農業科技園區土地利用問題及其對策

李孜佳 劉 潼 王 楠 董兆楠 林依霖 劉巧芹

（1防災科技學院生態環境學院，河北三河 065201；2防災科技學院應急管理學院，河北三河 065201）

1 研究背景與意義

農業科技園區是農業科技的重要研發基地[1-2]、重大農業技術突破和農業高新產業孵化的核心平臺[3]、解決“三農”問題和保障糧食安全的重要抓手、鄉村振興和農業農村現代化的助推器。截至2021年4 月，全國建成4 個國家農業高新技術產業示范區、295 個國家農業科技園區和1 274 個省級農業科技園區[4]。從20 世紀末到現在，農業科技園區的功能日漸完善，作用逐漸強大，為中國農業的現代化建設和整體效益的提高提供了充足的后備力量[5]。農業科技園區高質量建設和發展需要土地、技術、資本、勞動力、政策等要素形成合力，而充足的土地資源及其合理利用是其中的核心要素。然而，與建設火熱現象形成鮮明對比，農業科技園區低水平重復建設、各類用地占比不均等都會在一定程度上造成土地資源浪費，進而影響園區整體的相對效率[6]。國家開始全面強化園區改革，而其根本涉及的是有關發展用地的規劃問題[7]。本文通過梳理和總結農業科技園區土地利用方面的問題、學術界提出的解決對策、優秀園區的實踐經驗，面向農業科技園區當前建設的形勢和未來發展的需要，探討該領域今后應深化研究的方向，為農業科技園區高質量發展服務。

2 農業科技園區的土地利用問題

農業科技園區的土地利用與一般開發區或工業園區不同，它以科技為支撐，涉及適度的土地管理，其土地利用存在的主要問題如下。

2.1 園區規劃不夠合理，土地利用效益不高

在區域層面，部分省級、地市級科技部門對本區域園區的空間分布和產業布局等方面往往未做好頂層設計、統一規劃和有效管理，導致園區具體戰略定位規劃依據不足，產業雷同，有的甚至偏離園區農業創新高地的建設目標[8]。在園區層面，各建設主體在園區總體規劃編制前，對自身的比較優勢、功能定位、項目選擇、產品供求、運作機制等往往調研和論證不夠，導致規劃不夠合理、與其他園區主導產業差異不顯著、特色產品和高競爭力產品缺乏[8]，使得園區土地利用效益不高。

2.2 園區管理制度不完善，土地利用效率較低

農業科技園區建設雖卓有成效，但實際建設和發展時間較短[3]，相關政策和管理制度亟待完善[9]。土地質量逐漸退化、土地利用指標確定過度依賴政府補貼而忽略土地經營[10]。園區政府土地流轉補償標準不夠明確，基層干部和農民對土地流轉認識不足，使得有些園區農民土地流轉意愿不強[11]，園區農業用地難以持續規模經營，帶動周邊農民收入提升的空間有限。建設用地指標難得，產業升級受到極大制約[12]，相應配套設施難以滿足需要。園區持續擴張的土地需求與有限供給之間的矛盾較大，也存在因科研投入不足而土地冗余[13]問題。

2.3 園區土地非糧化現象明顯，耕地質量保護有待增強

農業科技園區對周邊農民的科技示范推廣、收入帶動能力不夠強，對當地經濟社會發展引領作用有限[3]，種植糧食作物收益低。部分園區企業和農民為了謀取自身利益，種糧耕地改種高收益經濟作物，重用輕養，過量使用化肥農藥等現象明顯。園區土地利用規劃往往缺乏生態保護措施，土地是否按規劃利用、是否違規利用的監察和考核還未形成一套完整的體系，規模化與集約化生產導致部分園區出現農業面源污染、土壤肥力下降等問題，耕地質量保護有待加強。

