河南省際交界區域協同發展經驗與發展機制研究

摘要：推動省際交界地區高質量協同發展，已成為當下區域經濟發展的重點和難點。在推動交界區域協調發展中，國內外進行了諸多實踐探索，形成了一系列可借鑒、可復制的寶貴經驗。新發展格局下，如何推動我國省際交界區域高質量協同發展，建立健全省際交界區域協同發展機制是關鍵。文章在借鑒國內外推動區域協同發展經驗的基礎上，從建立健全省際交界區域合作發展機制、錯位互補發展機制、基礎設施互聯互通機制、省際會商機制、公共服務共享共建機制、競爭有序的協同機制等六個方面進行了系統研究。

關鍵詞：省際交界地區；高質量協同發展；協同發展機制

為推動區域協同發展尤其是省際交界地區高質量發展，國家先后出臺了多部相關文件進行指導，特別是實施區域協調發展上升為國家重大區域發展戰略后，省際交界地區發展取得了一定成效，總結這些好的經驗做法，將有助于更好地推動省際交界區域發展。

一、歐盟和美國構建邊界區域協同發展機制取得的經驗

（一）歐盟強化國際科技合作推動科技創新

為適應創新資源在全球范圍內加速配置的趨勢，不斷強化科技創新合作已成為提升區域競爭力和加速創新集聚的重要途徑，歐盟經過多年探索實踐已經建立起較為成熟的國際科技合作機制。一是加強頂層設計。為促進成員內部研究與創新，歐盟不斷完善成員國之間的合作機制，堅持公平與互惠的原則。在開展成員國外部合作時，堅持雙邊路線，共同承諾實施框架條件。二是抱團應對全球挑戰。歐盟各成員國為應對氣候變化、流行病、生物多樣性危機等全球性挑戰，不斷建立多邊研究與創新合作伙伴關系，共同尋找應對方案，協同開展綠色和數字化轉型。三是開展多譜系科技合作計劃項目資助。為實現協作共贏的發展目標，歐盟推出了“地平線歐洲”（Horizon Europe）計劃、“第三個歐盟衛生計劃”（The third EU Health Programme）、“凝聚基金”（Cohesion Fund）等多譜系科技合作項目。四是優化國際科技合作治理體系。為便于開展國際科技/科研合作，歐盟推出“Weave”協議，當來自兩個以上國家的科研人員聯合申請課題時，科研團隊只需要選擇其中任何一國的科研資助機構作為牽頭單位，由牽頭單位單獨對項目申請進行評審，評審結果公認，用于他國非牽頭單位批準預算。

（二）美國推動落后地區協調發展的經驗

美國的西進運動就是其推動區域協調發展的典范，為解決西部地區落后的問題，美國采取了一系列措施最終實現了均衡發展。一是組建開發區。在統籌謀劃區域發展時打破現有行政區劃，由上級政府統籌謀劃組建經濟開發區，開發區對落后地區進行全方位治理。二是加快基礎設施建設。大力開展交通運輸基礎設施建設，全力推進鐵路網和公路網建設，完善區域經濟社會物流運輸體系。三是設立權威區域管理機構。如為解決田納西河流貧窮落后問題，1933年5月專門成立田納西河流域管理局，由羅斯福總統直接領導，負責該區域的綜合開發。四是實施稅收優化。一方面，政府對北部發達地區多征稅，把增量部分轉移支付給落后地區；另一方面，使用一系列財政融資政策引導企業向不發達地區投資，在稅收、補貼、信貸等方面給予企業政策支持。五是注重勞動力轉移和綠色環保。一方面，通過高科技中心和高等教育投資不斷優化落后地區的人力資本；另一方面，在促進落后地區發展中不斷強化對生態環境的保護。

