老舊小區改造背景下舊城規劃研究

劉曉波

南昌市城市規劃設計研究總院集團有限公司 江西 南昌 330000

我國將從快速擴張的模式轉型內涵發展的模式，改造方式從大拆大建的棚戶區改造轉向現如今的老舊小區改造，在此背景下，城市的規劃師應靜下心來反思，城市的每一棟建筑都記憶著我們城市的發展，代表著一代人生活的過去、現在和未來，當我們看著日新月異的城市，感慨高樓林立城市新空間的同時，突然發現城市的過去似乎留下的記憶太少太少。一個城市缺乏濃厚的歷史的根基，如何成為一個有競爭力的城市，一個城市沒有記憶的空間，若干年以后，人們將找不到過去，也無法了解真正的自己。

1 具備更新動力是推進規劃的前提

對于城市舊城區而言，城市更新拆迀改建成本高，在資金壓力與錯綜復雜的產權關系博弈中，更新改造的周期長，而且在過程中充滿變數，使得開發建設不確定性增強。編制舊城區規劃，如果不具備更新動力，編制的規劃落地性普遍偏弱。

早在2007年，老省政府大院地區就編制了控規，那時編制的思路是以拆為主，提出了許多美好的設想，比如道路盡可能的寬，不管實施性如何，統一表述“遠期控制”，具體多遠也沒個說法。而實際情況是，這個地區改造既沒有外在動力，也無內在改造的需求，實施規劃往往找不到抓手，因此，在很長一段時間內，規劃區并無明顯改善之處，規劃基本上是束之高閣。

直到2017年，規劃區才具備真正的更新動力，首先，棚戶區改造緊鑼密鼓的推進，主要聚焦在城中村等三舊用地，屬于至上而下政策外力推動型改造，城市局部得到更新的同時，也為政府產生了一些經濟效益。其次，城市軌道交通建設如火如荼，主要聚焦在軌道站點TOD開發，屬于地鐵建設的自我經濟平衡，歸類于城市重大項目引發的更新內在動力。以上這些更新往往就地塊論地塊提出開發條件，或多或少留下了一些隱患或遺憾。其三，主要動力是來自于省政府辦公區搬遷，位于核心區的土地價值凸顯，政府可以擺脫捉襟見肘式的更新，從而進入全面提升功能實現舊城復興的目標。很明顯，原規劃理念已經不能適應當前的發展需要，因此作為城市主管部門抓住機遇，對南昌老省政府周邊地區啟動控規修編[1]。

2 多方力量構建謹慎的規劃

2.1 利益關系

舊城區控規普遍存在權屬復雜、涉及面廣的問題，明確有關利益主體在特定區域的相互關系，是界定各主體的權、責、利關系并形成相應機制的前提。舊城區域作為一種社會復合的地域系統，存在公益性需求與地方社會經濟發展私利之間的矛盾，存在不同主體圍繞各自產權、公益環境和經濟利益為基本內容的復雜利益關系。發揮規劃的總協調作用，將引導舊城區原有利益主體關系格局發生深層次變化。將對利益主體之間權-責-利匹配關系進行重構，是形成不同主體間利益平衡和制約關系的重要途徑。

2.2 多方共謀

1、充分的部門協同

要充分考慮省政府機關事物管理局等省級機關的要求，服從省政府戰略的安排，規劃編制需要經過前期座談、中期匯報、后期征求意見等過程，確保省級意圖銜接充分。涉及到針對省級權屬用地的重大決策要形成專題報省政府匯報。

緊密聯系地鐵建設部門，滿足地鐵建設的操作性要求。地鐵建設關系到城市的長遠大局，在具體的建設過程中，存在著土地權屬人的博弈問題，如丁公路站在落地時就遇到了較大的阻力，受到權屬人安置需求、安置意愿等多方因素的影響，經歷了較長的協調過程，實施方案數次變化，多方博弈后，地鐵站點采用南移方案。對于規劃而言，適時調整適應實際情況是非常有必要的。

2、居民廣泛參與

組織成立由居民和專家廣泛參與的舊城更新組織，協助確定合理科學的更新方案。其參與方式可分兩個層面, 其一就是居民代表參加舊城更新委員會,保證更新方案能夠體現居民的意愿和利益。第二個層面就是在導向式逐步開發過程中, 居民對自己擁有產權的建筑在保持與更新方案一致的前提下, 也可以采用更靈活的更新手段, 使建筑風格、裝飾在保持原有歷史風貌的格調下更加多元化、時代化, 以便更易獲得新經濟產業從業者的青睞。