3 農業科技園區土地利用問題化解策略與經驗

3.1 宏觀對策

經過30多年的發展，中國學術界和優秀園區在解決農業科技園區土地利用問題上積累了豐富的經驗，歸納如下。

3.1.1建立健全農業科技園區相關政策和管理制度出臺財稅、土地、科技創新等方面的法律、政策、制度，使土地流轉規范化、制度化。政府高度重視并加大資金扶持，形成良好的開發環境[14]，如昌吉國家農業科技園區在政府大力支持下開展了科學合理的園區發展、土地利用和產業發展規劃，逐步成為具有國際競爭力且適合人類居住的園林化、生態化園區[15]。建立多渠道、多元化的投融資機制[16]，增強吸引各種社會資本投資的能力[17]。鼓勵引導農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、種養大戶等新型經營主體參與建設，增強園區人才吸引力。與政府、大學或科研單位合作，產學研結合，建立吸引聚攏人才并充分發揮其能力的機制[16]，以人才為核心，使技術充分發揮泉涌效益[3]。以園區為核心，建立農業創新體系平臺，引入現代化農機[18]，吸引農業高新科技的聚集[19-20]，注重科技創新與轉化力[20-21]，發揮集聚與科技擴散的能力[21]，對本地區其他農戶發揮示范、培訓和科普教育作用[19-22]，在驅動園區自身發展的同時帶動周邊產業增長、農民增收、農村發展。

3.1.2制定科學合理的產業規劃深挖成熟產業鏈，在此基礎上延伸產業鏈條，擴大業務范圍，推動農業、加工制造業和其他產業融合發展。優先規劃和發展特色產業。重點扶持有潛力、發展前景和科技含量的產業[23]。利用園區現有基礎設施和政策，推進園區品牌培育，提升產品知名度，例如德興市農業科技園建成了一批具有地方特色、品種優、質量高、效益好的油茶基地[23]，宜昌國家農業科技園區建成了全國最大的宜紅工夫茶生產基地和工廠化循環水生態養殖鱘魚生產繁育基地[24]。協調產業結構，后期將產業鏈從低端轉化為高端，獲得增值效益[25-26]，如農業高端研發、信息服務、金融服務、會展服務、規劃咨詢和現代物流服務等農業現代服務業產業鏈。

3.1.3制定科學合理的土地利用規劃園區及其各類項目用地選址充分考慮當地的資源環境、產業基礎、鄉土文化[27]等條件，農業與旅游休閑、教育文化、健康養生等產業深度融合[28]。確定合理的土地流轉年限，因地制宜、合理合法確定園區的選址和規劃區用地范圍。在用地適宜性評價和規劃方案評估基礎上，做好規劃區用地功能配置[29]，利用各種技術研究方法，綜合協調完善園區基礎設施、土地整治、農業開發等各類用地和各項建設，制定用地建設的最佳規劃，使園區各項用地協調發展[30]，有限的土地資源合理、集約、高效利用。優先安排農業高新技術企業和產業的發展用地[31]，明確劃定科研試驗用地、農業示范用地等專項用地范圍，不得隨意侵占。強化資源節約、環境友好意識，努力打造土壤安全、水體潔凈、空氣清新的綠色園區。例如山東東營國家農業科技示范園區建設，改變了其未利用地面積大且不集中、存量建設用地布局較散、新增建設用地規劃指標不足、糧棉和薪炭林種植為主的簡單產業結構，以土地高效利用為核心，科學構建了產業鏈條，打造了生態、集約、效益產業，取得了顯著的經濟、生態和社會效益，還新增了就業崗位，提高了園區員工收入[32]。

3.2 微觀對策

3.2.1加強園區建設審批和監管，確保政策和規劃落到實處園區建設、招商引資和管理等涉及各級政府及多個部門，需要相互協調配合，共同推進[33]，需依據宏觀的園區管理政策、產業和用地規劃，嚴格審批和監管。整合管理后的園區利于先進科技、機械、制度大規模推廣，實現適度規模化、集約化、產業化經營[14]，嚴禁房地產開發[31]，遏制違法、違規用地，禁止非法圈占土地[34]，生態環境良好的土地資源利用與生態修復及休閑景觀、美麗鄉村、特色小鎮建設等統籌規劃，打造特色、發展旅游、增加收入[35]，因地制宜，用養結合，保持生態平衡、高效利用。針對不同企業的功能差異實行分類指導[36]，制定園區發展收益監測指標和評分細則[37]，對園區企業發展狀況定期評價。對評價達標的企業予以重點支持，對未達標的企業則限制或停止其土地的審批和使用，建立優勝劣汰機制，提升園區企業競爭力和土地利用經濟效益。

