面向真實社會需求的城市更新行動規劃思考

陳麗麗

江西自然規劃設計有限公司 江西 南昌 330000

在我國社會主要矛盾轉變的背景下，城市更新作為推進城市高質量發展、建設美好生活的重要抓手，成為完善城市治理體系、提高城市治理能力的重要內容。本文通過對城市更新的內涵和理論基礎進行梳理，從公眾需求出發，分析了目前我國城市更新面臨的主要問題，并提出了相應對策。

1 我國城市更新面臨的問題

城市更新是一項長期、系統的工作，涉及方方面面。在城市更新的實施過程中，城市規劃工作應主動融入和服務城市更新，引導和支持城市更新的實施，不斷提升城市規劃工作對城市更新的服務水平。當前，我國城市更新主要面臨三大挑戰：一是社會公眾參與程度不足。隨著我國經濟社會的發展和城鎮化進程的加速，公眾對公共產品和服務的需求不斷提升。然而，在我國部分城市更新過程中，相關政策制定、規劃編制及實施等環節未充分征求公眾意見，導致部分項目推進緩慢甚至無法推進。二是公眾參與渠道不暢。由于傳統規劃編制中缺乏與公眾溝通交流的渠道及方法，導致政府與居民之間存在信息不對稱現象，導致雙方產生一定誤解或矛盾。三是城市規劃實施機制不完善。我國城市規劃實施過程中存在規劃編制與實施脫節現象。主要表現為：一方面是政府與公眾缺乏溝通交流平臺；另一方面是規劃管理部門與公眾缺乏溝通交流平臺。此外，在我國部分城市更新項目中，由于缺乏相關機制和辦法，導致在項目實施過程中存在“拆違”“拆舊”“拆小”等現象。特別是在城中村改造、老舊廠房改造等項目中，由于缺乏必要的改造實施機制和辦法，導致居民對改造措施的合理性、合理性產生懷疑或反對的聲音[1]。這些問題阻礙了我國城市更新工作的推進和實施效果的提升。因此，需要構建更加完善、更具操作性的城市更新機制和辦法，使公眾參與、規劃編制等成為我國城市更新工作順利推進的重要保障。

2 城市更新行動的現實實踐路徑

2020年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，提出了要加快實施城市更新行動，系統推進老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村改造。2021年7月，國務院辦公廳印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，強調要堅持人民城市為人民，實施城市更新行動，切實提高城市規劃、建設、管理水平。2021年12月，住建部印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，強調要堅決防止以改造之名行開發之實，堅決防止“一刀切”“運動式”改造，堅決防止盲目拆除重建等行為。2022年2月，國務院辦公廳印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（國辦發〔2022〕3號），強調要堅持把維護人民群眾利益作為出發點和落腳點，按照“先規劃、后改造”“留改拆”并舉、以保留利用提升為主的方針，有序推進城市更新。《意見》明確指出要加強歷史文化保護傳承。因此，我們應該堅持“先規劃、后改造”的原則，對城市進行全面的更新和改造。

2.1 構建新發展格局下的城市發展新格局

當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我們要認識到，城市更新行動是在新發展格局下城市發展新格局的重要組成部分，其重點工作內容要與新發展格局相契合。一方面，我國城市化進入存量發展階段，城市更新行動的核心工作內容應包括對老舊小區、老舊廠區、老舊街區等存量空間資源進行功能重塑，推動城市更新由增量擴張向存量挖潛轉變；另一方面，在此基礎上，還需要注重城市功能、空間與產業之間的協同發展，實現從生產、生活、生態空間以及區域間聯動發展等多個維度上的相互融合[2]。此外，還需要通過推進城市更新行動，持續優化提升城市空間結構和品質，培育新產業、新業態和新模式，不斷完善和優化產業體系。總之，我國的城市更新行動要與當前構建新發展格局的要求相一致。

2.2 優化空間布局，統籌空間資源

城市更新是以推動城市空間結構優化為導向，對城市功能布局、空間形態、用地結構、交通組織等進行系統的優化，實現城市空間的有機更新。總體而言，我國城市更新行動還處于探索階段，因此要堅持整體思維和全局視角，從經濟社會發展的全局出發，統籌謀劃，科學安排。