3、要謀求國際國內高水平的理念，并形成可操作的規劃

2017年初，南昌市自然資源局進行了城市設計國際招標，邀請國內知名設計單位參與，提供思路并提升理念。后續由當地熟悉市情的市屬規劃設計研究總院進行最后的控制性詳細規劃的深化工作，市屬規劃設計研究院更加了解所在城市，且在服務政府、服務市民、編制中應變迅速。再加上當地規劃主管部門的精心審查，多方力量形成高水平、可操作性的規劃[2]。

4、政府、居民及開發商利益的協調

政府、居民和開發商三者利益的協調是舊城更新成敗的關鍵。首先，政府收取土地出讓金，應該作為整個地區更新的資金，用于前期投入和公共基礎設施投入。其次, 提倡導向式開發，優選開發商。政府要在舊城方案確定之后, 選擇合適的開發商來執行導向式逐步開發的更新方案。再次,政府應授權前期成立的舊城更新委員會對開發商的開發過程進行監督, 使各方都能保持通暢的溝通和聯系。滿足原居民就業機會需求, 同時也使他們獲得固定資產的增值利益。同時，保存了舊城風貌和文脈，使原居民的社會網絡得以完整保留，并保留了舊城區的原味性，最終實現政府、居民和開發商利益的多贏。

3 精準把脈找出問題線索

3.1 地位識別

基地位于舊城中心區，緊鄰八一廣場，處在城市的兩條主要發展軸線八一大道和北京西路的交匯處，軌道1、2、4號線經過規劃區，是典型的城市舊城核心。區內人民公園是城市不可或缺的城市綠心、舊城之肺。規劃區商業商務、醫療健康、創意設計、休閑娛樂四大優勢公共資源集聚優勢明顯。另外有八一廣場、省政府、江西革命烈士紀念堂眾多的歷史資源，是體現南昌市八一建軍紅色文化，老省政府大院文化的重要地區。通過識別梳理出城市核心、舊城之肺、歷史傳承區、公共資源集聚區四大特征，有助于把準未來定位[3-4]。

3.2 問題研判

1、省級中心遷出，城市功能需要重構

老省政府辦公功能遷出后，出現了功能上的空白，處理不好將導致舊城區域的衰敗。因此規劃重點研究植入何種功能，才能填補該地區的空缺，從而達到激發活力，復興舊城的目的。

2、大院切割，帶來一系列的問題

省級各類單位大院切割導致地塊碎片化，功能分散，同時帶來交通不暢、缺乏活力等諸多城市問題。規劃區缺少聚心，城市商業功能和創新服務規模不足且未能形成特征性的極核，服務能級與所在區位不匹配。交通上南北向貫穿性主干交通缺乏，東西向通道不足，上下班高峰期極易造成交通擁堵。同時現狀八一廣場、人民公園、省體育館大院三大空間較為封閉，可達性差，未能完全融入城市中激發城市的活力。

3、傳統文化保護存在壓力

老省政府區域的街巷機理未提出保護的要求，在前期開發過程中，取消了原有的道路，導致區域肌理的突變，新與舊的聯系割裂，在一定程度上破壞了老省政府密路網的傳統格局。

4、人口密度較大，配套設施補齊難度大

舊城區城市人口密度大是一種常態，象南昌老省政府地區現狀人口密度為2.85萬人/平方公里，高密度人口對規劃區的公共配套設施帶來巨大壓力。城市公共產品與支撐設施在以經濟效益為先的市場原則下投入不足，交通擁堵、服務能力低下等現象不斷出現[5-6]。

4 多要素融合的舊城更新策略

4.1 問題導向提升必要的功能

首先，是城市功能重構。以規劃區的地位識別為基礎，充分依托區域中心條件、四大產業功能，從舊城更新的趨勢、存量發展的態勢、本底條件的優勢等三勢分析推導出規劃區未來的定位和功能。通過引入健康、文旅、創新，做強商業、商務功能，五大功能塑造CAZ中央活動區，替代原有省級辦公功能，引動舊城復興。

