地方政府戰略管理研究

張磊

摘要：為了經濟高質量發展、提升區域競爭力，各地方政府都制定了發展戰略，用戰略思維來規劃未來行動框架。利用以平衡記分卡與戰略三角模型構建的地方政府戰略管理分析模型分別從三個部分六個層面來對地方政府發展戰略進行分析，幫助地方政府聚焦戰略重點，提升戰略執行力，促進戰略落地。清徐縣目前正處于實現“轉型出雛形、五年進百強”的關鍵時期，運用地方政府戰略管理分析模型對清徐縣產業富縣發展戰略進行分析，針對發展現狀指出戰略重點，推動發揮當地特色產業優勢，并提出戰略管理建議。

關鍵詞：戰略管理；地方政府；平衡記分卡；戰略三角模型

戰略管理研究最早可追溯到中國古代的《孫子兵法》，各個勢力集團在軍事對抗上對于全局性及長遠性的規劃。當代，戰略管理廣泛應用于企業組織生產經營中，對于企業的發展方向、發展目標、發展模式、發展重心等都給予了明確指導，幫助企業制定戰略及實施戰略，最終提升企業績效，完成企業使命。而在政治領域，我國每五年制定一次國民經濟與社會發展規劃，將“計劃”與“戰略目標”按照政府組織層級由上至下傳遞和分解，使“戰略”一詞深入人心。同時，我國接連推進實施了鄉村振興戰略、糧食安全戰略、網絡強國戰略、人才強國戰略等政府戰略，引領社會各領域朝正確的方向高質量發展，不斷適應經濟發展中的各種變化。

地方政府組織作為我國政府戰略的執行者、實施者、落實者，擁有本區域內人力、物力、財力的調配權利，為了避免地方政府組織的工作內容與國家戰略規劃脫節、績效管理與戰略規劃不相符等問題出現，促進實現經濟示范效應、規模效應，推動當地社會發展，戰略管理能夠對地方政府戰略規劃、戰略實施發揮非常重要的作用。

一、平衡記分卡理論

平衡記分卡理論是由美國學者Kaplan和Norton提出，最初的目的是解決企業組織測評指標問題，以便更加全面地測量企業中無形資產在經濟價值創造中所發揮的作用，包含財務、顧客、內部業務流程、學習與成長四個層面。之后Kaplan和Norton將平衡記分卡在企業組織中的應用提升至戰略層面，改變傳統戰略管理中戰略與運營脫節的問題，有效將戰略與運營鏈接。2001年出版的《戰略中心型組織》一書中將平衡記分卡運用在戰略關注及戰略實施上，借助平衡記分卡幫助企業組織重塑管理流程，優化資源配置，加強學習與反饋等。

Kaplan和Norton也認為，平衡記分卡不僅適用于企業組織，同時也適用于政府機關，能夠將政府的短期目標與長期目標、政府戰略與評價指標相結合。而Niven針對政府組織的特點，將平衡記分卡模型進行了改進，如圖1所示，調整顧客與財務層面維度關系，同時在顧客上增加使命層面，使得模型更加契合政府組織特點。

二、戰略三角模型

20世紀80年代，Moore提出公共管理者應通過有效的規劃及資源管理完成設立的政策目標，這一觀點為戰略三角模型的形成做出理論鋪墊。之后，公共價值理論不斷完善拓展創新，Moore借鑒私營組織的戰略管理理論，提出了戰略三角模型，如圖2所示。

戰略三角模型作為一種幫助公共管理者分析、識別公共組織戰略的框架，其核心目標是創造公共價值。為完成該核心目標，主要包含三個部分：使命管理、政治管理及運營管理。其中，使命管理是指界定公共組織的總體目標并進行公開，這是公共組織區別于其他組織的根本標志；政治管理是指通過管理外部政治環境，分析對公共組織戰略的影響，從而獲得政治支持并鞏固其合法性；運營管理是指關注公共組織內部環境，通過整合優化內部資源實現公共戰略目標，最終創造公共價值。

三、基于平衡記分卡及戰略三角模型的地方政府戰略分析框架構建

平衡記分卡及戰略三角模型為分析地方政府戰略提供了思路，且兩種模型在地方政府戰略追求公共價值實現上，具有相似的框架內容。因此，在戰略三角模型的框架下，按照完成核心目標的三個部分，把平衡記分卡的“客戶”改為更貼切政府組織的“群眾”，然后將六個內容融入戰略三角模型當中，如圖3所示。其中使命管理包含“使命”與“愿景”，政治管理包含“群眾”與“財務”，運營管理包含“學習與成長”和“內部流程”，且相互對應交流，共同構建出地方政府戰略管理分析模型。