第一，在空間規劃編制過程中，應全面考慮城市資源環境承載能力和發展潛力。比如在編制控制性詳細規劃過程中，應綜合考慮土地利用規劃、產業發展規劃等空間資源承載能力；在編制國土空間總體規劃過程中，應統籌考慮國土空間開發保護格局和各地塊的功能定位，并注重保護好生態環境。同時在國土空間規劃編制中也應統籌考慮城市更新行動的實際需要和可能帶來的各種風險。

第二，在土地資源要素配置過程中，應通過市場化手段引導社會資本參與到城市更新行動中。要加強城市更新行動的規劃統籌和整體謀劃。在土地資源要素配置過程中，應充分考慮土地市場的實際需求，強化土地資源與經濟社會發展之間的匹配度。要根據城市發展和產業轉型的實際需求以及公共服務設施、基礎設施、市政設施等方面的供給情況來進行土地資源配置[3]。要強化土地資源與財政資金的聯動機制，引導社會資本參與到城市更新行動中。政府可以通過建立國有土地出讓收益返還機制、提高存量土地開發強度獎勵標準等方式引導社會資本參與到城市更新行動中。

第三，在空間資源利用過程中，應通過創新規劃建設管理體制來提高城市更新行動效率。一是應明確城市更新行動的主體和責任分工。政府應作為城市更新行動的主體和主要推動者，應建立健全工作機制；同時要發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用；二是要將城市更新行動納入國民經濟和社會發展規劃。各級政府要把實施城市更新行動作為推動經濟高質量發展和提升治理能力現代化水平的重要舉措，將其納入本地區國民經濟和社會發展規劃并做好組織實施工作；三是要注重城市更新行動的統籌規劃。各部門應主動參與到城市更新行動中來，將其作為本部門年度重點工作來推進。

第四，在空間規劃實施過程中，要充分發揮公眾參與作用。一方面要推動公眾參與到規劃制定、實施與評估等工作中來；另一方面要通過公眾參與促進規劃更好地執行和落實。公眾參與有助于提高規劃科學性和有效性；有助于提高規劃實施效果；有助于建立規劃與公眾之間的良性互動關系。

2.3 推進產業轉型，促進城市有機更新

在城市更新行動中，我們要注意產業轉型，優化產業結構，轉變經濟發展方式。首先，城市更新的產業要與當地的特色、文化和資源相結合，使產業結構合理化和高級化，形成新的城市經濟增長點。其次，要合理利用現有的城市空間資源，充分發揮原有的歷史文化優勢，引入現代科技服務于文化旅游、健康養老等相關產業。最后，要大力發展新興產業，促進現代服務業與新一代信息技術、高端裝備制造等戰略性新興產業深度融合。在城市更新過程中，我們要堅持人與自然和諧共生的理念，以綠色發展為引領，全面促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀；以生態文明建設為統領，加強城市基礎設施建設，提升城市綜合承載能力和治理能力。

2.4 加強城市設計，打造“可閱讀”城市

城市更新行動的最終目標是打造“可閱讀”的城市，即能夠讓人感受到文化氛圍、具有包容性的城市。這需要我們注重城市設計，通過優化城市空間布局、提升公共空間品質、推動街區改造更新，實現“城市讓生活更美好”的愿景。一是優化城市空間布局。實施以中心城區為重點、功能適度外移為主要內容的“留改拆”并舉的城市更新行動，保護傳統風貌、歷史文化街區和歷史建筑，推動沿江沿河沿路向外轉移，建設高品質公共空間[4]。嚴格控制中心城區開發強度和人口規模，推動形成“多中心、組團式、網絡化”的發展格局。二是提升公共空間品質。通過公共空間品質提升工程，完善服務設施體系，豐富文化活動供給，塑造“可閱讀”的城市。優化生態綠地布局，增加綠地面積和開敞空間，打造綠色開放空間體系。大力推進海綿城市建設和城市地下綜合管廊建設，構建集約高效的能源供給體系。三是推動街區改造更新。按照“留改拆”并舉的原則，整治提升城中村、老舊小區、老舊廠區等存量用地，充分發揮存量資源潛力，盤活用好城市低效用地和閑置空間。有序推進老舊小區改造和既有建筑節能改造工程，改善群眾居住條件和生活環境。推動老舊廠區轉型升級、提質增效。

