有效提升我國養老服務供需融合水平研究

趙 靜

人口老齡化是我國正在持續加深的重大人口結構變化。“未富先老”給我國經濟、財政、社會保障帶來嚴峻挑戰。一方面，我國人口老齡化程度較高，老年人口呈現規模大、增速快、高齡化的特征。21世紀以來，我國人口結構持續發生變化，65歲以上老齡人口數量逐漸增多，增速持續上升，近5年的年復合增長率達到5.8%。(1)數據來源：根據國家統計局2017—2021年65歲以上老齡人口數量計算而得。另一方面，養老領域供需矛盾較為突出?！按参桓挥唷焙汀耙淮搽y求”問題并存，我國已建養老機構床位空置率高達50%，(2)數據來源：根據2020年民政部已建養老機構床位和收住老人數計算，床位空置率=收住老人數/已建養老機構床位。而北京、上海等一些大城市優質養老機構則嚴重短缺。例如，北京第一社會福利院全院只有1100張床位，排隊登記的老人卻超過1萬人。(3)數據來源：光大證券2021年發布的《保險+養老社區發展深度研究》。為積極應對人口結構的深刻變化和隨之凸顯的養老領域供需錯配問題，推動老齡事業全面協調可持續發展，本文著重分析了我國養老領域供需兩側結構特點，梳理出主要的供需融合矛盾及其成因，提出養老領域推動高水平供需融合的對策建議。

一、文獻回顧

養老服務從方式劃分有傳統供養型和新興醫養結合型；從場所劃分有居家養老、機構養老和社區養老。在養老服務領域，目前我國已基本建立起居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。有研究指出，我國已經初步建立了養老機構，但現階段呈現的碎片化養老模式仍不成熟(王夢真，2020)。宏觀方面，黃佳豪等(2023)以養老資源配置與區域經濟發展耦合協調度水平作為切入點，通過分析2016—2020年我國30個省份養老資源配置與區域經濟發展的相關指標數據，發現雖然我國養老資源配置水平呈現持續增長的態勢，但整體水平仍然偏低，養老資源配置與區域經濟發展之間的協同效應也普遍不強。韓振燕等(2023)以1989—2020年國家層面出臺的250份養老服務相關政策文本為樣本，研究認為我國還需要加強養老服務質量政策系統的整合性，增強政策主體多元協同，注重政策內容全面平衡。劉邦宇等(2023)基于社會階層分異的視角，以天津市中心城區為研究對象，發現養老設施供需匹配度在社會階層之間存在明顯差異，亟待優化。隨著我國家庭單元規模逐漸減少，家庭養老的人手壓力逐漸凸顯，傳統的“養兒防老”模式已難以為繼。傳統的居家養老、機構養老、社區養老，因形式單一、供給低效、統籌協調弱等原因，已無法滿足老年人高質量的養老需求(白維軍，2023)。以社區養老為例，當前社區老年服務處于供需失衡的狀態，企業、非營利性社會組織在內的民辦機構參與社區老年服務體系建設不充分(張新輝、李建新，2019)。

這種碎片化首先體現在我國養老服務體系整體供需配給缺乏統籌協調。一方面，目前我國巨大的潛在養老需求優勢始終沒能轉化為繁榮發展的養老行業優勢，成為供需失衡的“需求之困”(霍艾湘，2021)。另一方面，養老服務業的內部機構優化率不足、運營模式可持續性差、人才儲備嚴重不足等供給端問題進一步加劇了供需失衡(王莉莉，2020)。以居家智慧養老服務為例，目前我國養老服務還存在數字鴻溝，缺乏明確的法律法規和標準體系，供需失衡、養老服務資源尚未實現有效配置，專業人才緊缺和服務水平不高等四個方面的問題(黃衛東等，2023)。以農村互助型養老為例，實踐中互助行為多為村民自主發起，存在互助參與度不高、互助資源不可持續、地方互助政策欠缺合理性等問題(萬穎杰，2021)。其次碎片化體現在機構養老和醫養結合各自板塊的分散性。目前的養老服務供給體系雖然在主體上呈現出多元化，但不同主體之間和主體內部欠缺整合與統一(許源源、朱敏青，2021)。以機構養老為例，機構養老管理缺乏統一待遇和監管。喬曉春團隊調查發現事業單位型養老機構補貼與民辦非企業養老機構補貼比，其均值大、中位數小，且標準差很大。民辦養老機構非法集資整治的民刑交叉與行政機關交叉監管等問題頻發(龍興盛、龍峰，2023)。以醫養結合機構為例，目前我國“醫”和“養”是兩個相對獨立的行業，遵循兩套不同的監管體系，醫養結合缺乏明確的責任和分工(周曉麗等，2019)。

綜上所述，已有文獻在不同層面指出了養老服務存在的融合難題，但少有從供需融合視角，利用供給—需求分析方法，討論養老服務面臨的現實挑戰及其背后的供需原因。本文從養老服務的供需結構現狀出發，以市場化思維提出促進養老領域供需更高水平動態融合的政策建議。

