國土空間規劃體系下的農村居民點規劃設計探討

周 婷 華新賢

常州市規劃設計院（常州市規劃編研中心） 江蘇 常州 213000

2011年中國歷史上第一次城市人口超過鄉村人口，城市化水平超過50%，而且近三成農業戶籍人口已居住在城鎮，這標志著中國的城鄉關系已經發生了質的改變。隨之而來的是，農村發生了一系列重大又深刻的變化。農業的生產組織出現眾多代耕、代種、代管、代收等新變化；農作物收儲方式出現由農民自儲向存至加工企業的轉變；而農民收入方式更是體現在流動人口帶來的轉移性收入占據農民收入的主體。鄉村空間形態處在加速變化過程中，農民的居住方式也正在發生深刻變化，對土地依賴程度的降低使得農民有更多的居住選擇權，農民在居住環境、生活條件、社交網絡等方面有了更高的品質要求，因此，農民居住方式的改變是社會發展的必然趨勢，農村居民點集聚將成為未來鄉村農民居住的主要形式。

2019年5月23日，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》[1]明確，村莊規劃是國土空間規劃“五級三類”體系中城鎮開發邊界外的詳細規劃，而農村居民點規劃則成為村莊規劃的重要組成部分。由此，國土空間規劃體系下的農村居民點規劃設計須整合原城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護、林地與耕地保護、綜合交通等鄉村類規劃，實現“多規合一”。

1 現行農村居民點規劃設計存在問題

1.1 規劃滯后、布局混亂

在推進快速城市化階段，城市向邊緣地區甚至農村腹地蔓延擴張，并且為了增加城市建設用地指標，許多地方政府不再審批新增宅基地，將農村村民以貨幣補償或安置房方式搬離鄉村，其村落復墾指標則用于推進城市發展，忽視了鄉村地域合理的發展建設需求。而隨著農村社會經濟的發展和農民收入的不斷提高，農村掀起了新一輪的建房熱，建房隨意性很強，缺乏有效的規劃引導與控制，用地“見縫插針、見地就蓋”，房前屋后圈圍墻，最終導致村莊布局散亂，遍地開花，既不利于農村基礎設施配套建設，又嚴重影響農民的農業生產和日常生活，造成鄉村環境面貌臟亂，農民生活環境難以改善，更嚴重的是存在侵占長期耕作的優質耕地行為。

1.2 用地超標、效率低下

根據第三次全國國土調查主要數據公報，截至2019年底，全國村莊用地32903.45萬畝，中國統計年鑒顯示該年鄉村人口55162萬人，人均村莊建設用地高達397.66㎡/人，剔除村莊用地所包含的工業、商業服務業、學校等用地，人均農村居民點用地也超標嚴重。同時，我國農村村民住宅以2-3層為主，獨居小院、建房不共墻居多，占地面積偏大，建筑容積率低，加上“一戶多宅”“空心村”、閑置農房等土地利用效率低下問題，影響下我國的農村居民點用地節約集約程度和農業的規模經營。這種情況也必然會導致村莊供水、供電、道路、通訊等基礎設施建設浪費，教育、醫療、衛生等公共服務設施配置不完善等現象，嚴重影響村容村貌的整潔和鄉村治理水平提升，影響了農業農村現代化進程。

1.3 景觀失調、文化遺失

農村豐富的自然人文生態條件是農民安居樂業的重要基礎。這一輪建房潮更多的是考慮當前的經濟利益以及可能產生的社會效應，忽視了自然生態的長遠效益，忽略了農村景觀生態格局和生態系統的完整性及調控能力[2]，導則發生“切坡建房”引致地質災害的悲痛教訓。此外，由于農村村民單純的過于向往城市居住布局模式，在新擴建農村居民點時忽略了農村的地域文化特色、傳統鄉村營建技法、傳統建筑文化符號以及鄉土自有的建筑材料，造成新出品的農村居民點“千村一面”景象，地方特色風貌正在消失。并且因鄉村“空心化”問題，我國鄉村的公共性活動逐年減少，由此帶來公共空間活力度下降、功能性不足、缺乏特色。