使命管理：使命主要回答“地方政府組織是什么？地方政府組織存在的意義是什么？地方政府組織服務對象是誰？”等問題，使“群眾”能夠直觀感受到地方政府組織存在的意義與價值。同時由于新的《國民經濟與社會發展規劃》發布，或政府領導人升遷、換屆一般會重塑愿景，這就需要加強與“學習與成長”的交流，讓地方政府組織內部環境中政策的執行者，機關、事業單位工作人員同步跟進學習、領會新愿景。

政治管理：要想在外部環境獲得政治支持和持續鞏固合法性，一方面，要不斷發展經濟，在“財務”上有良好的經濟數據作為支撐，方能在地方政府組織之間進行的橫向競爭中脫穎而出，獲得上級政府的政治支持，因此需要加強與“內部流程”交流，提升政府工作效率，優化營商環境。另一方面，要滿足“群眾”的美好生活需要，解決不平衡不充分發展之間的矛盾，促進地方政府組織的“使命”戰略定位更加準確、清晰、穩定，從而獲得“群眾”的支持。

運營管理：要創造公共價值，地方政府組織的實質行動在運營管理。“內部流程”是指通過政府組織的機構設置，優化調配內部資源，實現公共價值產出的過程，滿足了“財務”數據指標要求。而“學習與成長”則會揭示運營管理中的人、系統及程序在實際當中與“愿景”之間的差距，從而提供改善地方政府行政思路，也促進“內部流程”不斷優化。

使用地方政府戰略管理分析模型，一方面，有助于促使地方政府培育獨特的發展戰略眼光，強化發展戰略意識，分析及評估發展戰略執行情況。另一方面，明確指出政府發展戰略中所需要重點關注的三個部分和六個層面，幫助地方政府優化資源配置，提升戰略執行力，動態適應不斷變化的社會環境及行政體制的改革，并做出前瞻性決策，實現地區整體性發展。

四、清徐縣概況

清徐古稱梗陽，迄今已有2500多年歷史，位于山西省中部，是省城太原的南大門，境內水系密布，湖泊眾多。

清徐是《三國演義》作者羅貫中故里，晉商文化的發祥地之一，縣域旅游資源豐富，也是中國民間藝術之鄉，其中省級非物質文化遺產徐溝背鐵棍藝術被譽為“空中舞蹈、流動雜技、無言戲劇”。清徐是山西老陳醋的發源地，擁有水塔、紫林、東湖等中國馳名商標，被授予“中國醋都·清徐”稱號；同時清徐也被評為“中國葡萄之鄉”；全縣菜、果、蛋、奶、肉等鮮活副食品總量占省會市場50%以上，是省城的“菜籃子”。

近年來，清徐加快傳統產業升級改造和新興產業培育，逐步形成了以食品加工、鋼鐵鑄造、精細化工、煤炭開采四大傳統產業和以新材料、新能源、裝備制造三大新興產業為支撐的多元化產業格局，并著力推進產業集群發展。

五、清徐縣政府發展戰略規劃

清徐縣政府發展戰略一般出現在《國民經濟和社會發展五年規劃》《政府公報》及黨和政府領導人的報告、講話之中，經過匯總整理，可以看出發展戰略的清晰脈絡。清徐縣五大發展戰略（也稱治縣方略）為黨建立縣、企業強縣、科教興縣、產業富縣、環境靚縣。五大發展戰略將清徐縣政府由以往固有的縣域經濟、社會管理者轉變為治理者，政府功能也由管理型政府轉變成為服務型政府。

清徐縣政府發展戰略是以黨建立縣為根基，通過重點實施產業富縣戰略，吸引社會面項目資金、高新技術、高層次人才來清徐，逐步完善縣域基礎設施建設，持續優化生態環境，并解決就業、醫療等民生問題，提升人民群眾生活水平，進一步推動企業強縣、科教興縣、環境靚縣的實施，促使清徐健康可持續發展，如圖4所示。

六、清徐政府產業富縣戰略分析

在《清徐縣國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》中，清徐產業富縣戰略具體內容為：深化供給側結構性改革，培育工業企業區塊鏈條，補齊上下游短板，做大產業集群。在精細化、特色化、品牌化農業上下功夫，促進全環節升級、全鏈條增值。聚焦親民化、市場化、創意化服務，扶持各類產業高質量發展。清徐縣政府為了保障產業富縣戰略實施，將戰略工作重點按照類型進行劃分，分別提出了產業富縣戰略愿景、“1234發展思路”、兩大戰役“七＋七”、食醋“1816”戰略等具體內容，形成了貼合清徐現狀，有利于產業發展的獨特思路。

