審計工作報告視角下的財稅改革問題研究

陶婷

摘要：審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。審計工作報告是國家審計推動完善國家治理的重要途徑，也是我國預算管理制度和監督制度的重要組成部分。文章采用文本分析法梳理了2020年度 31省市的審計工作報告，發現在財稅改革領域面臨著諸多的問題，如財政預算績效管理水平有待提高、部門預算編制執行不夠到位、減稅降費效果不明顯等。針對這些問題，建議從“財政資金”入手提升績效管理水平，從“執行效率”入手細化預編制執行，從“營商環境”入手切實落實減稅降費。

關鍵詞：審計工作報告；文本分析；財稅改革

一、引言與文獻綜述

審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量，審計監督分為合規性監督和績效監督，為其他類型的監督提供了有力支持，有助于與人大監督、社會監督等形成合力。2021年6月，審計署發布了2020年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告，2021年7月至9月，各省市相繼報告了2020年度本級預算執行和其他財政收支的審計情況，截至2022年3月，2020年度31省市審計工作報告已全部公布。審計工作報告是指審計署依法受人民政府委托，向人大常委會報告關于審計年度預算執行和其他財政收支情況的載體，揭露內容豐富且詳細的財政審計信息，覆蓋財稅政策、預決算編制與執行、財政管理以及政府間財政關系的諸多方面，其不僅對于評估與判斷政府對人民的責任至關重要，也是審計署每年展示審計公開成果的一個重要窗口。

從審計的內涵及職能來看，田開友、李西泠（2014）認為審計工作報告制度的確立既可以幫助各級部門掌握本級政府財政資金的運行情況，還能夠確保國家權力機關更好地行使預算監督權，同時也能夠使社會大眾評價政府財政資金的使用情況和運營效果；劉子龍（2022）認為當前我國的審計工作主要包含兩個方面：一是對我國經濟的監督作用；二是審計還需要發揮對經濟活動的評價作用。

從以審計工作報告為依托的各類問題來看，肖振東、呂博（2013）以1995年以來的18份年度審計工作報告為研究對象，以中央預算執行為主線深入剖析了原因及問題，不斷深化預算管理制度和完善財政改革機制；鄭小榮等（2018）整理分析了2001-2016年的16份審計工作報告，運用文本分析對審計結果公開文本進行了情感分析，揭示了審計結果公開文本背后的政府情感傾向；姜愛華、楊瓊（2020）以2000-2018年度19份審計工作報告為樣本對象，運用文本分析對歷年審計工作報告進行關鍵詞提取，并運用了LDA主題模型，闡述了預算審計監督的變遷邏輯及其彰顯的“中國特色”。

由此可以看出，針對審計工作報告中的問題，大多數學者的觀點主要側重于兩個方面，一是側重于財政審計及審計工作報告制度建設的相關問題；二是側重于借助多年度中央審計工作報告來揭示問題，但現在研究主要集中在全國層面或者選取某個問題展開研究，關于地方審計工作報告的分析和各省市間財稅改革問題的研究較少。基于此，本文從2020年全國31省市審計工作報告入手，通過文本分析得出各省市共同存在的財稅改革問題，并有針對性地提出相關建議。

二、2020年各省市審計工作報告綜合分析

隨著我國經濟實力的不斷提升，審計在不斷地完善其具體規劃和重點項目，審計工作報告作為上年度審計公開成果的重要依托，在框架結構、寫作方法、具體內容、整改建議等方面也應該進行優化，由此體現審計在國家治理中發揮的重要作用。從中央層面來看，年度審計工作報告主要有預算執行情況的整體評價、審計發現的主要問題、重大違法違紀線索情況、強化中央財政管理和預算審計的建議等四方面構成，其圍繞黨和國家工作中心，以中央預算執行為主線，突出反映中央財政管理中存在的問題，并深入分析原因，推動財稅改革和預算管理制度的不斷深化。

通過橫向比較各省市審計工作報告內容發現，雖然各省市審計工作報告篇幅長短不同，但是都遵循相同的結構。首先，以綜述的形式介紹本年度審計整體情況；其次，對各個重點領域的審計結果逐個梳理；最后，針對審計結果公開中存在的問題提煉建議，因此將審計工作報告從篇幅上分為以下三部分，綜述、審計情況和審計建議。綜述主要分為兩個部分，第一部分是審計署匯報當年度審計項目總體概況。第二部分是從審計結果和后續整改的角度對本級預算執行情況進行綜合簡述，綜述篇幅所占不多，占比在4%～18%之間，平均占比為10.72%。審計情況主要由預算執行情況的客觀評價、審計發現的主要問題和重大違紀違規線索情況三部分組成，其作為報告的主體部分，篇幅較長，占比在67%～88%之間，平均占比為78.63%。審計建議作為審計工作報告的總結和展望，占比在7%～14%之間，平均占比為10.66%（見圖1）。

