國(guó)內(nèi)保護(hù)地役權(quán)研究評(píng)述：內(nèi)涵闡釋、作用機(jī)理與實(shí)踐初探

羅姮 李林林 葉艷妹

摘要：研究目的：從內(nèi)涵闡釋、作用機(jī)理與實(shí)踐探索等方面系統(tǒng)梳理當(dāng)前國(guó)內(nèi)有關(guān)保護(hù)地役權(quán)的研究成果，探討未來(lái)研究方向與趨勢(shì)。研究方法：文獻(xiàn)研究法，歸納分析法，案例分析法。研究結(jié)果：保護(hù)地役權(quán)在法權(quán)性質(zhì)上兼有公私屬性，其通過(guò)調(diào)節(jié)私法利益與外部性內(nèi)部化實(shí)現(xiàn)公益與私益的有效平衡。當(dāng)前國(guó)內(nèi)有關(guān)保護(hù)地役權(quán)的研究以理論研究為主，且就其入法路徑尚有爭(zhēng)論，相應(yīng)的實(shí)踐應(yīng)用則處于探索階段，未形成規(guī)范的實(shí)證研究體系。研究結(jié)論：在建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的現(xiàn)實(shí)背景下，引入保護(hù)地役權(quán)制度可推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系平衡，未來(lái)在實(shí)踐推廣的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步開(kāi)展保護(hù)地役權(quán)的參與互動(dòng)研究與效果評(píng)估，進(jìn)而探討保護(hù)地役權(quán)的制度構(gòu)建，研究法律調(diào)整的路徑及其與相關(guān)制度的有效銜接。

關(guān)鍵詞：保護(hù)地役權(quán)；自然保護(hù)地；生態(tài)保護(hù)；綜述；制度構(gòu)建

中圖分類號(hào)：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2023）01-0124-09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)區(qū)域平衡發(fā)展理念下的土地制度綜合改革研究”（19ZDA088）； 國(guó)家高端智庫(kù)專項(xiàng)“我國(guó)自然保護(hù)地法律制度研究”（2022GDZK25）。

如何平衡環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾是當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要考慮的重大議題。由于生態(tài)環(huán)境所具有的公共產(chǎn)品性質(zhì)[1]，傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)策略多以公法管制為主要手段，如規(guī)劃管制、土地征收等。但土地的不斷增值導(dǎo)致傳統(tǒng)以管制、征收手段進(jìn)行土地生態(tài)保護(hù)與管理的高成本，且強(qiáng)制性的公權(quán)力介入以及對(duì)土地使用權(quán)的剝奪往往會(huì)損害地方社區(qū)發(fā)展權(quán)益，而針對(duì)性的缺乏使之難以調(diào)動(dòng)個(gè)體保護(hù)主動(dòng)性[2]。20世紀(jì)50年代起，保護(hù)地役權(quán)（Conservation Easement）在國(guó)外已廣泛應(yīng)用于農(nóng)田保護(hù)與自然、文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，有效激勵(lì)了自然資源和文化資源的保護(hù)[1]。近年來(lái)，針對(duì)日益嚴(yán)峻的自然資源生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)界在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出建立帶有私權(quán)屬性特征的保護(hù)地役權(quán)制度，以彌補(bǔ)當(dāng)前以公法管制手段為主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)政策的不足，實(shí)現(xiàn)自然資源生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的雙贏[2-4]。當(dāng)前，在我國(guó)加快構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的現(xiàn)實(shí)背景下，如何通過(guò)管理體制創(chuàng)新平衡好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系是理論與實(shí)踐中的重要議題。實(shí)踐中，已有國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)探索在集體所有土地上設(shè)立保護(hù)地役權(quán)以實(shí)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一管理；理論研究上，面向自然保護(hù)地體系建設(shè)現(xiàn)實(shí)需要的保護(hù)地役權(quán)制度探討也引起了更多學(xué)者的關(guān)注。

作為一項(xiàng)涉及生態(tài)與環(huán)境保護(hù)方面的新型權(quán)利，保護(hù)地役權(quán)在目的和構(gòu)成要素上都區(qū)別于《民法典》中的傳統(tǒng)地役權(quán)，法律條文中相關(guān)概念的缺失使得保護(hù)地役權(quán)在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐總體進(jìn)展有限，相應(yīng)的理論探討還停留在基礎(chǔ)研究階段，尚未建立起規(guī)范的研究體系。因此，系統(tǒng)梳理保護(hù)地役權(quán)的研究進(jìn)展，厘清保護(hù)地役權(quán)的有關(guān)爭(zhēng)論，提出未來(lái)保護(hù)地役權(quán)的研究框架體系，對(duì)完善我國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度建設(shè)、推進(jìn)保護(hù)地役權(quán)在自然資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的實(shí)踐應(yīng)用具有重要意義。本文旨在從概念內(nèi)涵、作用機(jī)理、實(shí)踐應(yīng)用等方面歸納總結(jié)國(guó)內(nèi)保護(hù)地役權(quán)研究的主體內(nèi)容和主要進(jìn)展，并嘗試構(gòu)建相應(yīng)的研究框架體系，以推動(dòng)未來(lái)保護(hù)地役權(quán)理論研究的規(guī)范化發(fā)展，為確立自洽于我國(guó)法律體系的保護(hù)地役權(quán)制度并促進(jìn)其實(shí)踐推廣提供理論基礎(chǔ)。