二、我國養老領域供需的結構特點

隨著我國人口老齡化的不斷加劇，養老需求的龐大和持續增長成為我國養老需求方面的顯著特征，引發了養老領域的深刻變革和供需格局的重構。老年人口快速增加、家庭結構演變以及居民對養老服務的日益依賴，構成了養老需求不斷擴大的基礎。養老供給方面，我國政府積極推進養老服務體系的建設，不斷完善政策法規，優化機構養老和社區養老，提升醫養結合水平，推廣智慧健康養老，加強社會保障體系的建設。在多元社會保障的背景下，基本社會保險水平提升、長期護理保險試點穩步推進以及商業養老保險的快速發展，為老年人提供了更加多樣和全面的保障方式?？傮w來看，我國養老領域呈現出需求龐大和供給不斷強化的雙重態勢，這一趨勢在養老政策引領下，將為構建更加健全的養老體系和滿足老年人多樣化需求提供有力支撐。

(一)養老需求龐大且持續增長

養老領域整體消費人群及市場規模急速擴張，養老消費需求不斷增加。一是我國老年人口增長迅速。2021年我國65歲以上老年人口達2億，占總人口的14.20%，老齡化程度已超過9%的亞洲平均水平，與歐美率先進入老齡化社會的美國(15%)、加拿大(17%)已較為接近。(4)數據來源：國家統計局、UN Population Division Data Portal。預計到21世紀中葉我國老齡化將達到高峰，65歲及以上人口占全國總人口的比例將接近30%(中國發展研究基金會，2020)。二是撫養比上升使傳統“養兒防老”模式難以為繼。2021年全國65歲及以上老年人口撫養比為20.8%，2020年中國家庭總撫養比達45.9%。隨著中國家庭單元規模逐漸減少，家庭養老的壓力逐漸凸顯，傳統上由家庭養護吸納的養老需求將逐漸釋放至市場。(5)數據來源：國家衛生健康委、全國老齡工作委員會辦公室。三是居民對養老服務的倚重程度增加。根據全國老齡辦2015年發布的抽樣調查結果，全體老人需要照護的人群比例由2000年的6.6%上升至15.3%。此外，我國超過1.8億老年人患有慢性病，患有一種及以上慢性病的比例高達75%，老年人的醫療護理需求更為突出。(6)數據來源：國家衛生健康委。四是居民對付費養老模式需求增加。首先，我國改革開放后的首批工薪階層即將步入退休年齡，積蓄較多、社會負擔較小、有較高的消費能力，愿意付費獲得養老服務。其次，2021年民政部調查顯示，居家養老模式下的上門護理需求持續提升。據全國老齡辦統計，38.1%的老年人有上門看病需求，且心理方面的咨詢與聊天、健康教育需求均達到10%以上。根據中國老齡科學研究中心的數據，預計2050年我國老年人需上門護理服務人數或增至7659萬人，其中起居護理、居家醫療與心理支持方面的需求量較大。上述老年人口增長趨勢、家庭人口結構變化、居民養老需求迫切等因素說明當前養老市場面臨的需求龐大，并且未來也將持續高速增長。

(二)養老供給不斷強化

在黨和國家重大規劃和政策意見引領下，我國老齡事業發展和養老服務體系建設取得諸多成就，養老供給不斷優化，具體體現在以下幾個方面。

一是涉老政策法規體系逐漸完備。我國養老政策發展可分為探索、初步發展、快速發展三個階段(見表1)。自2000年我國正式進入老齡化社會以來，國家層面開始系統發布養老服務業相關的政策。目前我國已基本確立政府、社會、家庭、個人共同參與的養老體系，涉老相關法律法規、規章制度和政策措施不斷完善，老年人權益保障得到更有效的保障。為解決標準化服務建設問題，出臺《養老服務標準體系建設指南》《養老機構服務質量基本規范》《養老機構服務安全基本規范》，填補國家在養老行業的空白，明確了全國養老機構運營的基準線、起跑線。