但由于地方政府組織本身的特殊性，同時產業治理范圍非常廣泛，各個工作項目又較為分散，若實施的戰略重點不明確、不到位，或者工作人員難以明確認識項目所承載的戰略意義，導致發展戰略難以落地，就極容易變成人民群眾口中的“平庸政府”。因此，使用地方政府戰略管理分析模型來幫助清徐縣政府梳理產業富縣發展戰略，進行戰略實施現狀評價，有利于清徐縣政府充分利用有限資源聚焦關鍵性戰略工作，增強戰略執行力，促進戰略目標達成，最終實現產業進步帶動全方位、全領域的發展。

（一）使命管理

使命：清徐縣堅持黨的領導，堅持以人民為中心，堅持新發展理念，堅持深化改革開放，堅持系統觀念，堅持和踐行“五個優先”，確保全縣經濟行穩致遠、社會安定和諧。

清徐縣政府在明確政府使命時堅決貫徹中國共產黨治國理念和執政意圖，將造福清徐人民作為使命核心。同時，根據黨的基本信仰及上級機關省、市倡導的行政準則，結合清徐自身歷史經濟、文化及產業資源與現實發展需求，提煉出適合清徐縣產業發展的核心價值觀，將其作為清徐縣政府指導決策和引導產業發展的基本準則。

愿景：清徐縣當好轉型發展排頭兵，努力實現高質量高速度發展，在轉型發展上率先蹚出一條新路來，力爭五年進百強。

清徐縣政府確定了在“十四五”期間產業領域的理想狀態。由于設置愿景的根本目的是滿足全縣人民的利益，為人民群眾謀福祉，其產業富縣的愿景不能只限于清徐縣自身產業規模的壯大，而更應該關注帶動轄區范圍內所有服務對象發展與進步，從而實現全縣產業高質量發展。因此，清徐縣選擇以“一二三”產業為支點進行戰略定位，規劃了縣域經濟百強縣、中華醋都葡鄉、三晉文化水鎮的戰略重點，如表1所示。

清徐產業富縣戰略立足資源稟賦于產業基礎，做到“提一產”“優二產”“強三產”，實現產業結構優化升級。一是新材料產業，加快發展新型磁材、高端碳材料、鎂合金等新產業，打造在新材料細分領域領先的產業集群。二是精細化工產業，秉承“相互循環、吃干榨盡”的發展理念，打破以往有焦無化工業狀況，實現以化領焦，將精細化工循環產業園建設成為山西省轉型升級示范園。三是新能源產業，加大煤制氫開發利用，打造資源集約高效利用標桿。四是特色食品產業，引進扶持食品加工企業，加大醋產業集聚度，加快發展葡萄、肉類等食品加工產業，完善物流、金融、技術研發等配套，提高產品附加值。四是智能制造產業，打造以特種鑄造、精密鑄造為主的創新型、環保型產業。五是文旅融合產業，發揮文化資源優勢，深入打造忠文化、醋文化和葡萄文化景區及省城“一小時”都市休閑旅游圈。六是物流服務產業，推進通航產業園區建設，完善現代化物流設施體系。七是電子商務產業，深化“國家電子商務進農村綜合示范縣”建設，推進電子商務與實體經濟融合發展。八是健康養老服務產業，結合市場化運營機制，統籌建設社區服務設施，放開養老服務市場。

（二）政治管理

群眾：為了獲得政治支持，清徐縣產業富縣戰略得到所在轄區內群眾支持和認可是至關重要的。產業富縣戰略可以增加就業崗位、提高人均收入、盤活市場經濟、增強民生福祉。例如，清徐縣王答鄉北錄樹村大力發展物流產業，盤活閑置資產，帶動村內及周邊住宿、休閑、餐飲、康養等產業發展，實現了村集體經濟健康發展；而精細化工循環產業園的建成可直接安排就業5000余人，輻射帶動就業2萬人，提高了周邊地區就業率與收入水平。

“十四五”期間產業富縣戰略對于“群眾”的主要衡量指標為城鎮調查失業率目標值低于4%，城鎮居民人均可支配收入目標值大于5.6萬元，農村居民人均可支配收入目標值大于3萬元等。而“十四五”開局之年——2021年清徐縣城鎮新增就業3728人，城鎮登記失業率為3.02%；城鎮常住居民人均可支配收入39915元，同比增長8.3%，已達到目標值的71.27%；全縣農村常住居民人均可支配收入24143元，同比增長9.8%，已達到目標值的80.47%。清徐縣失業率降低，人均收入水平提高，進一步增強了清徐人民群眾的獲得感、幸福感。

財務：通過地方經濟高質量增長，將財務數據目標完成，獲得上級政府及領導的肯定，從而得到政治支持。清徐“十四五”時期產業富縣戰略經濟發展目標為地區生產總值跨過500億元大關，美錦、梗陽、亞鑫三家企業進入全國民營企業500強，實現五年進入“全國縣域經濟百強縣”的奮斗目標。