1 保護(hù)地役權(quán)的內(nèi)涵闡釋：理論與實(shí)踐的雙重視角

1.1 保護(hù)地役權(quán)的理論界定

考察國(guó)外的保護(hù)地役權(quán)制度，以法國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家大多通過(guò)兼容環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的法定地役權(quán)條款對(duì)保護(hù)地役權(quán)制度予以確認(rèn)[5]，美國(guó)則在立法中明確保護(hù)地役權(quán)指“為了實(shí)現(xiàn)諸如野生動(dòng)植物棲息地、美麗風(fēng)光或農(nóng)地保護(hù)等特定的保護(hù)目標(biāo)，而在土地所有者和地役權(quán)持有者之間簽訂的具有法律約束力的協(xié)議，土地所有者因地役權(quán)而負(fù)擔(dān)義務(wù)，而地役權(quán)持有者則有權(quán)限制土地的開(kāi)發(fā)用途”。不同于國(guó)外通過(guò)立法明確界定，我國(guó)的法律體系未明確設(shè)立保護(hù)地役權(quán)，學(xué)界對(duì)保護(hù)地役權(quán)的界定主要遵循兩條路徑：一是將環(huán)境要素的保護(hù)納入對(duì)傳統(tǒng)民事地役權(quán)的研究，推演得出類型化的如環(huán)境地役權(quán)、生態(tài)地役權(quán)或特定自然資源相關(guān)地役權(quán)的定義，即為了某種環(huán)境利益（如開(kāi)發(fā)、享用、保護(hù)等）而經(jīng)與土地權(quán)利人約定利用其土地的一種用益物權(quán)，在此基礎(chǔ)上定義保護(hù)地役權(quán)是出于獲取純粹保護(hù)的環(huán)境利益而設(shè)立的地役權(quán)[6-9]，據(jù)此觀點(diǎn)保護(hù)地役權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于民事地役權(quán)的下位權(quán)利[10]；二是以區(qū)別于傳統(tǒng)民事地役權(quán)的公共地役權(quán)為概念基礎(chǔ)界定保護(hù)地役權(quán)，保護(hù)地役權(quán)本質(zhì)上屬于公共地役權(quán)[11-13]，依此思路，保護(hù)地役權(quán)為一種出于保護(hù)公共利益目的，以簽訂合同或法律強(qiáng)制規(guī)定的方式限制受役地的土地利用，并給予合理補(bǔ)償?shù)奶厥獾匾蹤?quán)。由于對(duì)公共地役權(quán)之性質(zhì)學(xué)界尚有爭(zhēng)論，保護(hù)地役權(quán)的公私屬性劃定暫無(wú)定論，其法權(quán)性質(zhì)之爭(zhēng)論決定了保護(hù)地役權(quán)入法在理論與現(xiàn)實(shí)的阻礙。

以公法、私法二元區(qū)分的視角探究保護(hù)地役權(quán)的法權(quán)本質(zhì)，還需從主體、內(nèi)容、利益考察法律關(guān)系分屬公共領(lǐng)域抑或是私人領(lǐng)域（表1）。從主體上看，保護(hù)地役權(quán)的主要行為主體包括供役地人和地役權(quán)人，供役地人可以是土地所有權(quán)人或土地用益物權(quán)人，前者即國(guó)家與農(nóng)村集體，后者包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、宅基地使用權(quán)人等。保護(hù)地役權(quán)人則可以為國(guó)家、地方政府，以及具備生態(tài)保護(hù)職能的公益性組織、企業(yè)。因而從法律關(guān)系主體上看，保護(hù)地役權(quán)兼有公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域特征。從利益上看，保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立是出于獲取純粹保護(hù)的環(huán)境利益，即保護(hù)公共利益的目的，因而具有明顯的公共領(lǐng)域法律關(guān)系的公共集體利益特征。從法律關(guān)系的內(nèi)容上看，需明晰保護(hù)地役權(quán)采取何種手段干預(yù)、調(diào)整主體之間的關(guān)系。有觀點(diǎn)認(rèn)為，保護(hù)地役權(quán)是遵循平等主體間意思自治原則而協(xié)商達(dá)成的協(xié)議，是私人領(lǐng)域的法律調(diào)整方式[10-11，14-15]；也有觀點(diǎn)指出，保護(hù)地役權(quán)是行政機(jī)關(guān)基于行政行為與公民簽訂合同[16-17]，具有強(qiáng)制性特征，因而是公共領(lǐng)域的法律調(diào)整方式。應(yīng)當(dāng)明確的是，之所以要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中引入地役權(quán)工具，是因?yàn)楸Ｗo(hù)地役權(quán)相較征收、管制等公法限制手段所擁有的更具針對(duì)性、靈活性、適度性等特點(diǎn)，且在維護(hù)公共利益的同時(shí)可以兼顧對(duì)私權(quán)利益的保護(hù)，因而未經(jīng)平等協(xié)商而僅通過(guò)強(qiáng)制性行政行為簽訂顯然背離了保護(hù)地役權(quán)設(shè)立的初衷，故將保護(hù)地役權(quán)歸于純粹公共領(lǐng)域的法律調(diào)整方式欠妥。綜上所述，保護(hù)地役權(quán)之上未具有私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的清晰界分，同時(shí)受到私法與公法的調(diào)整，兼有公私雙重屬性，因而有學(xué)者將其定位為類私權(quán)，或稱公權(quán)利[13，18]。