三、2020年各省市審計工作報告中的財稅改革問題

從上述對審計工作報告的綜合分析來看，各省市較好地完成了各項財政收支工作，而且隨著社會經濟的發展，審計工作報告的內容和結構也日趨豐富規范，但與此同時，在財稅管理體制和部門預算執行等方面尚存在一些不足。鑒于本文重點研究財稅改革領域的問題，所以閱讀采集完31篇審計工作報告后，擇取了七個相關的高頻詞語，并檢索出了存在該類問題的省份。為了確保詞頻均值的客觀性和準確度，本文將分母統一設置為審計工作報告總份數，分子為此類詞條出現的省份個數（即無論詞條在該省份中出現幾次都定義為一次，只求出現該詞條的省份個數相加之和），詞頻均值 = 出現該詞的省份審計工作報告數之和/ 總報告數（31份）。通常情況下，詞頻均值越高，表示這類問題越重要，由表1可知，七類詞條的詞頻均值排名前三的分別是財政績效管理（0.65）、財政預算編制（0.39）、減稅降費政策效果（0.32），所以下面重點研究財政績效管理水平有待提高、部門預算編制執行不到位、部分減稅降費政策效果不明顯這三類財稅改革問題。

（一）財政預算績效管理水平有待提升

近年來，各省市的財政部門越來越重視提高預算績效管理水平的工作，但據審計工作報告中的審計情況來看效果并不明顯。一是財政資金管理使用上仍存在“重投入輕管理、重支出輕績效”的思想，對于預算績效管理水平高低缺乏正確的認識，并未明確掌握預算績效管理對于財政資金使用的重要意義，所以沒有形成“重績效”的理念。二是有些單位未制定部門項目庫管理等相關制度，填報的預算績效目標內容不規范不完整，設定的指標不細化合理，導致單位部分項目資金達不到績效要求，資金使用效率低。三是績效管理評價標準的設置不夠科學，僅采用定性表述，績效評估衡量方式粗淺，應量化指標未量化，缺乏完整的績效評價機制體系和監控評價規范合理的第三方機構。

（二）財政預算編制執行不到位

各級政府部門每年給人大常委會匯報的預算草案情況，通常按照功能劃分從而羅列收支總數，對具體項目不做精細分類，表現為“外行看不懂，內行看不清”。在預算編制過程中，許多省市受多年支出基數的影響為了減輕工作量，仍沿用“基數+增長”這種舊模式，預算執行鏈條長、環節多、涉及面廣，導致財政違規和專項資金收支不規范的問題屢屢發生。此外還有個別部門在年初編制預算時采取打捆分配的方法，私自預留一定比例的靈活資金，造成預算資金安排與實際支出不匹配，嚴重削弱了預算執行的嚴肅性。

（三）部分減稅降費政策效果不明顯

減稅降費一直是實施積極財政政策的重要內容，是黨中央為深化供給側結構性改革、推進經濟高質量發展而作出的重大決策部署，是減輕企業負擔、激發市場主體活力的重要舉措，但就目前結合審計工作報告來看效果并不顯著。問題在于減稅降費專項審計方式較為滯后，仍局限于向下級部門調閱報表信息完成審計情況統計，屬于事后審計，沒有將審計貫穿于整個減稅降費過程；又加之審計過程綜合性強、范圍廣，涉及財政、稅務和民政等各部門，但部門之間關聯性不強、溝通交流不高效順暢，導致部分稅收優惠政策未得到充分利用，不能讓減稅降費的優惠舉措真正發揮實效。

四、優化財稅改革的對策建議

財政是國家治理的基礎和重要支柱，黨的二十大報告中提到，“健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系”，因此，研究審計工作報告中的財稅改革問題具有重要意義。針對各地區審計工作報告中存在的財政績效管理水平不高，財政預算編制執行不到位，減稅降費效果不明顯的問題，從以下三個方面提出優化建議。

（一）提升財政管理績效水平，促進財政資金提質增效

全面提升財政管理績效水平。各級單位和行業主管部門要積極采取有效管控措施，轉變“重支出、輕績效”觀念，切實強化績效管理問責機制建設，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”的理念，堅持全口徑預算原則，將政府全部收入和支出納入預算統籌安排，科學編制四本預算和三年滾動規劃，做到預算一個“盤子”，收入一個“籠子”，支出一個“口子”，努力增強財政績效管理意識。