表1 我國養老服務業政策發展階段

二是養老服務體系不斷完善。首先，機構養老穩步推進。截至2021年末，全國共有各類養老服務機構和設施35.8萬個，養老服務床位815.9萬張。其中，全國注冊登記的養老機構4.0萬個，比2020年增長4.7%，床位503.6萬張，比2020年增長3.1%；社區養老服務機構和設施31.8萬個，床位312.3萬張。與2014年相比，2021年的全國提供住宿的養老機構和設施數增長了281%。(7)數據來源：中國民政部。其次，社區養老迅速發展。民政部《關于進一步擴大養老服務供給 促進養老服務消費的實施意見》確立到2022年社區養老服務場地和設施配套建設達標率達到100%的目標。北京市積極推進社區養老服務設施建設，支持社會力量運營社區養老服務設施。確立到2022年底建成街道(鄉鎮)養老照料中心不少于350家、社區養老服務驛站不少于1200家，并持續提升使用效率的目標。再次，醫養結合水平不斷提升。2020年全國兩證齊全(具備醫療衛生機構資質，并進行養老機構備案)的醫養結合機構5857家，床位數達到158萬張，超過90%的養老機構能為入住老年人提供醫療衛生服務。(8)數據來源：國家衛生健康委。2019年醫養結合服務被納入到基本公共衛生服務，基層醫療衛生機構每年為65歲以上的老年人提供健康管理和健康體檢免費服務。最后，智慧健康養老順利推廣。全國先后公布五批智慧健康養老應用試點示范。上海市長寧區上線的智慧養老數據平臺，已服務對象覆蓋全區22.42萬名老年人。依托區智慧養老平臺的呼叫中心，創新運用智能語音外呼技術，主動關愛獨居老人，服務覆蓋全區近萬名獨居老年人，累計撥打關愛電話107萬次(上海市長寧區民政局，2022)。

三是多元社會保障不斷加強?；旧鐣ｋU保障程度進一步提升，企業退休人員養老保險待遇和城鄉居民基礎養老金水平得到提升。2021年人社部上調養老金標準4.5%，為連續第17次上調，月人均養老金達3070元。從社保支出的角度看，我國社保企業職工基本養老金支出自2003年披露以來持續上漲，2019年共支出3.3萬億元，較2018年增加9.6%。(9)數據來源：人力資源和社會保障部。長期護理保險試點得到穩步推進，我國從2016年開始試點建立長期護理險制度，至今已覆蓋全國49個城市、1.45億人，全國累計172萬人享受長期護理保險待遇，人均報銷水平每年約1.6萬元。(10)數據來源：國家醫療保障局。商業養老保險、商業健康保險快速發展。自2021年6月起，6家壽險公司在浙江省(含寧波市)和重慶市開展專屬商業養老保險試點。2022年3月專屬商業養老保險試點區域擴大到全國范圍，允許養老保險公司參加專屬商業養老保險試點。

三、我國養老領域供需融合面臨的現實挑戰

養老需求市場轉化率不高、有效供給不足、供需不平衡和管理運行機制不健全等四方面問題，成為我國養老產業供需融合面臨的主要挑戰。

(一)市場需求轉換率不高

據民政部統計數據，截至2020年7月底，我國已建養老機構床位429.1萬張，收住老年人卻只有214.6萬人，養老床位空置率高達50%(見圖1)(徐宏、商倩，2019)。養老床位高空缺率與養老人數多這一矛盾說明中國養老不是缺乏需求，而是由于支付能力、選擇養老機構的意愿不強等原因，難以轉換為外部市場上的養老需求。

圖1 2015—2020年我國養老機構入住率

一是支付能力匱乏。日常生活需要照料、身體需要護理，或是生活部分和完全不能自理的老年人多，完全具備支付能力的老年人少。以上海市為例，2020年上海市企業退休人員人均養老金在4138元/月，但當年上海市單個養老機構不同價格區間均價的平均值為3784元/月，4000元以下的養老機構占比為66.78%。(11)數據來源：60加研究院2020年發布的《上海市養老服務市場研究報告》，其中上海市單個養老機構不同價格區間均價的平均值是根據上海市的各個養老機構的收費情況，按照4000元以下、4000～6000元、6000～8000元、8000～10000元、10000元以上5個價格區間進行分類，然后計算每個價格區間內各個養老機構的均價，最后再對這些均價進行平均的值。即使愿意以全部養老金支付養老機構費用，上海市至少有50%以上的老人不具備進入養老機構的支付能力。雖然養老市場的消費群體已經開始向多樣化轉變，隨著60后人群開始進入退休階段，養老消費將迎來變革，但目前養老市場主流群體仍為30后、40后(高齡老年人群)和50后(未富先老人群)，其消費水平和購買力較低，給當下養老行業帶來支付難題。根據調查，目前老年人的養老財富儲備量十分有限。31.91%的老人養老財富儲備在10萬元以下，沒有任何養老財富儲備的60歲及以上老人占所有年齡段中沒有養老財富儲備人群的24.2%，月收入3000元以下且沒有養老財富儲備人群達27.93%。(12)數據來源：中國養老金融50人論壇2021年發布的《中國養老金融調查報告》。