1.4 管理落后、制度不足

長久以來，農民及“新市民”對農房的所有權和使用權普遍存在根深蒂固的理念偏差和誤區，即他們認為農房是家族代代繼承的私有物品，即便無人居住、不再使用，也要將這份家族財產繼承給下一代子女，卻不愿意承擔新時期房地的合理利用和有效保護。此外，雖然國家對農村宅基地開展了規范審批管理、清退農村亂占耕地建房等工作，推行了宅基地試點改革，探索宅基地有償使用和有償退出等政策路徑，但是關于農村居民點規劃設計的審查管理仍待進一步明確和完善。

2 農村居民點設計的內涵與外延

2.1 農村居民點規劃設計的內涵

農村居民點是鄉村地區的基本聚落形式，一般由一個村莊或幾個聯系較為緊密的村落群構成，是鄉村人文和空間的復合單元。農村居民點規劃設計是尊重村落的自然生長和自然消亡的客觀規律，尊重鄉村的原生態構成以及村民多年形成的鄰里社會生態，以村民實際的生活生產需求為依據，根據不同類別的村莊需求提出相應的規劃設計引導，從而改善提升農村村民的居住生活品質；是根據地區城鎮化進程的總體趨勢和地方農村人口流動的大致動向，全面盤活利用村莊現有的存量建設用地，盡量不占用現有耕地、經濟作物生產地、林地和水產養殖水域，使得土地資源得到內涵挖潛和外部控制；是保護鄉村生產特征、生態特點和文化特色，延續與城市互補的具有村莊自身特征的空間景觀，使得農村村民的居住方式與未來產業結構調整相協調，形成城鄉之間功能互補、風貌各異、景觀相融的共生關系。

2.2 農村居民點規劃設計的外延

通過科學合理的農村居民點規劃設計，構筑起鄉村生活空間、生態空間與生產空間相關協調的空間布局關系。首先，在生活空間和生產空間之間，農村居民點的規模大小與布局安排是充分考慮農業生產現實需求的，延續在合理生產半徑范圍內形成的“村在田中、田在村中”的錯落格局，并且有效利用農業資源，將村莊融入其中進行整體田園環境的塑造，達到“近處有田、遠處有村”的農村居民點環境。其次，在生活空間和生態空間之間，保持農村居民點與周邊自然生態的共生關系，構筑山、水、林、田、路等多元要素共同組成的鄉村生態網絡，讓山體水網、林地田園形成覆蓋鄉村的“藍+綠”復合空間。最后，在生產空間和生態空間，秉承順應自然、保護自然的理念，嚴格保護村莊的生態格局和合理利用農業空間，依托生態基底，減少人工干預，保護和重塑豐富多樣的生態自然生境。

3 農村居民點規劃設計要點

3.1 多規劃融合，實現農居選址科學合理

作為國家建立的國土空間規劃體系中最低層級、最接地氣的規劃，農村居民點規劃設計首先要落實各級國土空間總體規劃、鎮村布局規劃、相關專項規劃以及實用性村莊規劃等法定上位規劃的相關要求，明確上位規劃是否覆蓋了農村居民點用地規模，新（擴）建農村居民點是否屬于規劃發展類村莊、會否侵占永久基本農田、自然保護地、各類公益林，重大的區域性市政公用設施是否經村而過等。因此，為了保障農村居民點建設項目的落地實施和安全長久，“多規合一”的新建農村居民點應當禁止在下列區域選址：生態保護紅線、永久基本農田、生態公益林、文物保護單位、飲用水水源一級保護區等保護區范圍；行洪、灌溉、排澇通道等水利設施管理范圍和河道湖泊管理范圍；公路建筑控制區和鐵路建筑界限范圍；供水、供電、供氣和通訊等設施管理范圍；軍事管理區控制范圍等管控區范圍；山洪地質災害易發地段和地下采空區；需修復的污染或者有污染風險的地塊等其他區域范圍。

