科學合理設定養老金增長率

楊長漢

設定養老金增長率的功能目標，既要不斷合理提高退休人員養老金待遇，也要兼顧養老金財務的可持續性。

在每年調整退休人員基本養老金的政策當中，養老金待遇的增長率可謂萬眾矚目。2023年全國企業和行政事業單位退休人員基本養老金調增比例為3.8%，這是繼2005年全國實行養老金調增政策以來的第19次養老金待遇連漲。

保持養老金待遇的合理增長，體現了以人民為中心的發展思想，直接影響億萬退休人員的獲得感和幸福感，在保障和改善民生中發揮重要作用。從設定養老金增長率的依據來看，相比于單一掛鉤工資增長率、物價增長率或雙掛鉤工資與物價增長率的模式，設定科學合理的養老金增長率需要采取掛鉤多因素的綜合指數模式：綜合考慮工資和物價與多種人口年齡結構和養老基金財務收支平衡因素。

養老金待遇增長有跡可循

在我國，養老金待遇隨政策變化而調整。2005年國務院發布實施《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號），明確要求：“建立基本養老金正常調整機制。根據職工工資和物價變動等情況，國務院適時調整企業退休人員基本養老金水平，調整幅度為省、自治區、直轄市當地企業在崗職工平均工資年增長率的一定比例。”2011年實施的《社會保險法》第十八條明確規定，國家建立基本養老金正常調整機制，根據職工平均工資增長、物價上漲情況，適時提高基本養老保險待遇水平。先前，人力資源和社會保障部（原勞動社會保障部）與財政部歷年都聯合發布“調整企業退休人員基本養老金的通知”，2016年實行企業和行政事業單位職工養老金并軌以來則統一為“調整退休人員基本養老金的通知”，其中均規定當年全國退休職工養老金調增的比例。《關于2023年調整退休人員基本養老金的通知》明確指出，全國調整比例按照2022年退休人員月人均基本養老金的3.8%確定。各省以全國調整比例為高限確定本省調整比例和水平。

迄今為止，基本養老金待遇增長經歷了三個階段。第一個階段是養老金待遇大幅增長階段。基于經濟的高速增長、過往養老金待遇的基數狀況及工資和養老金制度改革進程，2005年、2006年、2007年養老金待遇保持了較高的增長率。第二個階段是養老金待遇穩定增長階段。2008—2015年，養老金待遇的年均增長率設定為10%左右。第三個階段是養老金待遇增長率趨于下降階段。隨著養老金待遇水平的不斷提高及國家經濟增長從高速增長轉向中低速高質量增長，養老金待遇的年增長率在2016—2023年分別為6.5%、5.5%、5%、5%、5%、4.5%、4%、3.8%。

我國基本養老金增長率呈現出以下特點。第一是單向增長，養老金待遇只增不降，即使面臨2008年全球金融危機、2020—2022年全球新冠疫情沖擊，養老金待遇都保持一定的增長率。二是增長率逐步降低，從較長時期的兩位數增長率逐步降低到個位數增長率。三是增長率限高，2020年以前歷年政策規定的增長率指標表述為某個增長率“左右”，自2020年起增長率指標設定為高限。四是增長率設定區間，歷年養老金待遇增長率低于上年在職職工工資增長率、高于上年消費者物價指數。五是增長率決定機制發生變化，從掛鉤工資增長率逐步轉向掛鉤物價指數，并綜合考慮調整待遇的資金來源。六是增長率設定方法發生變化，從相機抉擇為主逐步轉向指數化正常調整方法與相機抉擇方法相結合。

向綜合指數模式轉變

目前，世界各國基本養老金主要采取現收現付制養老金模式。大部分國家現收現付制基本養老金的待遇調整實行指數化正常調整機制，主要的養老金調整指數模式有以下四類。

一是與工資增長率掛鉤。以德國、丹麥等國為代表，主要實行養老金調整與工資增長狀況掛鉤。該模式可以更好地促進退休人員分享經濟成長的成果及在職人員與退休人員的待遇公平。但該模式所設定的養老金待遇增長率較高，容易激化在職職工和退休職工的國民收入分配的代際矛盾。

二是與物價指數掛鉤。以美國、英國、加拿大等國為代表，主要實行養老金調整與消費者物價指數掛鉤。該模式有利于保持養老金的實際購買力，防范通貨膨脹對退休金的侵蝕，保證退休人員合理的基本收入水平。在低通脹的背景下，該模式帶來的養老金增長率較平穩；在高通脹背景下，養老金的高增長率可能帶來巨大的養老金支付壓力。

三是雙掛鉤模式。以芬蘭和瑞士等國為代表，采取養老金調整同時與工資增長率和物價指數掛鉤的模式。該模式可以綜合平衡應對通貨膨脹和支持退休人員分享經濟發展成果兩個目標，既保持養老金待遇的實際購買力，又促進退休人員與在職職工收入分配的公平性。該模式的不足在于，忽略了人口老齡化、養老金體系改革、養老基金財務狀況等因素。

四是綜合指數模式。綜合掛鉤工資指數、物價指數并引入人口預期壽命、繳費年限、老年贍養比、養老基金財務狀況等浮動調整的養老金可持續性因子。該模式同時考慮經濟增長、工資變化、通貨膨脹、養老保障公平，兼顧老齡化挑戰、養老金制度改革、養老基金的短期和長期財務平衡。以日本、德國等國養老金調整機制改革為代表，越來越多的國家基本養老金調整模式轉向綜合指數模式。