二是機構養老選擇意愿不強。首先，養老機構入住潛在門檻高。養老機構入住需要同時滿足月收入高、有入住需求和入住意愿。日常生活不能完全自理且需要他人來照顧的老年人屬于有迫切入住需要的入住對象。北大喬曉春團隊認為，根據上述潛在準入條件的分析，北京市需要別人照護的老年人可能選擇養老機構的潛在比例最多不會超過1.6%(喬曉春，2019)。其次，高額養老機構費用的支付意愿不高。70%的老年群體對養老機構的支付意愿在3000元/月以下，6000元/月及以上僅占5.7%。(13)數據來源：北京京東健康有限公司等2021年聯合發布的《2021中國健康養老產業發展報告》。最后，養老機構社會風評削弱老年人選擇意愿。除自理因素外，陌生環境適應、照料細致程度、虐待擔憂是阻礙老年人選擇機構養老的主要原因(中國老年學和老年醫學學會老齡金融分會、清華大學銀色經濟與健康財富發展指數課題組等，2021)。

(二)有效供給不足

一是養老設施與專業護理人員缺乏。近年來，我國養老設施供給能力不斷提高，但與發達國家相比存在較大差距。如圖2所示，2021年我國每千名老人的養老床位僅達到24.5張，遠低于發達國家每千名老人40～70張的水平。而2019年20個省份人均床位數下降，其中有5個省份降幅超過25%。

圖2 2012—2021年我國每千名老人的養老床位張數

截至2021年底，中國65歲以上老年人口達到2億人，其中半失能及失能老人占比超20%。(14)數據來源：國家統計局。而我國目前共有養老服務機構和設施35.8萬個，養老服務床位815.9萬張。(15)數據來源：中國民政部。以國家標準養老護理員與老人比例1：4計算，以全部失能老人為計算基礎，養老護理人員需求量可達1000萬名。即使以照護床位為計算基礎，養老護理人員需求量也需達到200余萬名。當前我國僅有50多萬名從事養老護理的服務人員，缺口至少為150萬名。(16)數據來源：國家衛生健康委。即便按照一般口徑的1：3完全失能人口照護比來看，我國養老護理人才的缺口規模也已達到500萬人之巨，其余各類相關的專業化服務人才也同樣缺乏。養老行業對大學生等高素質勞動力的吸引力明顯不足(北京師范大學中國公益研究院，2019)。截至2020年12月，甘肅省養老機構從業人員僅有5300多人，其中養老專業護理員2400多人，只能滿足實際需求的60%，人均護養比為1：6(李世紅，2018)。即便在養老服務行業總體發展水平較高，規范性、標準化較好的上海市也存在養老護理員素質不高、數量嚴重不足、流動性較大的問題。2018年上海市養老機構的護理員從業人數達12918人，護理員與養老床位比為1：6.48(黃鋼等，2019)。

二是養老服務機構市場定位不明確。養老服務機構營利沖動與公益性質的關系尚未平衡，養老產業的性質徘徊于產業和事業兩者之間，養老產業中的非競爭性行業和競爭性行業區分不明確，缺乏政府介入還是市場介入的明確劃分。目前在管理和市場定位上尚不能明確界定“營利性”與“非營利性”的機構性質和管理規范?！胺菭I利性”養老機構雖可盈利，但盈利部分不可以進行股東分紅，只能用于再投入，且因為公益事業性質、缺少抵押物等原因，“非營利性”養老機構融資困難。而“營利性”養老機構也可盈利但盈利率低，獲得的補貼和稅收優惠與“非營利性”養老機構差距巨大。

三是養老服務機構可持續發展能力弱。養老服務機構未開拓出盈利的發展模式，嚴重依賴政府補貼。調查發現，北京市養老機構獲得過政府財政補貼的比例高達82.7%，獲得運營補貼的比例達67%。機構養老盈利方面，2021年內約3/4的養老機構維持在不虧損狀態，其中盈利機構占比不足10%，機構養老市場整體盈利性較差。國際上通常認為，一個養老機構達到80%的入住率，才能實現收支平衡。而全國民營養老機構入住率多低于40%(朱鳳梅，2019)。居家養老盈利方面，廠商盈利一定程度上需要依靠有護理需求的老年用戶客源以及護理服務產能等資源的積累，而在當前公立醫療機構資源集中的背景下，民營居家養老機構難以獲取老年客源和護理資源，經營難度也相對較高。

四是養老服務機構發展不規范。首先，行業整體頻發非法融資案件。湖南長沙、益陽、廣州等地多次爆發以預定養老機構服務、床位為名的非法吸收公眾存款的刑事案件，涉案金額往往達到上億元。其次，民辦養老機構普遍存在設施簡陋、功能單一等問題。一些養老機構和小型社區養老服務設施未在任何部門登記，游離于政府監管范圍之外，虐待老人和安全事故時有發生。最后，行業亦存在日常管理不規范和不專業的問題。上海市某區23所養老機構中，384人(72.59%)持有護理員上崗證，145人(27.41%)無上崗證，所有持證護理員工作期間未接受過復訓(容根南等，2019)。