二、我國省際交界區域協同發展的經驗做法

（一）長三角區域平臺經濟一體化治理經驗

2022年，長江三角洲地區生產總值290289億元，區域內所有區市的經濟體量均達到了千億以上，是我國平臺經濟發展最活躍、創新能力最強的區域之一。為推動長三角平臺經濟治理一體化，2019年12月國家出臺了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，經過幾年努力實踐，逐漸發展探索出一條一體化治理的特色路徑。一是切實踐行共建共治共享的社會治理理念。一方面，長三角將法律監管作為社會治理的手段，在執法中秉持依法監管原則，堅持“法無授權不可為”和“法無禁止即可為”原則，促進平臺創新發展和有序競爭；另一方面，秉持“包容創新”與“審慎監管”，建立“親”“清”政商關系。二是統一規范平臺經濟規則。圍繞平臺經濟共性特點制定通用型規則，推動治理模式由“一地一規，一業一策”的地方性、專用型模式向通用型治理模式轉變，促進平臺經濟規則的統一，提升市場準入的公平性。三是強化平臺經濟數據共享。一方面，共同制定長三角統一的平臺經濟主體數據、交易數據、監管數據和信用數據交互共享標準；另一方面，共享電子取證系統應用資源，建立完善跨區域電子取證協作機制，發揮數據集合效應，推動相關數據互聯互通。

（二）粵港澳大灣區協調發展的實踐經驗

近年來，粵港澳大灣區在協同創新、同城化建設等方面不斷實踐探索并取得了良好成效。截至2022年2月，該區域GDP達到12.63萬億元，在推動區域協調發展中具有典型的示范帶動作用。一是加快推進同城化發展。粵港澳三地積極推進基礎設施互聯互通、制度對接及規則銜接，有力地推動了粵港澳大灣區同城化建設，為區域協同創新奠定了堅實基礎。二是積極探索“共享創新”新模式。不斷強化各區域之間的創新要素流動、創新主體合作和創新成果共享，不斷推進城市和區域、產業和企業創新一體化，逐步形成了獨具特色的“共享創新”新模式。三是“軟”“硬”聯通提升一體化水平。粵港澳三地積極推動各類基建連接、機制對接、規則銜接，提升市場一體化水平，實現跨境協同創新，推進區域深度合作。

（三）甘肅構建多民族互嵌型社區推動省際交界城鎮發展

甘肅同內蒙古、新疆、寧夏、青海、陜西、四川多省接壤，甘肅狹長的地形決定了省際交界地帶不但是其重要的區域版圖，更是多元民族、宗教、文化、社會體系等共生、碰撞、交流、雜糅的集成區域，是甘肅構建和諧民族關系、統籌區域協調發展的重要區域。甘肅省際邊界地區作為特殊的地理單元，大部分處于“核心—邊緣”行政空間格局的外圍，是實現區域統籌發展、構建和諧民族關系、培育中華民族共同體意識的難點和突破點。以甘南地區為例，其省際交界城鎮的社區皆為多民族互嵌社區，其多元民族宗教共生的社會人文特征明顯，形成了居民呈“插花式”分布的空間格局。隨著社會發展該區域實現了政府治理、社會調節、居民自治的有機融合，走出了一條因地制宜的民族互嵌型社區發展道路。

（四）渝鄂湘黔四省攜手推動武陵山區域協調聯動發展

武陵山區東臨兩湖，西通巴蜀，北連關中，南達兩廣，區內聚居著漢、土家、瑤、苗、侗等民族，為推動武陵山區域協同發展，渝鄂湘黔四省開展了諸多合作。一是建立政務服務“跨省通辦”戰略合作關系。2021年2月，湖北、湖南、貴州、重慶四省七地通過政務服務事項“跨省通辦”“多地聯辦”賦能政務服務創新，實現了政務數據共享交換，既打破了地域行政壁壘，又優化了營商環境。二是建立渝鄂湘黔四省市武陵山片區鄉村振興合作聯席會議制度。已達成《2021年湘鄂渝黔四省市政協助推武陵山片區鄉村振興合作聯席會議恩施共識》《2022年湘鄂渝黔四省市政協助推武陵山片區康養產業發展合作聯席會議石柱共識》等重要共識，共商片區鄉村振興大計，共謀區域協同發展良策。

