安法》規定，這類經費應納入部門預算。此種情況2019 至2021 年間占14%。目前，航海保障和海事監管部門的預算收入主要來源于中央財政，僅能滿足航標運維、港口航道掃海測量出圖等一般性航海保障業務和日常海事監管需要。對于航海保障部門每年因應急掃測、設標及運維發生的費用支出不管是中央財政，還是地方財政，均沒有開通經費列支渠道。

（3）拒不償還問題，即沉船沉物所有人、經營人或者管理人有經濟能力，但拒絕或長期拖欠航海保障部門的應急反應費用支出。此種情況北方海區2019 年后未發生，但在以往年份曾出現過。

4 原因分析

（1）思想觀念上存在偏差。社會公眾，甚至部分海事監管和航海保障部門工作人員對《海安法》認定的航海保障代履行行為了解認識不到位，存在認識誤區，認為應急航海保障是航海保障部門的分內工作和法定責任。

（2）工作制度有待健全。一是在應急航海保障制度或實際工作中，均無書面委托環節，客觀上造成沉物所有人、經營人或者管理人，部分海事監管和航海保障部門工作人員對于航海保障部門的代履行行為認識不足。同時，造成后續追索應急費用也缺少了一項有力證據。二是對于拒不償還應急反應費用的行為，目前的懲處手段主要是罰款，措施比較單一，且力度有限，造成違法成本低，震懾作用不足。

（3）事權劃分和資金保障機制有待明確。對于無人償還的案例，雖然新《海安法》明確指出“不能確定礙航物的所有人、經營人或者管理人的，海事監管機構應當組織設置標志、打撈或者采取相應措施，發生的費用納入部門預算”。但由于中央政府、地方政府的事權和責任區劃不明確，如何納入部門預算，納入誰的預算也暫不明確。

（4）相關立法有待完善。對于無主船舶和無力償還的案例，應急掃測、設標費用可以由沉船殘骸拍賣費用支付。但殘骸拍賣所得往往十分有限，往往不足以滿足對沉船方的全部支付請求。而依據《中華人民共和國海商法》（以下簡稱《海商法》）第三節第二十二條，具有船舶優先權的各項海事請求中并沒有列明沉船掃測、設標費用。因此，航海保障部門即使通過司法途徑申請用沉船殘骸拍賣所得支付應急掃測、設標費用，但由于不具備司法優先權，能夠追索成功的可能性也很小。

5 改進措施

（1）加強《海安法》學習宣貫。《海安法》是航海保障工作最基本、最重要的法律依據。2021 年修訂的《海安法》第一次明確提出“航海保障”的描述，并進一步完善了多項航海保障部門權益保障條款。航海保障部門要加大《海安法》學習宣貫力度。既要組織內部職工學習研究，學懂弄通新《海安法》精髓，了解自身的合法權益。同時，更要注重與海事監管和交通運輸管理部門的交流研討，爭取理解與支持。對于社會公眾，要利用新媒體手段，加強航保法律法規宣傳，爭取公眾理解與支持。

（2）健全應急航海保障制度機制。一是加強應急制度建設。航海保障部門要對接新《海安法》要求，針對當前應急掃測、設標工作中存在的問題，修訂完善《海區航標應急反應管理辦法》《沿海通航水域應急掃海測量管理辦法 》等應急航海保障規范性文件。二是建立健全書面委托工作程序。對于能夠確定沉船所有人、經營人或者管理人的，由其所有人、經營人或者管理人與航海保障部門簽訂委托協議。對于不能確定沉船所有人、經營人或者管理人的，由海事監管部門與航海保障部門簽訂委托協議。航海保障部門根據委托協議，可通過與沉船所有人、經營人或者管理人協商或司法途徑申請沉船殘骸拍賣費用解決應急航海保障費用。三是建立健全應急合作及獎勵機制。船舶支出在應急掃測、設標成本中占相當比例。海事監管和航海保障部門可與轄區航運公司、漁業公司、個體漁民建立應急合作機制，鼓勵其所屬船舶參與應急掃測、設標、警戒等應急活動，并利用海事搜救基金進行獎勵，以此分擔一部分應急掃測、設標成本。四是建全懲治措施。對拒不履行沉船應急掃測和設標責任且不支付代履行費用的沉船所有人、經營人或管理人，由海事監管部門取消其安全誠信航運公司評價資格或吊銷安全誠信航運公司證書。

（3）爭取政府財政資金支持。航海保障部門既要向中國海事局、交通運輸部呼吁反映相關問題和困難，又要加強與地方交通主管部門和地方政府的溝通交流，研究分析中央政府與地方政府在海上事故和險情處理以及航海保障方面的事權和區域責任劃分，開拓資金渠道，為無主船舶和無能力償還的案例提供資金保障。

（4）推動完善立法。1967 年《統一船舶優先權和抵押權的國際公約》在第4 條第(1)款第5 項中將船舶殘骸的清除費用列為與救助報酬等并列的受船舶優先權擔保的海事請求權。航海保障部門要積極向中國海事局、交通運輸部呼吁反映，逐步完善相關立法。首先可考慮推動完善《海商法》司法解釋，明確沉船清除費用（包含沉船掃測、標示、打撈等）款項的給付請求在司法審理中參照海難救助款項的給付請求，與海難救助款項的給付請求同等順序。待《海商法》修訂時，再爭取將沉船掃測、設標的司法優先權正式明確地納入法條。