“阿爾忒彌斯”計劃國際合作及政策法律分析

齊晶 潘曉沛 劉新穎 翟冠華

（1 航天東方紅衛星有限公司 2 北京空間科技信息研究所 3北京衛星環境工程研究所）

2022年11月16日，美國新一代登月火箭“空間發射系統”（SLS）于肯尼迪航天中心（KSC）成功發射，攜帶“獵戶座”（Orion）飛船和10顆立方星，正式開始執行阿爾忒彌斯-1（Artemis-1）任務，這也標志著美國國家航空航天局（NASA）主導的“阿爾忒彌斯”月球探索計劃第一階段任務正式啟動。美國于2020年正式提出“阿爾忒彌斯”計劃，旨在通過實現載人登月，建立常態化月球駐留機制，為未來載人登陸火星任務奠定基礎。本文以國際合作和規則文件為著眼點，通過分析美國“阿爾忒彌斯”計劃國際合作目的、機制與特點，討論《阿爾忒彌斯協定》（Artemis Accords）中的焦點法律問題。

1 “阿爾忒彌斯”計劃國際合作情況分析

2017年，時任美國總統的特朗普簽署《航天政策1號令》（SPD-1），正式批準“阿爾忒彌斯”計劃。自此，美國通過多個渠道和平臺，由白宮牽頭、NASA具體實施，積極推動與友好國家和組織簽訂合作協定。2020年國際宇航大會（IAC）期間，NASA與澳大利亞、加拿大、日本、盧森堡、意大利、英國和阿聯酋的航天主管機構簽署了《阿爾忒彌斯協定》，由此拉開了“阿爾忒彌斯”計劃國際合作的序幕。此后，美國靈活運用已有多邊、雙邊合作機制，拓展友好合作關系，進一步擴大“阿爾忒彌斯”國際合作范圍，吸納多個新興航天國家。截至2023年7月31日，NASA已與28個國家正式簽署《阿爾忒彌斯協定》，并與歐洲航天局（ESA）簽署了諒解備忘錄，既有核心軍事盟友參與其中，也有共同利益訴求的其他國家。

在此基礎上，NASA進一步明確“阿爾忒彌斯”計劃的合作分工，已公布的分工情況包括由ESA為“門戶”（Gateway）空間站提供“國際居住艙”（iHab）及可提供額外通信能力的服務艙（ESPRIT）；日本宇宙航空研究開發機構（JAXA）提供居住艙部件和后勤補給；加拿大航天局（CSA）為“門戶”項目提供加拿大臂-3（Canadarm-3）等。與此對應，美國將為部分伙伴國家提供將航天員送入太空的機會。

合作目的

（1）牢固美國在全球航天的領導地位

“阿爾忒彌斯”計劃意在牢固美國領導地位，對內樹立國家威望、提升民眾凝聚力，對外彰顯美國航天實力。美國曾通過“阿波羅”（Apollo）計劃，合舉國之力達成人類首次載人登月。相比之下，“阿爾忒彌斯”計劃進度緊張，預算有限，憑美國一國之力難以完全實現。通過吸引更多“志同道合”的伙伴國家加入“阿爾忒彌斯”計劃，在美國主導的前提下，借助伙伴國家的力量實現月球乃至火星的探測與開發，確保美國的領導地位。

（2）主導月球及深空探測的規則體系

新一輪月球與深空探測熱潮持續升溫，但規范月球探測活動的唯一國際公約《關于各國在月球和其他天體上活動的協定》（以下簡稱《月球協定》）缺乏美國、俄羅斯和中國等航天大國的加入，美國更是多次明確表態不接受該協定。專門適用于月球及深空探測的國際規則幾乎仍處于空白狀態，當前正處于規則塑造的重要戰略機遇期。《阿爾忒彌斯協定》適用領域既包括最初提出的月球和火星探測，還納入了小行星和彗星探測任務，以及在繞月和繞火星軌道乃至地月拉格朗日點上開展的活動，美國意圖以《阿爾忒彌斯協定》為抓手，在盟友的支持下，主導制定月球與深空探測國際規則體系，擠壓他國發展空間。