促進財政資金提質增效。當務之急是要建立完整的績效評價機制體系，一是需要調動所有相關部門協調配合，由各部門遵循“求同存異”原則，制定出定性與定量相結合的評價標準，合理設置績效評價標準權重，使績效管理目標具有針對性，各省市在適用公平原則的前提下，可依據自身經濟等其他條件擬定相關評價指標，并要求指標結果能與其他省市進行橫向比較，將財政績效管理水平由靜態化向動態化體系轉變。二是要建立第三方監控管理機構，對項目開展預算評價，做到事前、事中、事后各環節事項有跡可循，形成財政績效管理的剛性約束。三是要將財政績效管理評價結果及時錄入各省市財政部門網站，公開透明地展示給社會各界從而設置等級獎懲機制，對績效評價結果等級高的相關部門和項目在財政資金安排上優先保障，對等級較低的地區部門進行財政資金削減，從源頭上推進預算和績效一體化。

（二）細化預算編制執行，全面提高執行效率

規范細化預算編制執行。針對預算編制不夠精細的問題，要從兩個方面去改善，一是將年度預算調整為季度預算，減少因突發情況所做的收支預算調整，徹底摒棄“基數+增長”這種舊的管理模式，堅持公開公正的無差別動態性原則，實時根據各個項目的完工進度去調整財政收支規模的大小，建立標準化的定額項目預算，實現真正意義上的“零基預算”，提高財政資金配置的整體效率。二是要擴充預算編制人才隊伍，將大類的收支項目按照資金的用途和功能逐類細化，確保部門必辦事項編入季初預算，提高部門預算編制的準確性。

全面提高執行效率。針對專項資金使用情況所存在的問題，一方面，要增強預算執行的嚴肅性；另一方面，要規范預算收入和支出，提高執行效率。要及時清理預算未執行和結轉結余資金以及單位實有賬戶積累資金和長期掛賬的應收款項，除突發性事件必需的開支，不能預留多余的靈活資金，保證預算資金安排與實際支出相匹配，而且預算一經確定批復后，嚴禁預算零星追加，提高預算安排準確性，維護預算執行嚴肅性。其次財政部門應科學組織預算編制，建立健全項目滾動管理機制，根據預算年度各類財政支出運行狀況和變化情況，分別建立公用專項支出滾動預算、社保發展專項支出滾動預算、轉移支付滾動預算等，優化對市縣的轉移支付制度，系統安排重大基礎設施建設和重點民生領域支出的資金，致力提升預算執行的均衡性、有效性，從而提高預算項目執行效率。

（三）切實落實減稅降費，不斷優化營商環境

切實落實減稅降費。一是要將減稅降費政策與公平稅負結合起來，“十四五”時期，要保持宏觀稅負整體穩定，稅負結構進一步優化，稅負更加公平合理，中小企業、個體工商戶以及欠發達地區，新興產業、高端制造、高技術領域行業，稅負要適度降低，對能源領域、消費領域、不同收入人群，稅負要有增有減。二是要將減稅降費政策與共同富裕戰略結合起來，要堅持在發展中保障和改善民生，堅持鼓勵創新致富，要調整完善資本所得的稅收政策，降低中低收入和普通消費者的稅收負擔，增加高收入和高消費群體的稅收負擔，妥善處理好資本、勞動、消費之間的稅負關系。

不斷優化營商環境。一是要繼續完善初次分配、再分配和三次分配之間的關系，加強稅收、社會保障和轉移支付等方面的調控和精準。在初次分配時首要注重效率，以進一步完善要素市場化配置機制，完善稅收制度，加大稅收、社保、轉移支付等調節力度并提高精準性；在再分配方面，要更加注重公平，以進一步完善再分配機制，促進基本公共服務均等化；稅制方面要加強對收入分配的調控，以進一步完善個人所得稅制度。三次分配要鼓勵社會互助，進而有效引導高收入人群與企業回報社會。二是要把稅收減免和優化稅制結構相結合，從經濟發展的需求出發，對稅種的設置進行科學深入的研究，嘗試通過合并、開征和完善等方式，優化稅種，簡化稅制，使稅收保障更有力，職能配置更合理，調控效果更好，從而進一步優化營商環境。

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（作者單位：蘭州財經大學財稅與公共管理學院）