五是數字智慧養老服務效能有待提升?？萍假x能后，養老服務能力有所提升，但部分產品和服務設計初期有沒有充分考慮老年人的身心特點和現實需求，造成了新的養老服務及產品的供給與需求不匹配問題。此外，數字智慧養老服務雖然減輕了養老護理人員的工作負擔與醫療資源的浪費，但也對從業人員的專業素質提出了較高要求。總之，新型數字智慧健康養老產業既沒有根本解決養老行業供需不均的市場問題，還面臨著管理體系補償等傳統問題，以及信息不統一、技術研發不足等新問題(韋艷、徐赟，2020)。

六是商業養老保障滲透程度有待提高。世界上大部分國家及地區均采用“三支柱模式”作為養老基金的運營基本框架，通過政府、雇主、個人的共同力量承擔養老壓力。我國養老金融體系包括國家基本養老保險、企業年金和職業年金及商業養老金三級支柱。截至2021年底，基本養老保險基金累計結存63970億元，職業年金基金投資運營規模1.79萬億元。(17)數據來源：中國人力資源和社會保障部。2019年，在我國養老金總資產中，第一支柱為6.29萬億元，占65.45%，第二支柱為1.80萬億元，占18.73%，第三支柱為1.52萬億元，占比15.82%(朱俊生，2021)。養老金體系三支柱結構明顯失調，商業養老保障滲透率較低。盡管我國基本養老保險的總量和金額規模逐年提升且增速較快，但第二、三支柱對第一支柱的替代率仍不足50%。由于職業年金、企業年金等年金計劃會為公司增加用工成本壓力，公司缺乏提升企業年金的動力，結合我國小微企業占比較多的市場結構現狀，第二支柱替代率提升空間有限(林義，2022)。因此，我國商業化養老金體系亟待快速發展。

(三)供給和需求不平衡

一是機構養老定價和居民支付能力不協調。一方面，養老經營性受資產流動性差、估值不透明、融資門檻高等因素影響，重資產經營仍然是機構養老運營的主旋律，使得養老機構運營成本提高，價格可調控空間有限。另一方面，居民支付意愿受限于經濟水平。2021年中國城鎮居民可支配收入為47412元，月均水平約3951元。(18)數據來源：國家統計局。而月均單價低于3000元的純商業化運營養老機構數量極為有限。機構養老定價高和居民支付能力有限兩種情況相互交織影響，使得商業養老機構發展陷入惡性循環。養老機構為提高盈利向客戶轉嫁固定成本，養老機構客單價居高不下，居民養老服務的獲得門檻被推高，進一步造成入住率低，入住率低又造成養老機構難以規?；档推骄潭ǔ杀?，在該循環下機構養老服務商難以解決經營的資金困局。

二是養老服務產業定位與居民認識不匹配。我國養老機構主要分為公辦非營利養老機構以及商業養老機構，設施及收費情況兩極分化嚴重。公辦非營利養老機構供不應求，環境良好、設備完善、收費較低，但數量少，排隊入住成為常態；低端商業養老機構供過于求，普遍存在設施條件差、服務意識不足、護理水平低的問題；高端養老機構針對高凈值老年人群，供過于求，入住率在30%左右，設施環境條件好，收費區間在8000～30000元/月不等。所以，居民真正“一床難求”的是離城市中心比較近、環境條件好、收費相對較低、經營管理較好、服務質量較高的機構。不少中小養老機構早期因養老的概念性火熱而加入，卻因未找準市場定位而消亡，在長期的發展競速中僅提供設施、服務和護理水平都不達標的低質量服務。

三是區域間的養老服務供需失衡。區域養老發展兩極分化，加劇了區域間的養老服務供需失衡。中國各區域人口老齡化特征差異顯著，養老產業在各區域間發展極不平衡，尤其是東北和中西部區域，年輕人口紛紛向東部區域流動，助長了東部區域整體經濟活力和養老保險基金的積累，而東北和中西部區域養老負擔卻沒有減輕，阻礙了人口流出地的養老產業發展。2020年中國各區域養老金結余中，僅有7個省市是正值，3個區域收入與支出持平，其余全部為負值，區域養老產業發展兩極分化進一步加劇。

四是群體間的養老服務供需失衡。社會不同群體之間收入差異明顯，因此對養老服務的價格接受程度差異明顯。目前我國人均年收入為3萬元左右，而還有大約6億人月收入只有1000元。2021年我國城鎮居民可支配收入約為農村居民的2.5倍。我國老人養老消費層級化特征也十分明顯：26%的一線城市中高檔老年客戶可接受50萬～100萬元養老會員費，31%可接受8000～10000元/月的養老機構月費；(19)數據來源：克而瑞康養研究院2022年發布的《2021—2022中國養老產業白皮書》。但擴大至全國老年群體，70%的老年群體對養老機構的支付意愿在3000元/月以下；(20)數據來源：北京京東健康有限公司等于2021年聯合發布的《2021中國健康養老產業發展報告》。同時有些老人收入微薄，甚至難以維持日常生存，無法準備養老儲備金，醫療、養老等都需要社會資源救助。