（3）促進商業航天發展，謀求經濟利益

“阿爾忒彌斯”計劃引入大量商業主體參與，如NASA選擇3家美國商業公司為“阿爾忒彌斯”計劃設計和開發月球著陸器、推動商業化宇航服研發等；《阿爾忒彌斯協定》以規則的形式，賦予私人獲得開采空間資源的所有權。“阿爾忒彌斯”計劃的商業化合作路徑有助于降低研制成本，激發國內商業航天企業活力，進一步搶占國際航天市場份額，獲取更大經濟利益，為航天技術的突破提供持續市場資金保障，同時促進美國商業航天的發展。

以美國為主導的合作機制

美國以《阿爾忒彌斯協定》為抓手，建立月球探索國際聯盟，突出其主導地位。航天國際合作通常以簽署合作聲明或其他意向書為機制載體，如美國牽頭的“國際空間站”（ISS）項目的合作文件包括政府間協議、諒解備忘錄以及合同。目前，“阿爾忒彌斯”計劃公開的合作文件為《阿爾忒彌斯協定》，其性質是單一國家主導的多個雙邊“共識”（Accords）組合。美國采取雙邊的合作形式，建立自己與各簽署國的磋商渠道，而各簽署國之間并無這一渠道，這就確立并加強了美國在“阿爾忒彌斯”計劃中的主導地位。各簽署國將月球探索訴求加入“阿爾忒彌斯”計劃，形成美國牽頭的利益共同體，由美國主導、代表美國核心利益的月球探索國際聯盟得以建立。

合作特點

（1）美國掌控國際合作主導地位和主動權

《阿爾忒彌斯協定》內容由美國單方面制定，從2019年10月開始內容構思到2020年5月的10項原則宣布期間，無公開資料顯示美國與其他國家之間進行過溝通協商。“阿爾忒彌斯”計劃為美國國內航天計劃，《阿爾忒彌斯協定》則類似于合同中的“格式條款”，由處于優勢地位的一方擬定具體內容，相對方只能全盤接受或全盤反對，“議價”空間極小。在以雙邊“共識”為基礎構建的相互依賴關系中，這些國家擁有比美國更高的脆弱性，而且難以通過多邊協商借助結盟的力量抵消美國的優勢，美國主導地位由此進一步鞏固。通過與不同伙伴國家分別簽訂《阿爾忒彌斯協定》，在一定程度上達到了多邊協定的效果。

（2）構建“志同道合”、有限開放的“朋友圈”

《阿爾忒彌斯協定》的首批簽署國家強烈認同該文件所提出的原則，這種認同是美國構建其主導的月球探索國際聯盟的基礎。通過在2020年IAC大會期間簽署協定的方式進行宣傳，美國逐步拓展合作范圍。美國推行價值觀外交，反復強調其合作對象必須與其“志同道合”，在月球及深空探測領域進一步拉攏盟友、排擠對手，“只有遵守美國所認可的行為準則”，才能加入《阿爾忒彌斯協定》，從而塑造代表美國利益的國際行為準則。

（3）利用既有合作關系“綁架”合作伙伴

美國擬建的月球軌道空間站“門戶”項目早于“阿爾忒彌斯”計劃提出，本意在于延續“國際空間站”合作伙伴關系的多邊項目，由美國、歐洲航天局、日本和加拿大等聯合研制“門戶”空間站。“阿爾忒彌斯”計劃將“門戶”項目并入其中，成為“阿爾忒彌斯”計劃的組成部分。美國通過這種方式“綁架”傳統合作伙伴，若不加入“阿爾忒彌斯”計劃則需退出“門戶”項目，由此增加這些伙伴放棄合作的成本。《阿爾忒彌斯協定》以及后續的“阿爾忒彌斯”計劃雙邊合作協定，由NASA與合作國家航天局簽署，簽署效率更高，靈活性更強。

