市政工程PPP項目投資風險管理對策研究

烏力吉

市政工程PPP項目是一種融資和項目管理模式，其中的PPP是Public-Private-Partnership的簡稱，此模式是社會資本參與到政府公共基礎設施建設中的項目運作模式，此項目運作模式可達到雙贏或者多贏目的，但此項目模式在運作過程中也存在一定的投資風險，若不能做好投資風險管理，將直接影響公共設施建設質量，甚至直接影響工程建設能否繼續進行。為此，本文就市政工程PPP項目投資主要風險，防范措施以及具體應對投資風險管理的對策展開分析。

市政工程PPP模式是一種融資和項目管理模式，在PPP模式中，政府部門做牽引作用，其鼓勵社會資本主動參與到公共基礎設施建設中，政府部門與社會資本建立合作共贏關系。PPP模式特點主要體現在以下幾方面，其一是政府與社會資本共同承擔公共基礎設施項目風險。社會資本要有合理收入，政府部門要具備金融寬容與付款能力。其二是政府與社會資本之間的法律地位是平等的，擁有的權利也是平等的，二者在基于合作的基礎上簽訂合同，履行合同。其三是政府通過公正、公開的方式招標選擇社會資本，整個招標投標過程透明化、公開化。其四是PPP模式的支付機制特殊，包括政府支付、用戶支付和攤銷補貼，為保障公共基礎設施預算資金有效性，支付機制必須確保項目投入與產出完全掛鉤，付款的重要依據為績效評估結果。

一、市政工程PPP項目投資風險識別管理方法

政工程PPP項目投資風險識別管理分別采用分段識別法、德爾菲法和情境分析法等。

分段識別法強調對項目的前期準備階段、中期執行階段、后期融資移交階段的風險進行有效識別。在前期階段，需要識別項目整體情況，包括財政承受能力，實施方案的編制，市場風險的預測等。在中期階段，需要識別項目實際建設中可能存在的運營風險，此階段發生的投資風險概率最大，識別難度也最高，是風險識別的重點環節。在后期階段，需要識別項目資產產權風險等運營方面相關風險。

德爾菲法強調人的重要性。相關專家利用自己的專業經驗對項目可能存在的投資風險種類進行歸納、分析、總結，得出風險類型。常見的風險類型有法律相關風險，政策相關風險，運營相關風險，實施相關風險，不可抗力相關風險以及金融相關風險，等等。德爾菲法可為市政工程PPP項目投資風險識別提供理論參考，確定防范方向與對策。

情境分析法強調項目經驗重要性。在分析項目存在的投資風險時，可以具有相同情境的投資項目作參考，識別可能存在的投資風險，當確定風險后，需借助相同情境下的成功案例具體采取的可行風險防范方案進行風險防范，可有效規避風險，提高風險應對能力。

二、市政工程PPP項目主要風險及防范措施

在市政工程PPP項目中，風險防范非常重要。在征拆、融資、價格、績效、稅籌等方面都要有完備的防范措施，否則將引發嚴重的項目問題。因此，風險防范不可忽視。

市政工程PPP項目已經通過立項批復，相關所有需要批復的均已批復，項目已經成功納入到市政工程PPP項目管理庫中，進入執行階段。此時項目已經排除合法合規風險。

市政工程PPP項目中的征拆風險主要是征拆過程中發生的各種影響項目開展進度的風險，如征拆成本增加風險，付費進度風險等。具體如何防范需要在合同中明確各方責任，強調政府負責征拆工作，相關費用由政府負責；同時規定征拆的完成時限，確定不會因征拆影響后續建設；若在征拆中出現違約風險，此部分產生的違約和補償責任需由政府負責；最后指出項目公司有權終止或者調整本次項目合作計劃。

在融資方面，市政工程PPP項目中的融資風險主要是不能按照合同約定完成項目融資，銀行貸款沒有及時足額到賬，項目投資建設受到影響。具體如何防范此風險，需要做好融資前溝通工作，與多家銀行洽商，制定周密融資方案，確定最佳的融資利率，做好融資風險防范準備工作，尤其是針對融資基準利率的調整規定，必須設定上限，確保風險可控。

市政工程PPP項目中的價格風險主要是價格波動產生的風險。項目建設需要一定的成本投入，成本相關的物資、物料的價格會隨著市場價波動，從而導致價格風險形成。具體如何防范此風險，需要在合同中做好價格波動約定。比如在項目建設過程中，關于一些需要隨市場價波動的人工費、機械使用費以及物資材料費等要有一定的調整幅度規定，制定合理的付費調價機制，從而做到價格風險可控。