(四)管理運行機制不健全

一是養老產業有待強化協同監管。我國養老產業管理條塊分割、多頭管理，易造成管理上的真空和職權交叉，缺乏相互協調，政策制定和執行效率低下等問題。我國省市級養老產業政策制定主體較為單一，不利于養老產業在實踐發展的探索中形成各部門合力。實際執行中，養老產業監管因缺少明確分工而難以執法。通過預付型養老產品非法吸收公眾存款的“養老騙局”涉及民政、金融、工商、公安等多個監管部門，但實際上各部門“多頭”監管演變為“無頭”監管，民政部門即使發現苗頭也難以執法。事實上，“爆雷”機構大多沒有在民政部門備案，也未享受相關補貼，而民政部門僅有對享受床位補貼的機構采取“停發補貼”的權限，對違規機構約束力度小。

二是養老產業政策的類型與內容還需豐富與具體化。目前我國養老產業發展所需的保障性政策極其缺乏，多為引導性和支持性的宏觀政策，占比超95%(封鐵英、南妍，2021)。國家、省、市三級養老產業政策的引導性內容多為“推動養老產業發展”，目標過于宏觀籠統，不利于企業制定目標和明確市場定位，執行難度較大。支持產業發展的優惠政策落實不到位，作用不明顯，在土地、人才、技術和資金的扶持政策方面沒有具體可落實的細則(周先旺，2022)。

四、發達國家養老領域的治理經驗

目前全球養老模式可分為兩種：一種是依靠政府的大額投入，發放養老補貼、建設助老設施的社會養老模式，代表國家和地區為日本和歐洲；另一種為國民依據自己的經濟能力和意愿選擇適合自己的養老保險形式的市場化商業模式，以美國為代表。

(一)社會養老模式

日本從20世紀70年代末開始步入老齡化社會，2022年日本60歲以上人口占比達到35.84%，是全球老齡化速度最快的國家之一。(21)數據來源：UN Population Division Data Portal。國際助老會(HelpAge International)統計了世界各國老年人口的生活現狀、養老保險、社會補貼、醫療保障和公共交通等情況，認為只有日本針對自己國家的老齡化問題采取了有效行動。

2019年末，日本社會養老金三支柱(22)第一支柱包括國民年金和厚生年金，統稱公共養老金；第二支柱是以收益確定型(DB)計劃和繳費供款確定型(DC)計劃為主的企業養老金；第三支柱是以個人繳費確定型計劃(iDeco)和具有收益率保證的國民年金基金為主的個人養老金。分別占比為65%、31%和4%。(23)數據來源：日本厚生勞動省。因此日本養老模式是典型的以公共財政為支撐的社會保險體系。日本社會保險體系主要由“養老保險、勞動保險、醫療保險、護理保險”四部分構成。其中，日本養老金福利占老年人收入70%，對保障老年人晚年收入起到重大作用(鎖凌燕，2022)。目前日本養老金體系主體可分為兩層，下層是覆蓋所有國民的國民年金，也稱基本養老金。日本于1961年開始實施《國民年金法》，規定20歲以上60歲以下的國民必須參加國民年金保險。上層為公共養老金，包括厚生年金和共濟年金，厚生年金指覆蓋5人以上私營企業職工的年金，共濟年金指國家公務員、地方公務員、公營企業以及私立學校教職工員工參加的年金。此外，還有第三層次私人養老保險作為補充，由個人定額供款養老金計劃和日本個人儲蓄賬戶計劃組成。

另外，日本的護理保險也實現了全面覆蓋。隨著日本老齡化加劇和失能老年人日益增多，家庭護理壓力增大，護理期限呈現長期化的趨勢，護理需求不斷增長。1997年日本通過《護理保險法》，明確照護費用的90%由護理保險支付，個人只需支付10%。日本護理等級認定可分為預防護理和護理兩大類，共有七層級，不同層級的服務內容、服務事件、月服務費用限額均有細致規定。與護理保險配套的是完善的護理人員培養體系和執業體系。1987年，日本政府頒布《社會福祉士和介護福祉士法》，確定了社會福祉士和介護福祉士資格；1993年，日本政府出臺《福祉人才確保法》，人才培訓日益受到重視，此后中央福祉人才中心、中央福祉學院、都道府福祉人才中心先后建立。

總之，日本養老服務成功的關鍵在于完善的社會保障體系，通過社會保險體系確保高質量供給和有效需求，即養老產業的健康可持續發展和老年人足夠的支付能力。日本普通養老機構總收入中護理險收入所占比重已達70%，是日本養老機構穩定的收入來源所在。而護理保險費用由個人和政府共同籌資，雙方各占50%。以日醫學館為例，這是日本排名第一的綜合養老服務公司，日醫學館2018年的收入中，52%來源于護理服務，37%來源于醫療支持服務，4%來源于教育培訓服務。