1.2 保護(hù)地役權(quán)的實(shí)踐本質(zhì)

有學(xué)者指出，在我國(guó)草原、林地等現(xiàn)行自然資源管理中，實(shí)踐意義上的保護(hù)地役權(quán)普遍存在，只是尚未采用地役權(quán)的名稱[7，12，16，19]。例如，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理規(guī)定明確禁止如砍伐、放牧等大部分人為活動(dòng)，因而需妥善處理與當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的關(guān)系，給予土地權(quán)利人合理補(bǔ)償。再如在我國(guó)生態(tài)林建設(shè)中，管理機(jī)構(gòu)與土地權(quán)利人簽訂管護(hù)協(xié)議及生態(tài)效益補(bǔ)償協(xié)議，本質(zhì)就是通過(guò)限制其原有權(quán)利以維護(hù)區(qū)域生態(tài)秩序。

由此可見(jiàn)，一方面，保護(hù)地役權(quán)通過(guò)協(xié)議對(duì)土地權(quán)利人在保護(hù)權(quán)責(zé)上進(jìn)行界定，在操作層面是對(duì)土地使用方式的限制或引導(dǎo)，在空間上的實(shí)踐本質(zhì)表現(xiàn)為用途管制[20]。而保護(hù)地役權(quán)本身作為一項(xiàng)公益性役權(quán)，可有效解決自然資源產(chǎn)權(quán)私權(quán)性與用途管制公權(quán)性之沖突[21]。另一方面，不同于傳統(tǒng)地役權(quán)對(duì)需役地的利用并不顯著影響供役地人的權(quán)益，保護(hù)地役權(quán)的實(shí)踐本質(zhì)在于公共利益目的下對(duì)供役地人權(quán)利的限制[22]，并予以合理補(bǔ)償。從該意義上來(lái)說(shuō)，保護(hù)地役權(quán)在“保護(hù)—補(bǔ)償”這一邏輯中與我國(guó)已有實(shí)踐基礎(chǔ)的生態(tài)補(bǔ)償具有功能上的重合[23-24]，即以人類行為的管制與個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制為手段，并以經(jīng)濟(jì)或其他形式的補(bǔ)償為激勵(lì)，來(lái)達(dá)到維護(hù)環(huán)境公共利益的目的，其關(guān)鍵就在于環(huán)境公益與個(gè)體利益二者的平衡。但相比于生態(tài)補(bǔ)償制度以行政命令模式通過(guò)劃片式單一補(bǔ)償方式解決宏觀層面的保護(hù)與發(fā)展沖突，保護(hù)地役權(quán)更著眼于解決微觀層面的保護(hù)需求和行為規(guī)范，進(jìn)而可以作為現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償制度的補(bǔ)充，提升保護(hù)的針對(duì)性與有效性。

2 保護(hù)地役權(quán)的作用機(jī)理：法學(xué)—經(jīng)濟(jì)學(xué)二分視角

保護(hù)地役權(quán)是在全球范圍內(nèi)廣泛采用的在私人土地上進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的政策工具，是一項(xiàng)經(jīng)雙方協(xié)商確立的，通過(guò)限制原土地利用或（和）賦予積極義務(wù)并予以相應(yīng)補(bǔ)償，以達(dá)到保護(hù)環(huán)境利益等公益目的的非占有性權(quán)利，使土地權(quán)利人在保護(hù)目標(biāo)下履行相應(yīng)義務(wù)的同時(shí)仍能進(jìn)行適度的資源利用活動(dòng)。為理解保護(hù)地役權(quán)作為一項(xiàng)政策工具如何實(shí)現(xiàn)公益與私利的有效協(xié)調(diào)，平衡土地資源保護(hù)管制要求與利用發(fā)展需求，可采取法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的二分視角分析其內(nèi)在運(yùn)作原理。