2 《阿爾忒彌斯協定》內容分析

NASA于2020年5月15日公布《阿爾忒彌斯協定》，通過與希望參與“阿爾忒彌斯”計劃的國家簽訂該文件，達成實質上的國際合作，支持創建“安全、和平與繁榮”的未來太空。《阿爾忒彌斯協定》旨在通過一套切實可行的原則、指導方針和最佳實踐，確立共同愿景，出于推進“阿爾忒彌斯”計劃的意圖，加強對外層空間民用探索和利用的治理。其主要內容包括：宗旨、目的、透明度、互操作性、緊急援助、空間物體登記、科學數據發布、保護外空遺產、空間資源、消除沖突活動、軌道碎片和航天器處置。

特點分析

（1）體系框架相對完備

整體看，《阿爾忒彌斯協定》提出了一個體系較為完備的框架，同時囊括了政治、經濟、法律和技術等多方面原則，既有一般性原則，又有操作層面原則，體系框架相對完備。

（2）適當繼承銜接現行政策法律

《阿爾忒彌斯協定》在內容上對以往政策法律的繼承體現在兩個方面：一是繼承美國現行太空政策，如：“空間資源”原則濫觴于美國《2015年外空資源探索和利用法》；二是銜接國際法，《阿爾忒彌斯協定》體現了對現有四大國際外空條約（不包括《月球協定》）的銜接，根據美國的解釋，其大部分原則都能從中找到出處，基本貫徹了國際外空條約的“為和平目的進行探索”“空間物體登記”和“提供緊急援助”等原則。通過反復申明對國際空間法的尊重，美國對未來外空國際規則的基本認識得以展現。

（3）引導發展外空法律規則

《阿爾忒彌斯協定》在原則表述上帶有鮮明的引導色彩，在表達與國際空間法相近的概念時，采用了有所區別的具體文字表述和用詞。譬如“和平目的”原則有利于美國吸引國際合作伙伴，但美國對“和平目的”的一貫解釋為“非侵略性”的外空活動，此原則并未排除美國軍事利用月球的可能性。而在暫無明確國際外空法律規則依據的互操作性、安全區、保護外空遺產、空間資源等方面，美國也有意推行其國內標準和立法，引導未來發展方向。其中，在保護外空遺產方面，《阿爾忒彌斯協定》的“保護外空遺產”原則與特朗普政府頒布的《保護人類太空遺產的一小步法》相輔相成，共同強化促進美國對于外空遺產的保護意識和保護力度，引領規則演變趨勢。

焦點問題

（1）“空間資源”原則疑違反現行國際條約

現有國際空間法對開發外空資源僅有原則性規定，具體制度缺位。美國通過頒布《2015年外空資源探索和利用法》和《鼓勵國際支持獲得和利用太空資源的行政令》確立空間資源私人財產權。《阿爾忒彌斯協定》延續了美國對此問題的立場，第八條原則專門闡述空間資源探索與利用相關內容，認可開采和使用月球資源的權利，并稱這一新原則以《外空條約》第二、六和十一條為基礎，指出這項權利“對支持安全而可持續的空間探索和開發至關重要”。之后，NASA在2020年9月宣布可以向私人公司采購月壤樣品，開創先例，以實踐鞏固其在國際法形成過程中支持太空開發的立場。

美國針對空間資源的立法確有外溢效果，帶動他國立法熱情，引發科研和非政府組織的研討熱度，但距離國際規則的確立尚有一段路要走。確立空間資源私人財產權，存在違反《外空條約》“不得據為己有”原則的嫌疑，由此形成各方爭論一大焦點。聯合國和平利用外層空間委員會（COPUOS）下設的法律小組委員會于2021年成立空間資源工作組，旨在2026年左右確定一套指導空間資源探索與利用活動的初步建議原則，目前工作進度仍處于征集各成員國意見階段，能否順應美國主張形成正式的國際法規則有待日后觀察。