市政工程PPP項目中的績效風險主要是指一切與績效考核相關帶來的風險，考核階段為項目建設期間和項目運營期間。可與績效考核掛鉤的費用主要為產業服務費和可用性服務費等。具體如何防范此風險，需要從以下三方面入手，首先，政府要重視將績效考核相關內容進一步完善，具體到細節，從而確保績效考核順利進行。其次，容錯機制的設置對于績效風險的防范與解決起到關鍵性作用，已經發生的績效風險可通過整改來完成可行性缺口補助。最后，做好項目產業發展工作，確保后續績效考核對付費的足額獲取不會產生影響。

市政工程PPP項目中的稅籌風險主要體現在營改增之后，針對增值稅的抵扣鏈相關是否統一完整提出風險防范要求。具體如何防范此風險，需要在合同中做好約定。比如項目前期費用以及征拆時需要支付的費用，由政府支付需提供可抵扣的合理票據，若在抵扣環節無法提供相關票據，此時產生的費用及損失需要政府負責，并且需要由項目公司將此支付方式確認為當期支付。此外，在移交項目過程中而產生的稅費也應在合同中明確規定由政府負責。

市政工程PPP項目中的支付風險主要是項目合作期較長容易發生延期支付等風險。具體如何防范此風險，需要在合同中做好約定。如約定政府方面需要將項目相關的年度財政支出納入到財政規劃中，同時納入到年度預算中。如約定若政府在支付時出現延遲情況時應承擔違約責任，且確定違約支付費用算法。考慮到PPP項目的建設周期較長，所以需針對項目實際情況做好階段性控制，針對項目的回款支付情況，研究具體可行的項目建設方案與進度計劃，確保支付風險可控，保障PPP項目投資風險整體可控。

三、市政工程PPP項目投資風險管理對策

（一）明確風險責任主體，完善內控體系

市政工程PPP項目主要由政府及社會資本合作進行，同時項目建設需要涉及多方責任主體，那么在管理PPP項目投資風險管理時，就需要明確責任主體，做好各種風險分配工作。通常情況下，項目建設過程中需要簽訂多個合同，每個合同都涉及兩方主體，將這些參建單位進行整理，可知主要有項目政府方、勘察方、施工方、設計方、監理方、運營方、造價方以及檢測方等，各參建方都有其各自需要承擔的責任與義務，明確責任，確定風險，做好風險識別，成立專門的投資風險管理部門，負責風險管理相關工作。如投資風險管理的識別機制，風險防控機制，風險防范過程中可能發生的其他風險，等等。與此同時，還需重視對內做好溝通管理、對外做好協調工作；對內強化合同履約考核管理，獎罰分明，以月度、季度以及年度考核為考核節點，執行事中控制。此外，需要確保內外業有效結合管理工作，保障投資風險一直處于整體可控狀態。

市政工程PPP項目投資風險管理工作的順利開展離不開內控體系的完善與優化，通過編制各項管理辦法，做到有法可依，有章可循，有制度可執行。通過對PPP項目具體情況進行整體梳理，確定各業務之間聯系，建立完善且可行的組織保證體系，建立管理流程，制定管理制度。主要包括前期報規報建，質量進度，結算與審計，履約與績效管理等。在完善內控體系時，還需重視協調各方關系，強化各方合作共贏意識，使已經編制完成的各項管理辦法都能順利執行、落實。最終，在各項管理辦法的約束與管理下，PPP項目可穩定實施開展，且保障運轉順暢。

（二）加強建設管理，明確投資建設程序

市政工程PPP項目投資建設若想順利推進且取得成效，必須重視做好協辦工作。首先，項目公司需要主動與實施機構及相關公司做好管理方法制定工作，以此確定項目具體投資建設程序，為后續工作開展做好規劃準備。其次，項目公司需要在協同管理過程中對管理界面及相關責任理順，確定招標相關工作流程與內容，確定投資管理流程等，有效提升項目管理質量和效率。最后，項目公司也需要將PPP項目建設其他收費標準落實，做好成本確認工作，防范相關投資風險。