2.1 調(diào)節(jié)私法利益——保護(hù)地役權(quán)的法學(xué)邏輯

環(huán)境生態(tài)具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，故傳統(tǒng)的在非國(guó)有土地上進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)多以公法手段為主，如規(guī)劃管理（劃定保護(hù)區(qū)）、土地征收、生態(tài)補(bǔ)償?shù)取Ｈ欢ǖ膹?qiáng)制特點(diǎn)客觀上造成了對(duì)合法權(quán)利的剝奪，導(dǎo)致保護(hù)主動(dòng)性的缺乏[12]，且伴隨較大的資金壓力。具有公益性私權(quán)性質(zhì)的保護(hù)地役權(quán)的引入可有效協(xié)調(diào)自然資源產(chǎn)權(quán)排他性私益與整體性公益之沖突[21，24]。

具體來(lái)說(shuō)，保護(hù)地役權(quán)在保護(hù)環(huán)境公益中引入了遵循私法自治原則的私法機(jī)制，以設(shè)權(quán)模式干預(yù)私有產(chǎn)權(quán)，屬于物權(quán)法律關(guān)系[2，16]。相對(duì)債權(quán)而言，物權(quán)是一項(xiàng)對(duì)世權(quán)，是具有獨(dú)占性、排他性的支配權(quán)。不同于土地租賃的債權(quán)屬性，保護(hù)地役權(quán)以其物權(quán)效力增強(qiáng)了自然資源保護(hù)的穩(wěn)定性與對(duì)抗性[25]。另一方面，傳統(tǒng)物權(quán)法律關(guān)系貫徹物權(quán)法定原則，在該意義上保護(hù)地役權(quán)又不同于純粹的物權(quán)法律關(guān)系，因其通過(guò)平等協(xié)商的契約行為規(guī)定地役權(quán)的內(nèi)容，確定雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系，有利于克服物權(quán)法定的僵化性[16]，以細(xì)化保護(hù)需求，彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償、土地征收等“一刀切”形式的不足，體現(xiàn)了對(duì)私權(quán)的充分尊重，有助于調(diào)動(dòng)主體的生態(tài)保護(hù)積極性。

2.2 外部性內(nèi)部化——保護(hù)地役權(quán)及其補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)原理

對(duì)保護(hù)地役權(quán)作用機(jī)理的經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋大多遵循生態(tài)產(chǎn)品的外部性問(wèn)題內(nèi)部化的分析路徑。學(xué)界的普遍共識(shí)是自然資源蘊(yùn)含著生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)復(fù)合價(jià)值，但土地等自然資源所有者難以通過(guò)市場(chǎng)交易的方式獲取自然資源利用活動(dòng)中創(chuàng)造的全部?jī)r(jià)值，即他人也可免費(fèi)享受其產(chǎn)生的社會(huì)、生態(tài)效益。對(duì)此，庇古和薩繆爾森的公共物品與外部性理論為基于政府轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償政策奠定了理論基礎(chǔ)，科斯則進(jìn)一步提出通過(guò)產(chǎn)權(quán)的明確界定將資源使用的外部性內(nèi)部化[26-27]。

作為一項(xiàng)有償?shù)摹胺钦加行浴睓?quán)利，保護(hù)地役權(quán)運(yùn)作中的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)形式主要表現(xiàn)為對(duì)原土地產(chǎn)權(quán)中部分權(quán)能行使的限制[28]，而不改變?cè)a(chǎn)權(quán)歸屬。因而，在產(chǎn)權(quán)的清晰界定的基礎(chǔ)上，通過(guò)地役權(quán)補(bǔ)償金的支付，保護(hù)地役權(quán)將環(huán)境保護(hù)的外部性問(wèn)題內(nèi)部化[19]，將自然資源的外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)化為權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)收益，以化解生態(tài)公益與個(gè)體私益的沖突[29]。

3 保護(hù)地役權(quán)的實(shí)踐初探：對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)

在推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)實(shí)背景下，建立保護(hù)地役權(quán)制度可在彌補(bǔ)傳統(tǒng)規(guī)制手段不足的基礎(chǔ)上，兼顧生態(tài)保護(hù)與資源利用，實(shí)現(xiàn)自然資源生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)利益的有效平衡。基于此，我國(guó)已有學(xué)者針對(duì)特定自然資源提出構(gòu)建“保護(hù)地役權(quán)”，并對(duì)主客體、權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行構(gòu)想設(shè)計(jì)，如農(nóng)地保護(hù)地役權(quán)、林地地役權(quán)[7，30]、濕地地役權(quán)[24]、草地地役權(quán)[19]等。有學(xué)者進(jìn)一步以更廣泛的自然資源、生態(tài)環(huán)境為主體，研究構(gòu)建具有本土化特征的保護(hù)地役權(quán)制度體系，涵蓋保護(hù)地役權(quán)的內(nèi)部構(gòu)造、運(yùn)行機(jī)制、保障制度等內(nèi)容[10-11，13-14，31]，為保護(hù)地役權(quán)的理論落地提供了有益借鑒。