全球主要國家基本養老金調整指數模式的發展，大體表現出以下特點和趨勢。一是指數化調整的幅度越來越小。由于人口老齡化和經濟增長轉向中低速增長，養老金調整趨于小幅調整。二是指數化模式趨向綜合化模式。在不同的經濟社會發展階段，不同的養老金待遇調整指數模式有不同的適應性。在早期較多國家選擇養老金調整單一掛鉤工資增長率或物價指數之后，養老金調整與工資增長率和物價指數的雙掛鉤模式被更多國家采用，進而更多國家綜合考慮人口老齡化和養老金制度的可持續性而采用綜合指數模式。三是養老金指數化調整對經濟社會發展具有重大影響。養老金待遇增長的剛性特征越來越明顯，不科學不合理的養老金指數調整可能激化社會矛盾，甚至導致罷工、游行等社會不穩定狀況。

盡力而為，量力而行

設定養老金增長率的功能目標，既要不斷合理提高退休人員養老金待遇，也要兼顧養老金財務的可持續性。養老金增長率過低，不利于保障退休職工的基本生活。養老金增長率過高，不利于養老基金收支平衡，會加劇養老金代際矛盾。保持養老金待遇的合理增長關系到養老金待遇的充足性，保證養老金待遇的充足性則需要必要的養老金財務可持續性條件作為支撐。退休人員養老金保持一定的待遇水平和增長率，有利于提高邊際消費傾向，穩定和擴大社會需求，有利于保障退休人員的生活水平，促進國民收入再分配的公平性和在職人員、退休人員的待遇公平。目前到21世紀中葉，我國處于現代化強國建設進程，人民生活邁向共同富裕。保持養老金待遇合理的充足性、合理的替代率水平，才能保證廣大退休人員與在職人員邁向共同富裕。與此同時，人口老齡化發展狀況、養老基金短期和長期的財務收支狀況決定了養老金待遇增長的可能性和可持續性。

設定養老金增長率要以在職職工工資增長率、物價變化為基礎。養老金增長率掛鉤的基礎指數首要在于工資增長率和物價指數。根據在職職工工資、物價上漲情況調整養老金待遇水平，是我國社會保險法確定的養老金待遇調整的基本原則，也是國內外養老金待遇調整的普遍經驗，體現了分配公平和經濟社會發展的內在要求。我國職工基本養老金水平經歷19次連續調增之后有了較大幅度的增長，在經濟增長轉向中低速新常態增長率區間，養老金增長率逐步下滑、趨于低增長率狀態，趨近物價變化水平。養老金增長率與工資增長率和物價變化掛鉤，可以促進在職人員和退休人員共同分享經濟成長、促進代際公平，同時保障退休人員合理的收入水平和生活水平。

設定養老金增長率需要綜合考慮人口老齡化和養老基金的財務狀況。養老金增長率的設定在側重考慮工資增長率和物價變化因素之外，還要考慮人口老齡化和養老基金財務狀況等關鍵因素。人口年齡結構與養老基金的財務狀況變化緊密關聯，我國目前到本世紀中葉長時期面臨老齡化加速加深的嚴峻挑戰。在人口老齡化背景下，老年人口占比不斷增長、少兒及年輕人口占比不斷減少、人口預期壽命不斷延長，養老基金繳費人口遞減、養老金待遇領取人口遞增、退休人員領取待遇時間延長，勢必導致現收現付制基本養老金體系收入增長率趨勢性降低、支出規模和支出增長率趨勢性提高，因此導致收支倒掛、收支剪刀差不斷擴大。在老齡化基礎上，養老金待遇增長進一步擴大了養老基金支出。養老金待遇的增長預期體現養老金增長率政策的必要性，養老基金的財務狀況決定養老金增長率政策的可行性。

隨著養老金待遇的不斷增長和老齡化的加劇，養老金增長率的設定需要采取綜合指數模式：在主要掛鉤工資增長率和物價指數之外，同時納入重要的人口年齡結構和養老基金財務指標等養老金制度可持續因子。養老金增長率采取綜合指數模式主要的掛鉤指標包括：工資增長率、通貨膨脹率、養老保險繳費人數與繳費基數及繳費費率和繳費年限、基本養老金替代率水平、人均養老金水平、退休人員數量及其變化情況、退休年齡、預期壽命、制度贍養率、社會統籌基金收支平衡狀況、省際養老金水平對比、財政支持能力、養老保險個人賬戶積累狀況、多層次多支柱養老金體系發展狀況等。

“盡力而為、量力而行”是設定養老金增長率的基本依規。長期來看，設定基本養老金增長率要逐步健全現收現付制養老金待遇自動調整機制，形成養老金增長參數調整與養老金制度內外因素聯動的綜合的正常調整機制。同時，設定基本養老金增長率要形成系統化的管理機制，對增長率設定的時間周期、調整依據、觸發條件、實現方式（完善定額調整、掛鉤調整與適當傾斜相結合的辦法）、實現條件（資金來源）、決策機制等進行科學合理安排。

【作者系中央財經大學商學院教授、博士生導師。本文系國家自然科學基金項目“中國養老基金投資風險調整收益指數研究”（項目批準號：71974219）的階段性成果】