市政工程PPP項目投資建設多為綜合開發類項目。綜合開發類項目具有以下特點：一是投資體量大，二是涉及到的施工主體多，三是涉及到的相關專業多。因此項目公司若想做好PPP項目投資風險管理工作，必須重視加強全生命周期管理工作，依據項目實際情況，制定風險防范計劃，合理調整風險。在全生命周期管理中，前期階段需要識別項目整體情況，包括財政承受能力，實施方案的編制，市場風險的預測等。在中期階段，需要識別項目實際建設中可能存在的運營風險，此階段發生的投資風險概率最大，識別難度也最高，是風險識別的重點環節。在后期階段，需要識別項目資產產權風險等運營方面相關風險。在已經確定以上各階段存在的投資風險后，需要針對性實施防范計劃。比如針對前期階段存在的項目投資風險，可通過做好年度投資計劃的方式防范，對于征拆過程中存在的風險也要引起重視，加快征地拆遷速度，做好相關安撫工作，確保征拆工作對后續項目建設速度不會造成影響。比如針對中期階段存在的項目投資風險，也需要做好建設管理工作，將項目建設過程中存在的風險進行動態化管理，依據早發現、早防范原則，實施風險管理。針對后期階段存在的運營方面的風險管理，也需通過防范計劃的制定實現投資風險調整控制目的，最終保障投資風險降到最低。

（三）加強招標管理，完善保險策劃

市政工程PPP項目投資風險的管理防范還需從加強招標與合同的標準化管理入手，由此最大化降低相關管理風險。PPP項目運行模式是由政府牽頭，實施招標，社會資本投標并中標后與政府合作進行的項目建設，所以在招標與中標過程中也會存在一定的投資風險，影響項目建設最終質量和完成度。因此，政府相關部門必須重視依據招標法落實招標工作，并對社會資本上交的投標文件合理評標。在此環節中，應注意PPP項目的招標文件必須合理合法，必須透明、公開化，接受社會監督。同時在項目招標工作開展前，還需重視向管委會實施招標文件的備案管理工作，確保招標文件可按既定流程有序接受審批，既提高招標文件的審批速度，又可有效降低招標成本。此外，PPP項目簽訂的合同必須是標準化模板合同。為此，依據政府相關部門規定要求，立足項目的實際情況，可組織開展與項目建設相關的一切工作，如子項目的協議，項目監理，項目施工，項目造價咨詢以及項目設計和項目檢測等相關合同文本的制定與完善工作。最后經項目公司及符合要求的律師事務所復查審核后，形成標準模板式合同，確定合同的具體簽訂流程，日期以及其他相關細節。總之，PPP項目合同的簽訂風險也需要重視防范，整體性提高PPP項目投資風險。

市政工程PPP項目投資風險是一直存在的，即使與項目相關的一切投資風險都做好了預防措施，但在實際進行項目建設過程中，還是會出現一些問題與風險，尤其是市政工程項目具有體量大，涉及多方主體等特點，更容易發生各種意外風險，同時人為、自然等風險的發生率也較高。基于此，PPP項目工程在建設前期還應做好保險策劃工作，將部分可轉移風險以保險的形式轉移。針對工程項目有專門的工程一切險以及第三方責任險，這類保險可在項目建設初期由責任方購買，增加風險轉移保障。此外，針對人的安全風險也可以通過購買保險的方式轉移，如施工各參建單位可為施工作業人員購買團體意外險，等等。當項目在運營期間發生保險中規定可報銷的風險事故后，應第一時間報險，減少項目風險損失，提高項目運行安全。

結語：

綜上所述，市政工程PPP項目運作模式有一定的優勢特點，同時也伴隨一定的投資風險，可通過分段識別法、德爾菲法、情境分析法識別項目投資風險。同時，進一步分析市政工程PPP項目運行過程中存在的主要風險，可知主要有合法合規風險、征拆風險、融資風險、價格風險、績效風險、稅籌風險、支付風險等。針對這些風險進行PPP項目投資風險管理對策研究，應做好以下幾方面工作：其一是明確責任主體，做好各種風險分配；其二是完善內控體系，編制各項管理辦法；其三是協辦管理辦法，明確投資建設程序；其四是加強建設管理，防范計劃調整風險；其五是加強招標管理，降低相關管理風險；其六是做好保險策劃，做好風險轉移工作。總之，市政工程PPP項目在運行中無論存在哪種風險，都需重視做好項目風險防控工作，以便于整體性提高項目建設質量，促進經濟平穩發展，改善民生。