3.1 自然保護(hù)地制度體系建設(shè)中保護(hù)地役權(quán)的引入

自然保護(hù)地是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的核心載體，自然保護(hù)地體系建設(shè)在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中居于首要地位。自然保護(hù)地范圍內(nèi)地役權(quán)的應(yīng)用研究最初是為了解決自然保護(hù)地上復(fù)雜的土地權(quán)屬問(wèn)題。我國(guó)各種類型的自然保護(hù)地是社會(huì)、生態(tài)的復(fù)合系統(tǒng)，存在大量集體所有土地，因土地權(quán)屬糾紛導(dǎo)致的土地經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題是保護(hù)地建設(shè)中的一大難題。以往實(shí)踐中通過(guò)無(wú)償且強(qiáng)制性政策限制地方集體的土地利用權(quán)利往往會(huì)加劇生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的矛盾[32]。在此背景下，國(guó)內(nèi)學(xué)者參考國(guó)外保護(hù)地管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出引入保護(hù)地役權(quán)制度并探討其對(duì)自然保護(hù)地管理的可行性[33-37]。

根據(jù)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見(jiàn)》，我國(guó)所要構(gòu)建的自然保護(hù)地體系以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的分級(jí)管理體系。其中，國(guó)家公園是我國(guó)保護(hù)地中最重要的類型，國(guó)家公園改革是自然保護(hù)地體系建設(shè)的重要組成部分[38]。《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）明確要求“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”，由于通過(guò)征收、贖買方式變更集體土地為國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)絕對(duì)數(shù)量意義的主體地位在理論和實(shí)踐可行性上具有明顯短板，根據(jù)《方案》中“……集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見(jiàn)基礎(chǔ)上，優(yōu)先通過(guò)租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理……集體土地可通過(guò)合作協(xié)議等方式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效管理”的相關(guān)規(guī)定，可明確應(yīng)實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地實(shí)際控制的主體地位，但置換和租賃等方式在具體實(shí)施中依然存在缺乏保護(hù)積極性與成本效益性等局限性[39]。保護(hù)地役權(quán)則通過(guò)協(xié)議保護(hù)的方式為國(guó)家公園建設(shè)與管理提供了有益的制度借鑒，不同學(xué)者從不同角度闡述了保護(hù)地役權(quán)與國(guó)家公園管理制度建設(shè)的內(nèi)在耦合性。例如，結(jié)合保護(hù)地役權(quán)探討保護(hù)地空間管制技術(shù)路線[40]，為國(guó)家公園建設(shè)設(shè)計(jì)基于細(xì)化保護(hù)需求的保護(hù)地役權(quán)制度[41]，在國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度中設(shè)計(jì)引入地役權(quán)作為用地保障制度[42]等。另外，也有學(xué)者將保護(hù)地役權(quán)界定為國(guó)家公園土地“權(quán)利束”中的一“束”權(quán)利，將產(chǎn)權(quán)束概念與國(guó)家公園管理分區(qū)相結(jié)合，提出相應(yīng)的管理思路[20，28]。當(dāng)前我國(guó)正積極推進(jìn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)，有益的體制創(chuàng)新可促進(jìn)完整的自然保護(hù)地體系建設(shè)，而保護(hù)地役權(quán)制度可在人地矛盾突出的自然保護(hù)地上實(shí)現(xiàn)土地利用與生態(tài)保護(hù)的協(xié)同、生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)利益的雙贏。

3.2 錢(qián)江源國(guó)家公園集體林地地役權(quán)改革：理論落地

錢(qián)江源國(guó)家公園集體林地地役權(quán)改革是首個(gè)在官方政策文件中采用“地役權(quán)”名稱的保護(hù)地役權(quán)實(shí)踐探索。錢(qián)江源國(guó)家公園在深入總結(jié)國(guó)外地役權(quán)改革和“古田山租賃模式”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2018年率先開(kāi)展了保護(hù)地役權(quán)改革模式。涉及錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)范圍內(nèi)4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的21個(gè)行政村的農(nóng)戶、村民小組、村集體三者間分別簽訂地役權(quán)委托協(xié)議，并由行政村與錢(qián)江源國(guó)家公園管理局簽訂《錢(qián)江源國(guó)家公園集體林地地役權(quán)設(shè)定合同》。國(guó)家公園范圍內(nèi)的集體林地納入國(guó)家公園管理局的統(tǒng)一管理。實(shí)踐中的保護(hù)地役權(quán)制度體系設(shè)計(jì)如表2所示。