清徐縣2021年實現地區生產總值296.1億元，同比增長20.5%；縣域固定資產投資完成211.5億元，同比增長75.2%；規模以上工業增加值完成177.35億元，同比增長34.3%，經濟指標增速位列全市十縣（市、區）第一，呈現強勁、可持續的發展勢頭。從扶持產業龍頭來看，美錦集團2021年營業收入為212.88億元，距2021年民營企業500強營業收入門檻的235.01億元只有22.13億元差距。而精細化工循環產業園項目全部建成后，美錦產業鏈年產值將達到495億元，梗陽產業鏈年產值將達到437億元，亞鑫產業鏈年產值將達到159億元，進而為清徐產業發展提供“財務”支撐。

（三）運營管理

內部流程：戰略實施最終依靠黨政機關、事業單位工作人員，為了戰略的有效落地，將宏觀的戰略目標轉化為具有可操作性的執行語言，讓每一個工作人員深入了解戰略并應用到日常工作當中，是保障戰略執行力的關鍵所在。

清徐縣據此提出了“1234發展思路”、兩大戰役“七＋七”，使得發展戰略深入人心。而“1234發展思路”中的“1”是打造一個千億級精細化工循環產業園，“2”是打造文商旅目的地和消費新領地，“3”是建好三條路聯通周邊城市；兩大戰役“七＋七”中的食品工業集聚區突擊戰、“中國醋都”保衛戰都在工業、農業、商業、文旅等領域上突出了產業富縣戰略主題。

學習與成長：為了更加有效進行戰略檢驗與調整，清徐產業富縣戰略在“學習與成長”完成了由上級至下級不同規模多種途徑的傳遞及溝通，并明確工作人員在實施戰略中的責任，保障了戰略目標的落地。

清徐縣開展了“七＋七”重點項目實地觀摩晾曬活動，參觀人員就項目觀摩情況進行評比打分，促進了各級領導橫向溝通交流，提供了各項目間、部門間協作的清晰路徑，有助于整合產業資源，提升工作質量。在清徐縣黨校干部教育培訓中，根據產業富縣戰略制定了有針對性的教育培訓方案來規范戰略學習，組織實地參觀精細化工循環產業園、醋產業等基地掌握符合戰略要求的知識、技術與能力，實現了讓中青年干部在干中學、在學中干，在實踐中把學習成果嵌入到戰略管理過程當中。同時，清徐縣定期舉行戰略運營回顧會議，提升會議質量及決策文件流轉速度，解決短期內戰略實施中出現的問題，保障產業富縣戰略方向不動搖。

七、清徐產業富縣戰略管理建議

（一）富縣指標長遠規劃

盡管已經制定了“十四五”期間清徐縣國民經濟和社會發展規劃，但清徐仍有必要與時俱進謀劃更加長遠的目標。在“財務”上，清徐“十四五”期間要實現地區生產總值跨過500億元大關，實現五年進入“全國縣域經濟百強縣”目標，但2022年“全國縣域經濟百強縣”的入圍縣（區）地區生產總值的門檻是550億元，可見清徐縣設置的目標已經低于入圍條件。伴隨著經濟競爭愈發激烈，若不能及時將產業富縣戰略目標調高，很難保證在“十四五”收官時實現進入“全國縣域經濟百強縣”的戰略目標，同時若在“內部流程”上無法給“財務”帶來更大的支持，將會導致清徐產業發展增速放緩，進而難以獲得更大的政治支持。

（二）富縣戰略轉變思路

為了“十四五”期間戰略愿景的落實，清徐產業富縣戰略“學習與成長”應科學再分解，主動抓住發展機遇，以國家“培育發展山西中部城市群”規劃、太原都市區一體化、太忻一體化建設、綜改示范區建設等為契機，放眼全省，乃至全國，積極應對產業發展中不平衡不充分、傳統產業占比高、新興產業規模小、產業人才供給不足的挑戰，創新產業富縣績效評價量表，實施階段性績效評價，衡量富縣戰略的實施進度與效果，從而發現問題并解決問題，必要時采取激勵措施，實現把產業富縣戰略高質量理念轉化為戰略行動并獲得豐碩的戰略成果。

（三）富縣戰略實現振興

產業富縣戰略的實施要順應經濟、社會發展需求，順應產業發展規律，循序漸進推動可持續發展，從而實現經濟振興、文化振興、人才振興。清徐縣要立足于化工、食醋、葡萄、文旅等本地特色產業，不斷促進“一二三”產業融合發展，提升清徐縣自身經濟發展造血能力，拓展縣區多種功能定位，實現全國縣域經濟百強縣、中華醋都葡鄉、三晉文化水鎮的目標，最終達到以產業富縣帶動清徐縣全方位、全領域振興，真正實現產業富縣愿景。

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（作者單位：清徐縣人事考試中心）