（五）蘇浙皖三省攜手推進長三角電力“一體化”發展

浙江省湖州市、江蘇省宜興市、安徽省廣德市全方位推進電力規劃、用電服務、電網互聯“一體化”，提高省際交界區域電力交換和供應保障能力。一是實施一體規劃。湖州、無錫、宣城三市聯合建立區域“協同規劃、協同建設”機制，協作推進配電網存量冗余分析，提高省際邊界地區供電可靠率，打通跨省電力“斷頭路”，共建“電力金三角”。二是促進服務共享。統一三地電力通辦標準，融合各渠道客戶檔案、辦電、交費、積分、充電等數據資源，依托“網上國網”App，打通事項辦理線上平臺，打造復雜業務跨省全流程“一窗通辦”模式。三是推動互聯互通。以提升能源調度能力和電力安全水平為目標，深入推進配網線路跨省互聯互通，提高邊界地區配網聯絡率和供電能力，將偏遠地區配網線路劣勢轉化為多元融合配電網發展的優勢，省際邊界客戶年平均故障停電時間從1.2小時減少到42分鐘。

三、河南省際交界區域協同發展機制的構建

（一）建立健全省際交界區域合作發展機制，深入開展省際交界區域合作創新

強化區域合作實施區域協調發展戰略是貫徹新發展理念構建新發展格局的重要組成部分，不斷推進區域合作是省際交界區域加快發展的必由之路，當前省際交界區域合作發展機制還不完善，還很難適應新發展格局對實施區域協調發展的戰略要求。一是主動融入京津冀協同發展。在河南省際交界城市中，焦作、新鄉、安陽、濮陽、濟源五個地區地處河南北部，融入京津冀協同發展具有一定的區位優勢，應該主動抓住這個機遇。以安陽為例，安陽作為河南省唯一被納入京津冀一體化協同發展的城市，是中原經濟區對接京津冀、銜接環渤海的重要門戶，應借助這個優勢依托自己的資源稟賦主動融入京津冀協同發展格局，其他地區要創造條件，做好產業協調配套，盡最大努力搭上京津冀協同發展的快車。二是強化省際交界地區城市間交流合作。要完善區域合作機制，就要加強系統上下聯動和部門間協調配合，處理好國家中心城市、區域性中心城市及其他各類城市之間的關系。重點推進晉陜豫黃河金三角、晉冀魯豫交界區、丹江口庫區及上游區域、豫鄂、沿淮等區域合作。三是積極推動省際邊界融合發展機制創新。積極推進交界區域發展改革、規劃、交通、產業、生態、投融資、引資引智等方面的合作，跳出現有行政區劃，成立省際交界區域合作發展基金，該基金專項用于省際交界區域跨省市各項基礎設施和公共設施及服務的投入，從而解決區域高質量合作發展中的疑難問題。

（二）建立錯位互補發展機制，推動發展規劃銜接

加快省際交界區域發展必須樹立“區域一盤棋”思維，要依托交界地區各自區位交通、資源稟賦等優勢，創新工作思路，不斷調整優化區域內產業空間布局，推動各類產業項目向交界區域內產業集聚區轉移。一是堅持統籌規劃。省際交界區域要確定合作發展的整體目標及主要發展領域，共同編制交界區域高質量協同發展規劃，從產業布局上做到整體協調。二是做好規劃銜接，建成多層次區域合作協調機制。各交界區域市、縣（區）政府要積極申請把編制省際交界區域高質量合作發展規劃列入本省五年規劃重點支持計劃，主動加強與國家和省級主體功能區規劃、國家重大發展戰略的有效銜接。三是打造特殊產業集群。本著優勢互補發展原則，各地市要立足區域產業優勢，充分發揮已有國家級和省級產業集聚平臺的作用，重點做好省際交界區域產業對接、合作和轉移，建立健全區域產業鏈供應鏈體系，打造各具特色、相互賦能、梯次布局的現代產業集群。