3.2 全要素協同，指引農居規劃布局優化

2013年“山水林田湖草是生命共同體”的理念橫空出世，這是習近平總書記長期思考人與自然的關系，著眼生態文明建設所提出的科學論斷。農村居民點規劃設計要著力協調與山水林田路關系。

以山為枕，保持農居與山勢走向的順應關系。臨山型農村居民點規劃設計要考慮大地景觀的整體要求，依山就勢，延續原有村落的空間肌理，兼顧山地景觀與村莊空間秩序進行集中布局，并通過控制農村居民點的建筑高度及合理安排建筑功能布局來營造鄉村天際線、塑造良好的空間形態（圖1）。其中，位于山谷地形的農村居民點，宜通過變換屋頂形式、局部利用高大的樹塔形成制高點，從而豐富整體平緩的村莊天際線；位于緩坡地形的農村居民點，建筑物高度層次應體現地形的高度變化，坡度大的村莊可在空間上形成層層疊落的村莊形態。

圖1 臨山農村居民點布局類型

以水為脈，延續農居與水網分布的緊密格局。水是呈現鄉村自然基底特征的首位風貌要素。濱水型農村居民點要倡導充分挖掘水的優勢，依水而居，延續格局特色、延續河道走向、水岸貫通開放。其中，位于湖邊的農村居民點布局要注重與水面保持合理的距離，并結合自然變化的水岸，營造豐富的建筑肌理與人文景觀；位于河邊的農村居民點建筑朝向要順應河道流淌方向，形成自然的空間肌理，并注重保持建筑濱水界面的通透與開敞（圖2）。

圖2 濱水農村居民點布局類型

以林為肌，注重農村居民點與樹林草木的掩映關系。森林型農村居民點規劃設計要倡導符合地方的林地布局和林地景觀，保護生態群落，適度開放共享。其中，靠近林地的農村居民點布局要與林域保持合理的距離，并充分利用自然變化的林地設計“林村”關系，要避免破壞山林與自然景觀；位于林地環繞的農村居民點，兼顧周邊林地景觀與村莊空間秩序，推行居民點集中有肌布局。

以田為底，優化農村居民點與特色田園的圖底肌理。臨田型農村居民點要充分利用各種田園要素景觀空間有機組織布局形態，多成組多抱團，塑造內外滲透、相互交融、村民領域感強的邊界，避免簡單的復制布局（圖3）。

圖3 臨田農村居民點布局類型

以路為骨，強化農村居民點與路網結構的緊密連接。依路型農村居民點設計要構建完善的路網體系，保持老路的存續利用、新路的依景而行、路幅的寬窄相宜、路面的明快樸素和種植的沿路成景。

3.3 多類型解析，加強農居規劃分類指引

按照村莊類型分類。《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確按照集聚提升、融入城鎮、特色保護、搬遷撤并的思路，分類推進鄉村振興，不搞一刀切。以此為前提，各地新建和改（擴）建的農村居民點要依托集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊等規劃發展村莊進行選址布局建設，而搬遷撤并類村莊則不再被允許新建和改（擴）建住房行為，若住房存在安全隱患的，村民可自行維修加固或者向當地政府申請按照“原址、原高度、原面積”的“三原”原則進行翻建。

按照建設類型分類。對于新建型村莊，要與村莊的自然環境相和諧，合理布局用地，明確功能分區，完善設施配套，充分彰顯濃郁的鄉風民情特色和時代特征。對于拓建型村莊，要妥善處理新舊村的建設關系，充分利用原村落內部及周邊的空閑地相對集中建設，在統籌兼顧地形條件、空間肌理、歷史文脈和現代生產生活方式等方面因素的基礎上進行空間設計，避免簡單化的全部遵循和全盤否定兩種不良傾向，形成新老片區有機共生的關系，保持村莊風貌的整體性和地域特色[3]。對于改造型村莊，要注重現有建筑的質量評價，確定“保護、整飾、拆除”的建筑，重視保護和利用歷史文化資源，保護原有村莊的社會網絡和空間格局，并重點加強村莊綠化和環境建設，提升基礎設施和公共服務設施配套建設水平，提高村莊居住環境質量。