(二)商業保險模式

美國自20世紀40年代起進入老齡化社會，養老產業已呈現高度市場化和產業化特征。主流的養老機構均屬于民辦營利性質，養老院80%～90%的收入來源于私人支付，大部分養老護理服務不屬于保險報銷范圍。職業養老金和個人養老金占美國養老金資產的90%以上。美國三支柱(24)美國現行養老保險體系主要由三大支柱構成：第一支柱是由政府主導、強制實施的社會養老保險制度，即聯邦退休金制度；第二支柱是由企業主導、雇主和雇員共同出資的企業補充養老保險制度，即企業年金計劃；第三支柱是由個人負責、自愿參加的個人儲蓄養老保險制度，即個人退休金計劃。養老金資產規模分別約為2.9萬億美元、20.1萬億美元和12.2萬億美元，占比分別約為8%、57%和35%(中國人民銀行武漢分行辦公室課題組，2022)。目前美國的養老產業鏈主要包括房地產開發商、房地產投資信托基金(REITs)、養老住宅運營商。

REITs是最主流的投資商，2013年美國前十大養老社區中有4席為REITs，總共擁有超過18.9萬個養老單位。美國以REITs為主的養老機構的運營模式一般由四個主體構成，即地產開發商、REITs投資商、運營商和養老機構住戶。開發商規劃并開發養老地產項目，多為房地產公司，通過向購房者出售物業獲取收益；REITs投資商以擔保等形式為建筑商提供融資便利、購買和持有物業以及確定物業經營模式，以持有資產的方式獲得穩定資產收益及資產升值收益；運營商負責運營、管理開發好的養老地產，多為專業運營機構，是養老服務的主要提供者，通過向老年租戶出租物業并提供養老護理的方式獲取收入。美國政府大力支持REITs的發展，僅在交易環節收取1%～3%的手續費。1993年，美國通過“五個或更少”(Five or Fewer)法案，使得養老金可以更容易地投資REITs；2005年，美國又通過不動產投資信托法案，將REITs指數期權加入到聯邦政府的繳費確定型計劃和節儉儲蓄計劃推薦投資對象中。

美國養老服務發展的關鍵是“養老+商業融資”模式的結合，盈利模式主要出租和出售資產，養老REITs公司物業的主要運營方式有凈出租模式與委托經營模式兩種，養老REITs大多數采取凈出租模式，分走部分租金和經營收益給運營商獲得長期穩定的資金流。因此，美國模式是較為成熟的商業養老模式，市場化程度高、財政負擔小。

五、促進養老領域供需更高水平動態融合的政策建議

針對養老領域供需融合面臨的現實問題，亟需從強化養老領域需求側改革、明確養老產品和服務的屬性、鼓勵開拓養老領域新營收模式、提高養老人才要素供給能力、統籌推進區域群體養老協調發展等方面綜合施策，加快促進養老領域供需更高水平動態融合。

(一)強化養老領域需求側改革

我國養老政策覆蓋了養老服務業、社區養老、規范養老、醫養結合服務市場等諸多方面，但一直以來政策重心在于提高供給側質量，關注提高養老服務設施數量、規范發展社區和機構養老。因此政策施力點始終落在社會組織和企業而非老年群體，但解決養老問題的最終目標是滿足老年人的最終需求。政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動不是解決養老問題的最終出路，應更多關注需求側，分析老年群體的需求特點，把支持和扶持的重點從機構轉向老年人，收入低且生活無法自理的老年人的養老需求無法通過單一市場方案完美滿足，要更多地依靠社會公共服務。例如，美國養老社區根據對老年人養老需求不同，分別建立了獨立生活社區、協助生活社區、記憶障礙社區、專業護理社區、持續照料社區等五種社區類型，根據老年人需求細化社區和社區內業態和功能類型，提高專業化水平。此外，在現有9073養老體系(25)9073養老體系又稱9073工程，是指居家養老、社區養老和機構養老人數比例為90∶7∶3，即90%左右的老年人都在居家養老，7%左右的老年人依托社區支持養老，3%的老年人入住機構養老。下，針對普惠和特惠人群，制定不同的項目，通過財政支持和購買服務，由社會組織和企業通過競爭來獲得項目，提供專業化服務，滿足老年人多樣化的養老需求；引入第三方機構來監督和評估項目執行情況，保證老年人能夠獲得滿意和高質量的服務，提高養老服務的有效需求。

(二)明確養老產品和服務的屬性

將針對老年人的產品和服務進行分級分類管理，根據老年人對該產品和服務的需求程度將產品和服務劃分為基本公共物品、一般公共物品和私人需求物品，由此制定不同的費用承擔機制。針對不同產業的特點，對消費者實施不同形式的補貼或稅收優惠(國務院發展研究中心社會發展研究部，2019)。以適老化改造為例，公共區域的地面防滑處理、高差處理、護欄和扶手安裝應明確定位為公共產品，以免費方式向老人提供。社區范圍內安裝防護角/防護條、提示標識、地面防滑處理等應建立公共保障、集體籌資及個人付費在內的費用分擔機制，對于特殊困難群體予以減免，確保有關服務的可接觸性。家庭內電梯安裝、配置護理床、門檻移除等應主要定位為私人需求物品，所需費用由消費者承擔，對于特殊困難群體予以補貼。