（2）“安全區”和“保護外空遺產”原則擠壓他國發展空間

《阿爾忒彌斯協定》提出了“消除空間活動沖突”原則，劃定圍繞未來月球基地的“安全區”，要求對“本協定簽署國或其他《外空條約》締約國”予以尊重，在此類航天活動中需就“安全區”性質和范圍與美協商。該文件還要求所有合作伙伴承諾保護其他天體上的歷史遺跡，如“阿波羅”登月遺址。美國已經研究形成了一套較為完善的月球遺產保護規則，此次借助“阿爾忒彌斯”計劃，有利于美國推動形成外空文化領域的國際規則。此外，將歷次“阿波羅”任務及其他無人探測任務月面著陸和活動區域列為月球文化遺產，可幫助美國主導塑造“月球文化”，更進一步樹立美國領先的形象，強化國家威望，提高民眾對于國家的自豪感和凝聚力。

盡管現有外空相關國際法律文件中沒有明確提及“安全區”概念，但是美國以《外空條約》第九條“不得對他國外空活動造成有害干擾”作為該概念提出的合理性依據。從法律角度考慮，無論在月面劃定何種性質的區域，都可能違反“不得據為己有”原則，也在一定程度妨礙了其他國家自由探索利用外空的權利。NASA已公布的“阿爾忒彌斯”計劃著陸點與我國嫦娥七號著陸點存在部分重復區域，而中國早在2020年就已選定。最終該著陸區域的爭奪，不僅需要雙方展開溝通對話，協商解決方案，我國還需加快研制力度，力爭成為更快實現登月的一方。

（3）賦權減責促進商業外空開發

《阿爾忒彌斯協定》中的“商業化元素”也是各方關注焦點之一。以所有權激勵空間資源開采確認了空間探索和開發將帶來的經濟效益，《阿爾忒彌斯協定》中與開采和利用空間資源有關的條款，有利于為商業航天創建穩定、可預期的投資環境；開發可互操作的通用探索基礎設施和標準可促進商業利用，吸引商業伙伴；“緊急援助”原則述及將采取“一切合理的可能步驟”（all reasonable efforts）去援助航天員，這與《外空條約》中規定的“一切可能的援助”（all possible assistance）略有出入，文字上的改變意在降低援助標準，避免營救國際義務對商業企業發展造成約束。

（4）“透明度”“互操作性”等原則限制他國發展自主權

《外空條約》多條規定涉及信息公開原則，奠定了外空活動透明的基礎；《登記公約》《責任公約》《營救協定》在此基礎上作出進一步闡釋。外空活動需要透明，有助于消除誤解和誤判，避免緊張局勢，并為國際合作提供前提和基礎。《阿爾忒彌斯協定》中的“透明度”“科學數據發布”和“互操作性”原則都涉及信息透明與數據共享。

事實上，各國在航天發展過程中往往需要一定時間的自由空間，以形成技術的自主可控和航天發展的自主權。因此，信息透明與數據共享往往具有一定敏感性，需要建立在一定的互信基礎上，且實力上的差異導致各方對“透明”的認知與界定不一致。各國航天能力的不均衡性導致“透明”已成為多個外空國際進程和議題的重要談判內容和爭議點，分歧主要集中在信息公開的內容、范圍和具體邊界。美國航天技術和規則方面“雙領先”，為其在“透明”方面的高開放和高標準提供了基礎。另一方面，美國通過建立“互操作性”原則向“阿爾忒彌斯”計劃的合作伙伴推廣美國標準，要求伙伴國家使用美國的技術路線，將造成伙伴國家的“選邊站隊”。

3 結語

美國開展“阿爾忒彌斯”計劃國際合作，意圖以雙邊撬動多邊、重塑航天領導地位與國家威望，推出《阿爾忒彌斯協定》引導外空規則發展方向，外空規則發展正逐步從地球軌道向月球乃至更遠的深空拓展。