2.5 推進“多規合一”，實現空間利用效益最大化

城市更新是一個系統工程，是一個系統性工程，涉及經濟社會發展的各個方面。我們要做好城市更新行動的頂層設計，要樹立系統思維，打破規劃壁壘，強化區域協調。在城市更新行動中，要注重系統規劃、整體規劃。第一，在空間上形成“一盤棋”，統籌安排城市更新行動的各項內容。在城市更新行動中，要統籌考慮經濟社會發展總體要求、城鄉區域協調發展要求和人民群眾美好生活需要等要素，按照統一規劃、統一設計、統一建設、統一管理的要求，注重城市與鄉村、生態與人居環境的統籌安排。第二，在時間上實現“一張圖”。應注重構建“多規合一”的技術平臺和空間數據庫系統，以實現城市空間格局的科學合理布局和持續優化。第三，在制度上要形成“一套標準”。建立健全城市更新行動的政策法規體系和標準規范體系。加強對城市更新項目的審批管理工作，加快建立城市更新行動規劃編制、審批和實施的技術標準體系[5-6]。在制度上要探索建立健全城市更新行動規劃實施評估機制和考核機制。

2.6 推進街區更新，實現公共空間的精細化治理

一是完善街區綜合服務功能。街區更新是城市更新的重要內容，既要滿足居民的基本生活需求，又要注重服務于城市居民的文化、教育、健康等公共需求，從而推動城市高質量發展[7]。例如，北京豐臺區王佐鎮的“雙街”改造，將原來的舊平房拆除后，在原有的基礎上新建了兩個特色街區，滿足了居民對文化休閑和商業服務的需求。二是挖掘街區歷史文化價值。街區更新時要尊重原有街道格局，以街區整體風貌為基礎，將其改造成具有傳統特色、民族風情或時代特征的街道空間。如北京市平谷區的金海湖鎮，在保持原有歷史格局不變的情況下對當地進行改造，通過對胡同及歷史文化資源進行挖掘和保護，將其打造成民俗文化展示區、傳統文化體驗區、傳統民俗民俗表演區等[8]。城市更新要統籌考慮交通、教育、醫療等公共服務設施配套情況，從硬件和軟件兩方面提升街區公共服務水平。如北京市東城區崇文門西大街、西城區胡同口改造工程就是將周邊商業、醫療等配套設施進行整體布局和調整優化。

2.7 推進住房保障，提升城市居民幸福感

城市更新是實現城市可持續發展的重要舉措，是解決住房問題、改善人居環境、提高人民生活質量的重要手段[9]。目前我國的住房問題仍然十分嚴峻，其中有兩個問題尤其值得關注，一個是城市低收入人群和城市新市民的住房困難，一個是城中村、棚戶區、老舊小區的住房環境。這兩個問題都與我國城市化發展進程密切相關，但是由于我國工業化發展程度較低，導致傳統的拆遷模式難以適應經濟社會發展需要。因此，我們應順應時代潮流，轉變發展方式，加大住房保障力度。首先，要提升城市老舊小區的環境和基礎設施水平；其次，要提高保障性住房的建設規模；第三，要完善公共服務配套設施，優化公共服務供給結構；第四，要強化老舊小區物業管理工作；第五，要加強城市老舊小區改造后的管理服務工作[10]。此外，還要完善城中村、棚戶區、老舊小區改造后的管理服務工作。在住房保障方面我們應堅持以人民為中心的發展思想和新發展理念。我們應堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位不動搖；堅持因地制宜、多措并舉推進棚戶區和老舊小區改造；堅持“一區一策”、分類推進。

3 結束語

綜上所述，從當前我國社會主要矛盾變化來看，人民群眾對美好生活的向往更加強烈，對美好環境和幸福生活的需求更加廣泛而多樣。因此，城市更新應充分發揮政府作用，從公眾需求出發，優化工作機制、完善政策制度、健全市場機制、激發社會活力。