（三）建立區域基礎設施互聯互通機制，構建區域立體化交通網絡

交通基礎設施是否完善對于促進區域經濟發展具有重要作用，既要完善區域之間的互聯互通，也要推動各項基礎設施之間的互聯互通。省際交界區域基礎社會互聯互通要以構筑內暢外聯交通體系為目標，重在區域間的互聯互通，必須打通省界、市界、縣界的“斷頭路”和“疙瘩路”，不斷提升交界區域路網密度和等級。一是夯實交通基礎設施建設。以邊界縣域基礎設施互聯互通為重點，大力推進交界區高等級公路建設，推動邊界縣市跨省縣縣通公路、跨縣鄉鄉通公路，支持縣道按國道標準建設并適度享受國道標準資金補貼。二是做好交通基礎設施規劃對接。不斷完善省際交界區域交通基礎設施規劃和建設對接協調，打造立體交通網，大力發展交界區域多式聯運，形成布局合理、功能完善、便捷高效的省際綜合交通網絡。

（四）完善省際會商機制，健全省際交界地市政府間聯席會議制度

省際間會商機制是指為解決跨區域、跨部門的重大事項，需要雙方或多方一同研究協調處理或作出決策的事項，是處理省際區域發展不可或缺的一種工作制度，要營造區域一體化的發展環境。一是不斷完善省部會商省際協商機制。由國家部委或者某省牽頭，建立若干省際協商機制，共同推動區域協同發展，協同發力獲得國家支持。二是建立健全國家戰略省際會商機制。相關省際交界區域要充分利用這些國家戰略機遇，主動融入創新發展，在推動戰略實施中實現自身發展。三是建立省際政府間會商機制。交界區域黨委、人大、政協及相關職能部門，要積極發揮自身優勢，建立跨區域定期協同會議制度，及時解決發展中遇到的各類問題。四是健全民間協商機制。要充分發揮行業學會、協會、商會、智庫等民間組織的作用，圍繞省際間區域發展的難點、熱點問題組織交流，加快要素集聚創新，推動區域協同發展。

（五）推進公共服務共享共建機制，協同優化區域營商環境

推動省際交界區域公共服務共享共建，其核心是“機會均等”，實質是“底線均等”。營商環境既是發展經濟的“先棋手”，更是釋放市場活力的“穩定器”，建立公共服務共享對優化區域營商環境同樣意義重大。一是政府主導推動基本公共服務共建共享。在基本公共服務領域，省際交界區域政府應加強合作，聯合推進財政事權和支出責任劃分改革，加大對省際交界區域基本公共服務薄弱地區扶持力度，在企業職工基本養老保險、基本醫療保險、義務教育等民生重點領域進行改革。二是不斷強化資源共享和創新合作。本著不求所有但求所用的原則，推動省際交界區域科研院所和高科技企業的資源共享；注重科技創新合作，聯合申請國家重大科技合作計劃，共同推動全國性重大體育賽事和大型科技論壇等活動在區域內舉行。

（六）建立統籌兼顧競爭有序的協同機制，破除壁壘妥善處理市場與政府關系

一是打破傳統行政隸屬思想觀念。各省交界區域政府要摒棄“橋頭堡”“北門戶”“南大門”的傳統地域思維，要有整體系統意識，主動融入毗鄰發達地區國家戰略發展規劃，通過產業協作、資源互補、勞務對接、人才交流等不斷探索新的合作模式，實現省際交界地區協同高質量發展。二是加大政策支持及財政轉移支付力度。支持省際交界地區創新產業協作模式，積極推動區域合作、協同發展等相關政策有效對接。國家及各省要加大對省際交界地區財政轉移支付力度和政策性優惠貸款，增強交界區域財政對轉移支付資金的自主安排能力，不斷提升公共服務的能力和水平。三是推行“飛地+”模式。打破影響發展的各類壁壘，推行“飛地+經濟”“飛地+行政”“飛地+共享平臺”等發展模式，省際交界區域內抱團發展，經濟先發展地區在資金、項目、人才等方面幫扶后發展地區。不斷創新干部掛職鍛煉學習方式，省際交界區域內領導干部可以互相交流掛職學習。

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＊基金項目：2023年度河南省重點研發與推廣專項 （軟科學）項目“河南省際交界區域協同發展機制與路徑研究”（232400410022）；河南省第九批重點學科建設項目“區域經濟學”（豫教高【2018】119號）。

（作者單位：黃河科技學院）