其次，打破大院格局，把舊城封閉式大院交通轉向開放式的城市交通，并完善城市道路體系。為解決城市路網密度低，道路分布不均衡的問題，必須把封閉式大院交通轉向開放式的城市交通，同時基于結構性需求，補齊十字主路，完善路網密度，加密次、支路網。

其三，補齊設施配套。體現新時期的要求，關注民生短板、智慧城市、城市安全等方面。通過政府出資購置閑置或低效建筑，為街道、社區文體活動場地提供獨立的空間，為設施周末對外開放提供條件，提髙公共服務設施的效率等。

圖1 歷史沿革

4.2 力求保留歷史的記憶

早在1927年北伐時期，規劃區是北伐軍新一軍營房所在地，1949年解放后，一段時期內是南昌的飛機場，隨著南昌市東拓城區，陸續建設了老省政府、人民公園等核心功能，之后40多年一直是全省的核心。老省政府地區在南昌建設史有著重要的地位，是承載南昌人民深厚記憶的地方。因此，規劃提出了老省政府地塊保護性開發，尋求傳承和更新并重的模式。

首先是對城市機理的保護，城市肌理是城市在道路網、街區、節點、城市用地和發展軸等可見物質實體以及其他不可見的非物質因素上的特征。規劃對老省政府區域窄馬路密路網的格局進行保護，道路斷面上維持原有省府大院內道路肌理，充分利用原有街巷格局，采取人非共面的斷面形式，以盡可能保留原有省府大院內道路的現有行道樹系統。

另外，對原有的辦公建筑，采用騰籠換鳥的方式，植入文化和創新服務功能，比如老省政府大樓，規劃為文化類建筑，各單位大樓植入創新服務職能等，使得老建筑得以保留，同時煥發出新的生機。

4.3 融合城市更新視角

摒棄 “大拆大建”的思路，采用“留、改、拆”并舉的更新方式。具體規劃時可以包含三個步驟：

第一步，確定保留更新用地，即用“微更新”的方式升級百姓生活環境。對于舊城區而言，通過對現狀和需求分析，有大部分的老舊小區是沒有必要進行大的動作，只需要進行微改造。這也是符合黨中央、國務院對城鎮老舊小區改造工作的要求。

第二步，研判可改變功能建筑。運用 “城市修補”的理念，圍繞 “讓人民群眾在城市生活中更方便、更舒心、更美好”的目標，采用科學的規劃方法，以系統的、漸進的、有針對性的方式，改善城市公共服務質量，盡量利用閑置建筑植入必要的公共服務功能，讓老建筑煥發新的生機[7]。

第三步，在拆除建筑用地上，謀求城市修補，強短板。通常是通過問題導向和城市設計研究進行綜合研判，要根據城市的經濟實力以最小的代價確保主體功能實現。舊城區存在眾多的問題，功能、交通、民生等方方面有許多要做的事情，考慮到城市更新的難易程度，規劃對一些必須提升的功能，需要展開了更進一步的實施性研究，實現以最小的代價確保主體功能實現的目的。重點是經濟效益和投入成本的比較，還有分步實施的可能性研究等方面。規劃重點對接包括醫療衛生、中小學、養老、人防、5G等二十余項專項規劃，查漏補缺，補齊舊城區短板弱項[8]。

5 后續思考

綜上所述，舊城規劃重點聚焦在必要的功能提升、保留歷史記憶、城市更新融合等方面。但還有一些內容也是不能忽視的，必要時需要增加若干專題的研究。一是實施保障機制研究。建立規劃區改造的協調組織，銜接好省級單位、市級各個部門的相關事宜。建立好拆遷補償機制，從區域范圍平衡規劃區改造的經濟問題做好統籌。建立好規劃區歷史文化保護機制，對保護建筑改造，和新業態引入，給予支持的同時，要嚴格控制整體風貌。二是實施時序和方法研究。提出分步實施策略，爭取成熟一片規劃一片建設一片。三是正負零三層空間研究。舊城規劃三層空間融合，才能最大限度的利用好空間并改善交通，有條件提出空間走廊的建設，形成三度空間優化舊城區的交通組織。另外，考慮體育公園（原省體育館）地下空間的利用提出了設想。這些設想由于牽涉面廣，技術復雜，規劃缺乏落實性的內容，還需要進一步的專題細化研究。