在數字養老領域，應堅持以需求為導向，聚焦養老服務的居家安全和生活需求，提供緊急呼叫終端、煙感報警、紅外監測、專業照護、康復保健、精神慰藉、家庭支持等多功能、全方位的服務。完善養老服務設施布局，深入開展數字養老專項行動，打造一批數字養老設施典范，拓展一批數字養老示范應用場景，助推養老服務多元供給，提升養老服務監管水平。

(三)鼓勵開拓養老領域新營收模式

養老業務前期投入高、回報周期長，這意味著養老業務并非“賺快錢”的通道，財政補貼不應該成為養老業務發展的唯一盈利來源，健康可持續的商業發展模式才是養老服務業未來高質量發展的真正內驅動力。居家養老和社區養老服務的建設至少需要選址、人員招聘、護理人員培訓、專業設施購置、拓展宣傳等成本。機構養老成本更高，在居家養老和社區養老服務成本基礎上，還有高額的房屋購置和租借、空間裝修、食品和藥物購置、養護基礎等費用。因此，可積極借鑒美國商業養老模式，注重健康養老業務與其他產業領域業務之間的融合增收效應，如“養老+地產”“養老+保險”“養老+信托”等營收模式是在養老業務營收之外，通過產產結合、產融結合，以養老業務為基礎，間接推動其他業務的溢價增收，對沖養老業務自身固有的“投入成本高、回收周期長、微利性”等弊端，實現整體業務“1+1>2”的盈利目標。以“養老+房產”為例，為克服養老業務回收周期長和微利的弊端，美國養老社區常以租賃方式獲得持續現金流，后期養老社區資產整體出售給REITs，獲得增值收入。澳大利亞和日本養老社區則依賴使用權出售的銷售收入、持續的管理費收入、使用權收回后再出售的增值收入。目前國內部分房企開發的養老社區采用物業產權一次性出售的盈利模式難以獲得增值收入。以“養老+保險”為例，商業保險與養老產業在資金規模需求大、資金周期長、短期回報預期低等多個維度相互適配，并且兩者的目標人群基本一致，兩者組合銷售可實現良性反饋。因此，相對于簡單地在養老業務范疇內不斷探索和增加收入來源，在營收模式上進行深入創新，更能增加自身整體業務盈利模式的“無限性”。

(四)提高養老人才要素供給能力

養老機構護理員薪酬水平為1000～3000元/月，且多簽訂臨時合同的現狀使得護理人員“五險一金”的基本保障無法得到有效落實(丁雪萌、孫健，2019)。2016年北京市養老機構的護理人員平均拿到的月稅后工資為2788元，為當年北京市全市職工月平均工資的36.2%。工資競爭力低、工作狀態不穩定、身體和精神壓力大以及工作滿意度低是養老人才數量低、流失率高的重要原因。因此，應出臺人才激勵保障計劃。設計與養老專業人才勞動付出相符的薪酬保障體系，兼顧學歷、業績、貢獻、能力等各個要素。對取得執業資格證書的人員實行持證上崗和等級待遇掛鉤制度。完善護理人員培養體系，借鑒日本《福祉人才確保法》，建立從中央到地方的全方位護理人才培養體系。完善各類保險和津貼補助，切實提高養老服務人才的工作待遇和社會地位，提高從業人員的職業成就感，讓全社會認同養老服務工作，進而吸引更多優秀人才進入養老服務行業，穩定人才隊伍。對長期從事老年事業的從業人員制定獎勵機制，對持有相應等級護理證書的老人入住養老機構實施優惠政策。要建立專項發展基金，關注養老服務人才個人能力成長，從立法、財政、管理等方面推動養老服務人才全面發展。

(五)統籌推進區域、群體養老協調發展

一是提高基本養老保險覆蓋率，縮小城鄉之間、不同收入群體之間綜合養老收入和保障水平的差距。將國家養老資金傾斜在缺少企業年金及商業養老保險保障的群體上，有選擇性地通過對低收入群體的繳費進行補貼，縮小待遇差距。例如，可通過非繳費型支柱和有選擇性地針對低收入群體的繳費補貼縮小養老金差距。二是在中西部和東北部地區大力發展成本可負擔、方便可及的普惠性養老服務。引導各類主體提供普惠性服務，支持非營利性機構發展，綜合運用規劃、土地、住房、財政、投資、融資、人才等支持政策，擴大服務供給，提高服務質量，提升可持續發展能力。鼓勵興辦面向不同收入人群的養老機構、養老服務綜合體、養老小鎮和康復護理機構，滿足老年人多樣化的機構養老需求。三是優化養老營商環境，推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平，促進公平競爭。