從實(shí)踐效果來(lái)看，錢(qián)江源國(guó)家公園集體林地地役權(quán)改革有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)集體土地的統(tǒng)一管理，提高了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生態(tài)保護(hù)意識(shí)[43]，且對(duì)農(nóng)戶收入水平的提高有一定促進(jìn)作用[44]。然而，錢(qián)江源保護(hù)地役權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制還是采取了類似傳統(tǒng)生態(tài)林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償形式，使其在微觀層面平衡保護(hù)與發(fā)展關(guān)系的優(yōu)越性尚未得到有效體現(xiàn)[45]。另外，錢(qián)江源國(guó)家公園的地役權(quán)改革中還存在國(guó)家公園范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)山承包戶利益調(diào)節(jié)、林地跨界權(quán)屬糾紛、資金可持續(xù)投入等問(wèn)題[41，43]。

3.3 現(xiàn)實(shí)障礙：保護(hù)地役權(quán)入法路徑之爭(zhēng)論

保護(hù)地役權(quán)實(shí)踐在我國(guó)的進(jìn)一步推廣要求國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)予以制度保障，通過(guò)法律相對(duì)確定的原理和穩(wěn)定的機(jī)制調(diào)節(jié)復(fù)雜的利益關(guān)系[23]。目前，保護(hù)地役權(quán)尚未在我國(guó)法律體系中正式確立，其入法障礙首先源于保護(hù)地役權(quán)是受私法領(lǐng)域還是公法領(lǐng)域調(diào)整的爭(zhēng)論，其次保護(hù)地役權(quán)因其公益性、無(wú)需需役地的存在等特征而難以被傳統(tǒng)地役權(quán)所容納[46]。因此，有學(xué)者基于保護(hù)地役權(quán)的公權(quán)性質(zhì)以及與民法的本質(zhì)沖突，否定了其民法立法路徑的正當(dāng)性[47]，將環(huán)境法作為其唯一入法路徑[17，48]。如前所述，在“公法私法化”與“私法公法化”的現(xiàn)實(shí)背景下，不應(yīng)將保護(hù)地役權(quán)置于“非私即公”的論斷中，需承認(rèn)其公私兼有的屬性，因而目前學(xué)界有觀點(diǎn)主張同時(shí)從民法以及自然資源與環(huán)境保護(hù)法兩方面對(duì)保護(hù)地役權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定[5，9，49] 。一方面，將《民法典》物權(quán)編作為“接口”，對(duì)其中地役權(quán)的定義進(jìn)行一定擴(kuò)展，將公益性地役權(quán)的概念納入其中，或?qū)⒈Ｗo(hù)地役權(quán)作為獨(dú)立的役權(quán)類型；另一方面，通過(guò)在已有的自然資源與環(huán)境保護(hù)法以及待制訂的國(guó)家公園法等單行法中納入保護(hù)地役權(quán)對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。鑒于當(dāng)前修訂后出臺(tái)的《民法典》對(duì)地役權(quán)的闡述尚未納入公益方面的考量，將保護(hù)地役權(quán)作為獨(dú)立的役權(quán)類型編入其中在短期內(nèi)可能性較小，但未來(lái)在地役權(quán)之目的表述中將環(huán)境保護(hù)等公共利益實(shí)現(xiàn)目的列入，可為保護(hù)地役權(quán)自洽于我國(guó)現(xiàn)行法律留出接口，也可作為《民法典》綠色原則的直接體現(xiàn)。

4 保護(hù)地役權(quán)的研究體系構(gòu)建：研究評(píng)述與展望

綜上，國(guó)內(nèi)關(guān)于保護(hù)地役權(quán)的研究還處于基礎(chǔ)研究階段，可以概括為以下三方面：一是國(guó)外保護(hù)地役權(quán)概念與制度實(shí)踐的引進(jìn)與介紹；二是我國(guó)設(shè)立保護(hù)地役權(quán)的必要性、意義與作用；三是從基本構(gòu)造、配套制度等方面進(jìn)行保護(hù)地役權(quán)的本土化制度構(gòu)建并探討入法路徑。其中，從以國(guó)家公園建設(shè)為代表的具體實(shí)踐場(chǎng)景的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)探討保護(hù)地役權(quán)是近期的研究熱點(diǎn)。從研究視角上看，已有理論研究大多從法學(xué)角度進(jìn)行探討，但就保護(hù)地役權(quán)的法權(quán)性質(zhì)與入法路徑學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)。相應(yīng)的保護(hù)地役權(quán)實(shí)踐在國(guó)內(nèi)則處于起步階段，以錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的集體林地地役權(quán)改革為典型，但錢(qián)江源國(guó)家公園地役權(quán)制度實(shí)施方案設(shè)計(jì)上采取了區(qū)域“一刀切”模式，未能充分體現(xiàn)保護(hù)地役權(quán)區(qū)別于以往土地租賃與生態(tài)林補(bǔ)償?shù)闹贫葍?yōu)越性，其在平衡生態(tài)保護(hù)與地方生計(jì)發(fā)展方面的有效性有待進(jìn)一步研究。總體而言，我國(guó)尚未建立起規(guī)范的保護(hù)地役權(quán)實(shí)證研究體系。