3.4 多源頭管控，強化資源節約集約利用

一戶一宅、建新拆舊。要加強人口與用地匹配關系的測算，形成農村居民點的用地規模和布局方案，因地制宜確定新增宅基地標準、建筑高度、建筑層數等相關控制指標和建筑風貌、農房布局等規劃引導要求，充分保障農村村民的合理建房需求。貫徹落實《土地管理法》明確的“一戶一宅”要求，對于農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，地方政府不予批準。同時，屬于建新拆舊的農村居民點，要同步推進原村莊的搬遷拆舊與新（擴）建農村居民點建設，確保農村建設用地總規模得到有效控制。

盤活存量、用地集約。積極推進新建型、拓建型農村居民點使用村內空閑地、閑置農村居民點和未利用地，并將居住人口少、占地面積大的自然村莊適度向規劃發展村莊和城鎮集中，實現農村存量建設用地的深度挖潛與盤活利用。加強農村居民點用地強度控制，經大量集中布局的農村居民點案例測算，我國農村居民點的容積率控制在0.7-1.2為宜、戶均用地控制在0.5-0.6畝為宜、建筑密度宜控制在40%以下。農村居民點干路應為雙車道，寬度不應小于6米且不宜超過8米；支路應為單車道，寬度不應小于3.5米且不宜超過5米，設置錯車道路段的路基寬度不宜小于6.5米。引導公共服務設施集中布局，配套設施復合利用，從而提高土地利用效益。

規模適中、組團布局。經大量案例分析，新建型、拓建型農村居民點規模大小應適中，總戶數在300-500戶為宜，集聚村民人數約1000-3000人，采用大組團有機分散、小組團緊湊集約的布局方式，靈活組織多組團之間的山水林田空間，打造村景交融的生動場景。小組團的戶數可在50-100戶為宜，邊界相對明確，內部結構清晰、組織有序、布局合理、錯落有致。

3.5 多空間梳理，強化公共空間景觀營造

鄉村公共空間是延續鄉村特征的核心，是維系鄉村社群的紐帶，是能夠讓鄉村文化得以傳承的物質空間載體。

收放有度，強化村口、廣場、街巷、濱水等公共空間的開放性和容納度。注重空間開放閉合有度，宜采用全開放或半開放的空間形態，并可通過內外有機滲透、模糊空間邊界，將鄉村自然環境引入內部公共空間，也將內部公共活動融入鄉村環境。結合村民運動、休閑、娛樂、看戲、集會等活動需求，創造尺度適宜且符合鄉村活動規模的空間，方便村民的到達和出入，并通過強化空間特征和視覺要素的設計，提高公共空間的視覺吸引力（圖4）。

圖4 不同公共空間的多方位要求

點線結合，加強空間序列的組織，強化特色空間體系的構建。打造主次節點，村莊入口可設計具有突出視覺標志性的空間或實體，構建視覺中心，形成鮮明的村莊門戶形象。打造村莊特色線路，以道路、河網等為依托，串聯村莊入口、重要的歷史文化遺存、重要的公共建筑及公共空間等節點，形成完整的空間體系。在村莊特色線路沿線特別是道路交叉點和容易迷失方向的關鍵點宜通過道路尺度、鋪地、綠化、建筑元素、路標和指示牌等強化特定空間序列的導向性。

4 結語

完整的農村居民點規劃設計內容體系除了上述提及的設計要點外，還應當包括農房建筑及戶型設計、綠化景觀設計、標識小品設計、道路交通規劃、基礎設施配套、生態節能設計和實施保障措施等部分，這些內容一直是城鄉規劃專業人才所擅長的，時至今日有關成果已愈發成熟完善。本文立意于當前國土空間規劃體系的“多規合一”農村居民點規劃設計展開研究，在行業領域內具有一定的創新性和前瞻性，希望可以給今后全國農村居民點規劃設計更多的參考和啟發，也愿國土空間規劃體系下的農村居民點規劃設計將有更多優秀的研究成果，共同引導和管控好我國各地的農村居民點建設，讓一代一代人“看得見山，望得見水，留得住鄉愁”。