3.2.2增強科技支撐，以創新驅動園區的土地可持續利用農業高新技術能有效地提高土地的利用效率和保護效果，從而有效提高勞動生產效率和農業生產效益，因此，園區建設應緊跟科技發展前沿，以創新驅動園區用地和發展的可持續性，顯著影響園區農業科技創新能力的正向因素有研發中心數量、高新技術企業數量、研發人員數量和大型儀器設備原值總額，這些因素之間存在著內在的邏輯關聯[37]。與園區發展相關各方形成合力，以園區為核心，建立農業創新市場，吸引更多的優秀創新資源和資本參與提高創新能力，建立科技創新機制梯隊優勢，使科技成果用起來、各類主體活起來、入駐企業強起來、3 個產業融合起來[31]，充分發揮高新技術在增強園區盈利性、示范性、可持續性發展中的重要作用。

3.2.3合理確定土地流轉價格，保護農民合法權益農業科技園區的發展需要集中成片的土地，農地流轉存在激發農戶土地經營熱情、促進農業產業化發展、推動產業升級等正效應。在閑置、分散的土地向園區、農業企業等流轉和集中的過程中，土地產權不明、收益分配不合理將損害農民利益、影響園區的建設與發展。在園區建設和發展過程中，不得損害弱勢群體，要向農民充分講解合同內容，嚴格土地流轉管理，規范各項鑒證服務，以保障農民的權益[14]，重視和協調好園區發展與農民土地權益保護問題，是園區健康發展的重要保證。

4 研究展望

綜上所述，農業科技園區經過30 多年的發展，在園區的功能定位、技術支撐等方面研究已較為成熟，但在土地利用方面仍存在一些問題待深入研究，且新法規和政策的發布又對園區土地利用提出了新的要求，未來相關研究亟須進一步深化和拓展。

4.1 深化園區土地利用配套政策研究，開展綜合與多元細化研究

農業科技園區土地利用研究內容主要集中在園區的用地規劃和土地流轉政策上，針對園區土地利用評價、土地質量保護、土地利用模式創新等方面研究不多。農業科技園區相關研究的對象大多較寬泛，主要面向全部園區，或僅針對少數規模較大、較知名園區如楊凌國家農業科技示范園，難以滿足各園區自身的發展需求。因此，在繼續深化土地利用配套政策研究的同時，一方面應把各地園區的土地利用研究與園區自身的特色產業規劃、特色技術研發、土地質量保護及當地區域產業規劃、鄉村振興、農業現代化、農村現代化等結合起來開展綜合研究，實現園區發展的多重目標。另一方面，應拓展研究方向，開展園區土地利用評價、土地利用模式創新等多元細化研究，以便及時總結學術界研究成果和園區實踐經驗，及時改進不足，不斷提升園區土地利用的經濟、生態和社會效益。

4.2 強化實地調查研究，提升園區規劃水平研究

農業科技園區規劃是園區發展的龍頭，研究并制定出與園區所在省市縣主導產業、特色產業、農業農村現代、城鄉一體化相銜接協調、分工協作、統籌發展、適度超前的農業科技園區規劃對園區發展至關重要。充分利用第三次全國國土調查成果，做好農業科技園區規劃前期的充分調研工作，如調研園區的發展歷史、現狀及趨勢，園區所在省、市、縣主導產業、特色產業，園區各類用地數量、質量、分布及其產權狀況，園區企業類型、規模、創新能力、成本效益等。在充分調研的基礎，充分考慮專家、政府和公眾的意見，根據各地所處的發展階段、資源要素稟賦和比較優勢，立足所在區域的產業布局和生態定位，加強本區域產業與各園區產業、不同園區產業定位的統籌協調，對區域內園區進行分類建設和指導，推進各園區之間差異化錯位發展。各園區明確自身的空間規劃、產業規劃和發展規劃，細化階段目標任務[9]，充分合理地與區域產業規劃對接、與其他園區分工協作。

4.3 加強園區耕地質量保護研究，發展生態高值糧食產業研究

近年來，耕地質量保護越來越受到關注。充分利用第三次土壤普查成果，通過高標準農田建設、土地污染治理、黑土地保護、鹽堿地改造等項目，保護和提升園區耕地質量，是園區發展的基礎，也是需要持續研究的方向。在做好數量和質量保護的同時，還需要開展五常大米等知名品牌糧食、高產優質的強筋小麥等專用糧食及具有富硒、富鋅、降糖、降壓、降脂等功效的功能性糧食等生態高值糧食產業等研究、示范和推廣，再配合種糧補貼政策，切實提高種糧的產量、質量和經濟效益，才能切實提升糧食生產比較優勢，真正解決耕地非糧化問題。