作為一項(xiàng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的新型權(quán)利，保護(hù)地役權(quán)在我國(guó)的推廣應(yīng)用需建立在于法有據(jù)的基礎(chǔ)上，而相應(yīng)的制度構(gòu)建與立法調(diào)整首先應(yīng)通過(guò)實(shí)踐證明行之有效。因此，根據(jù)已有的基礎(chǔ)研究，可授權(quán)有條件地區(qū)先行先試，充分論證其有效性后完成制度跟進(jìn)與法律調(diào)整。為此，建議從以下方面展開(kāi)研究，系統(tǒng)構(gòu)建保護(hù)地役權(quán)研究框架體系（圖1），豐富保護(hù)地役權(quán)的研究成果。

（1）保護(hù)地役權(quán)基礎(chǔ)研究。保護(hù)地役權(quán)的本源是一項(xiàng)具有私權(quán)激勵(lì)性質(zhì)的生態(tài)保護(hù)策略，可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)生態(tài)保護(hù)管制手段的不足而有效平衡公共利益與私人權(quán)益之間的關(guān)系。立足于傳統(tǒng)地役權(quán)的發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步明晰保護(hù)地役權(quán)這一特殊類型地役權(quán)的法理基礎(chǔ)，厘清其法權(quán)本質(zhì)，以將保護(hù)地役權(quán)納入現(xiàn)有法律框架內(nèi)。保護(hù)地役權(quán)制度本質(zhì)上也是管理資源利用和轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)制度，涉及權(quán)屬主體之間的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)。作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置、分割等體現(xiàn)對(duì)產(chǎn)權(quán)主體之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)節(jié)[50]。因而，推動(dòng)建立具有參與激勵(lì)性的保護(hù)地役權(quán)制度還應(yīng)進(jìn)一步拓展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究視角的探討，明確保護(hù)地役權(quán)實(shí)施下的經(jīng)濟(jì)邏輯。在法理上明確保護(hù)地役權(quán)的性質(zhì)，并在經(jīng)濟(jì)上確定其運(yùn)作機(jī)理是其實(shí)踐推廣的基礎(chǔ)。

（2）保護(hù)地役權(quán)試點(diǎn)方案設(shè)計(jì)與完善。在建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的現(xiàn)實(shí)背景下，基于錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可授權(quán)人地矛盾突出的自然保護(hù)地作為試點(diǎn)區(qū)域探索保護(hù)地役權(quán)制度，根據(jù)實(shí)施區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景與生態(tài)系統(tǒng)特征，在“問(wèn)題—目標(biāo)—結(jié)果”三個(gè)導(dǎo)向下進(jìn)行保護(hù)地役權(quán)試點(diǎn)方案設(shè)計(jì)與完善。首先需明確保護(hù)對(duì)象，細(xì)化生態(tài)保護(hù)需求，明晰地役權(quán)人保護(hù)公益背景下的利益訴求，進(jìn)而確定保護(hù)地役權(quán)雙方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，形成自然資源保護(hù)與利用的正負(fù)行為清單。合理補(bǔ)償機(jī)制的建立，則需要基于供役地人作為或不作為義務(wù)下相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益損失的正確測(cè)度，以調(diào)動(dòng)相關(guān)主體的參與積極性與保護(hù)主動(dòng)性。

（3）保護(hù)地役權(quán)參與行為研究。由于保護(hù)地役權(quán)協(xié)議的簽訂大多基于供役地人的自愿行為，故有必要了解影響供役地人參與行為的主觀因素、客觀外部因素，以及供役地人和地役權(quán)人之間的互動(dòng)關(guān)系。為此需探究社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景、參與者的個(gè)體特征與互動(dòng)行為、地役權(quán)合同條款設(shè)置等對(duì)保護(hù)地役權(quán)參與決策與后續(xù)生態(tài)保護(hù)行為決策的影響機(jī)理與激勵(lì)效果，從微觀主體視角入手探討其偏好需求與政策認(rèn)知，分析異質(zhì)性參與者的合同偏好以及在不同生態(tài)管護(hù)要求下的受償意愿。

（4）保護(hù)地役權(quán)實(shí)施效果評(píng)估。保護(hù)地役權(quán)在已有研究中被認(rèn)為是平衡生態(tài)保護(hù)與地方生計(jì)可持續(xù)的有效工具，在實(shí)踐中的有效性評(píng)估應(yīng)包含兩個(gè)方面：一是保護(hù)地役權(quán)在維護(hù)生態(tài)效益上的效果評(píng)價(jià)，需建立生態(tài)保護(hù)成效評(píng)估體系，闡明保護(hù)地役權(quán)對(duì)維護(hù)特定自然資源價(jià)值的政策優(yōu)勢(shì)；二是評(píng)估保護(hù)地役權(quán)帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，探討保護(hù)地役權(quán)制度的實(shí)施對(duì)地方社區(qū)生計(jì)可持續(xù)的影響及其作用機(jī)理。實(shí)施效果的評(píng)估是試點(diǎn)實(shí)施方案完善與形成保護(hù)地役權(quán)正式制度的依據(jù)。

（5）保護(hù)地役權(quán)制度構(gòu)建。在實(shí)踐效果評(píng)估的基礎(chǔ)上，推動(dòng)保護(hù)地役權(quán)制度的改造和完善。一方面，需從內(nèi)部構(gòu)造、運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行保護(hù)地役權(quán)的制度微觀設(shè)計(jì)，基于細(xì)化的保護(hù)需求構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管與補(bǔ)償體系，明確補(bǔ)償額度等制度內(nèi)容；另一方面，保護(hù)地役權(quán)制度設(shè)計(jì)需要考慮與現(xiàn)行法律框架及相關(guān)制度的兼容。在法律層面，相關(guān)研究需進(jìn)一步論證保護(hù)地役權(quán)入法的必要性與入法路徑的正當(dāng)性，使《民法典》與其他相關(guān)法律法規(guī)隨地役權(quán)概念內(nèi)涵的拓展而調(diào)整。同時(shí)，應(yīng)充分考慮保護(hù)地役權(quán)制度與現(xiàn)行制度的有效銜接，在我國(guó)土地公有制背景下進(jìn)一步細(xì)化明確地役權(quán)適用的土地產(chǎn)權(quán)形式，實(shí)現(xiàn)保護(hù)地役權(quán)制度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償、用途管制等相關(guān)制度的有效補(bǔ)充。

5 結(jié)語(yǔ)

保護(hù)地役權(quán)作為一項(xiàng)在全球范圍內(nèi)廣泛使用的具有私權(quán)特征的產(chǎn)權(quán)工具，在平衡生態(tài)保護(hù)與地方生計(jì)發(fā)展方面具有優(yōu)越性。鑒于保護(hù)地役權(quán)在我國(guó)的應(yīng)用尚處于探索階段，本文從概念本質(zhì)、作用機(jī)理與實(shí)踐應(yīng)用三個(gè)方面對(duì)國(guó)內(nèi)保護(hù)地役權(quán)研究的主體內(nèi)容進(jìn)行了梳理與總結(jié)，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建未來(lái)保護(hù)地役權(quán)的研究框架體系。在理論研究上，當(dāng)前學(xué)界就保護(hù)地役權(quán)的法律屬性與入法路徑尚有分歧，但不影響其作為一項(xiàng)政策工具的實(shí)際運(yùn)作，即在公益性目的下，通過(guò)調(diào)節(jié)私法利益與外部性內(nèi)部化，有效平衡權(quán)利人的土地利用訴求與自然資源保護(hù)管制需求。在實(shí)踐中，如何處理好保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾是我國(guó)乃至全球自然保護(hù)地管理中面臨的共同難題，保護(hù)地役權(quán)制度的引入可以滿足我國(guó)人地矛盾突出地區(qū)自然保護(hù)地管理的需求與地方生計(jì)可持續(xù)的需要。未來(lái)在實(shí)踐推廣的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步開(kāi)展保護(hù)地役權(quán)試點(diǎn)實(shí)施成效評(píng)估、地役權(quán)相關(guān)權(quán)利人參與互動(dòng)及其對(duì)地役權(quán)制度建設(shè)的影響研究，形成規(guī)范的實(shí)證研究體系，并在此基礎(chǔ)上探討保護(hù)地役權(quán)制度構(gòu)建，研究相關(guān)法律調(diào)整的路徑及其與相關(guān)制度的協(xié)調(diào)銜接，為我國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度入法提供依據(jù)和支持。

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Literature Review on Conservation Easements in China： Conception Clarification， Functioning Mechanism and Practical Exploration

LUO Heng1， LI Linlin1，2， YE Yanmei1，2

（1. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China）

Abstract： The purposes of this study are to sort out the research on conservation easements in China in terms of connotation， function， and practice， and to discuss the framework for future research. The research methods employed in this research include literature review， inductive analysis and case study. The research results show that conservation easements are both public and private in nature as legal rights， which helps to achieve an effective balance between public and private interests by regulating private relationships and internalizing externalities. Current research on conservation easements in China is mainly theoretical， and there is still a debate on the pathways of their legalization. Since their practical applications are still in an exploration stage， no standardized empirical research system has been established. In conclusion， the introduction of conservation easements can promote the harmonious development of human-land relationships as the Chinese government is establishing a natural reserve system with national parks as the focus. In the future， based on the promotion of practice， it is necessary to further conduct studies on conservation easement participation， interactions and effects， and then explore the institutional construction of conservation easements in China， including the pathway of legal adjustment and effective connection with related institutions.

Key words： conservation easements； nature reserve； ecological conservation； literature review； institutional construction

（本文責(zé)編：郎海鷗）