檢察機關支持起訴制度的實踐與完善

王振友　馬新宇　宋佳萌

摘 要：支持起訴制度建立的理論基礎包括對社會干預制度的修正和對當事人訴權平等的保障。檢察機關進行支持起訴是社會干預制度的要求，是檢察機關進行法律監督的要求，是維護弱勢群體利益的要求。實踐中支持起訴數量增加，最高檢也發布了工作指引，卻依然存在司法實務中操作不統一的問題，應當深入理解支持起訴制度中檢察機關的地位，不斷完善案件范圍、程序和制度銜接，更好開展支持起訴工作。

關鍵詞：檢察機關 支持起訴 社會干預 弱勢群體

一、檢察機關支持起訴制度的理論基礎

我國的支持起訴制度規定于現行民事訴訟法第15條。就檢察機關支持起訴而言，民事權益受到侵害的主體，如果經有關社會團體履職后仍然未能解決問題，具有維護自身權益需求且有起訴意愿，只是因為訴訟能力不足，或存在厭訟心理的，可以由檢察機關支持其起訴。支持起訴制度的確立具有其理論基礎，且檢察機關作為支持起訴最主要的主體也具備正當性基礎。

（一）支持起訴制度的理論基礎

支持起訴制度自設立以來，理論界對其存廢多有爭議，但從法理上來說，支持起訴制度的理論基礎有二：一是對社會干預理論的延續，二是對保證當事人訴權平等的考慮。

1. 對社會干預理論的修正。社會干預制度起源于蘇聯法。蘇聯法中對民事訴訟的干預主要分為國家干預和社會干預。國家干預指的是法院和檢察院直接依職權干預民事訴訟。［1］社會干預是指國家機關或其他主體通過施加影響于訴訟參與人，間接影響民事訴訟活動，國家機關為保護他人權利，可以作為“訴訟參加人”提起訴訟，但原告是民事權益受損害的當事人。社會干預人在訴訟中具有起訴權、查閱權、舉證質證權等訴訟法上的權利，但不得處理實體權利。［2］

社會干預系社會主義法系特征，我國在民事訴訟立法時根據實際情況進行了揚棄，舍棄了國家機關可以直接提起訴訟的部分，而是在1982年民事訴訟法第13條規定其僅能支持起訴。這一修改考慮到當事人具有民事權利的處分權，由其他主體代為起訴，有可能違反當事人個人意志，而機關、團體、企事業單位可以采取舉報等方式進行社會干預，不宜直接代為起訴。上述法條至今沒有做實質性改變，逐漸發展成為有中國特色的社會干預制度。

2. 對當事人訴權平等的保障。“法律面前人人平等”系基本法律原則，具體到訴訟法領域，指的是當事人應當具有平等的訴訟地位。民事訴訟法第8條規定了民事訴訟權利平等原則，其內涵包括當事人訴訟地位、訴訟權利義務、法院裁判等多方面平等。但實踐中，經常存在當事人一方為弱勢群體的情況，他們可能缺乏法律知識，不了解可以通過訴訟方式維權，可能缺少收集證據、啟動訴訟程序的能力，可能在心理上存在畏懼、厭訟心理，可能缺少訴訟的經濟實力等。對于這類群體，僅強調訴訟地位平等只是一種形式正義，甚至可能導致結果不平等。正確做法是對弱勢群體進行政策傾斜，彌補其短板，協助其獲得平等訴訟地位，即達到實質正義。

（二）檢察機關支持起訴的正當性基礎

由前所述，我國民事訴訟法上的支持起訴制度具有其理論基礎。在我國，支持起訴的最主要的主體為檢察機關。那么，檢察機關作為支持起訴的主體有何正當性基礎？

1. 國家機關進行社會干預的要求。有學者認為，檢察機關提起民事訴訟的行為本質上屬于國家干預。［3］這樣一來，由于現行關于支持起訴的立法本質上為社會干預，因此檢察機關無權支持起訴。筆者認為這種推論不成立，首先，蘇聯立法中的社會干預并非沒有檢察機關參與的空間，這一點可見上文論述。其次，從法律繼承角度來說，我國雖然繼承了社會干預，但司法實踐已對蘇聯的干預模式進行了修正。只要檢察機關支持起訴與民事訴訟法體系一以貫之，未必一定要嚴格繼承蘇聯體系。最后，只要檢察機關支持起訴獲得應有的社會效果，研究其屬于國家干預還是社會干預意義不大。

2. 檢察機關履行法律監督職責的要求。檢察機關的法律監督職責范圍較廣，不限于對其他機關進行監督，還包括作為社會公益代表人所要履行的職責。前者如對法院訴訟活動的監督；后者如檢察機關的公益訴訟職責。同時，檢察機關還積極拓展其他工作機制，全方位維護社會公共利益。支持起訴涉及到的大多數為弱勢群體想提起訴訟卻不能的情況，如婦女、農民工、殘疾人等，其是否能夠提起訴訟不僅涉及個人私權的處分，更涉及社會是否能夠為弱勢群體提供必要扶持，是社會實質正義的彰顯。同時，此類案件通常波及面廣，個人能否起訴、勝訴往往代表該類群體的地位。上述利益均屬于社會公共利益范疇，檢察機關就此類案件開展支持起訴正是其作為社會公益代表人的應盡職責。

3.維護弱勢群體利益的要求。現代國家著重傾斜保護弱勢群體。在我國，保護弱勢群體利益更是以人民為中心發展思想的體現。為保證傾斜保護效果，國外立法例通常采用細化、剛性立法。而我國相應立法無剛性規定，無法完全依賴婦聯等社會團體對弱勢群體保護到位。相比而言，由代表社會公益的檢察機關出面維護弱勢群體利益效果更加顯著。具體到支持起訴制度中，由于檢察機關同屬司法機關，當事人更愿意相信檢察機關的判斷，有助于堅定其起訴信心；在搜集證據等方面，檢察機關權威性更強、有權調查取證，能夠顯著提升當事人參加訴訟的能力，因此，由檢察機關履行支持起訴職責，是維護弱勢群體利益、弘揚社會公平正義的必然要求。

二、檢察機關支持起訴制度的現狀

（一）檢察機關支持起訴的法律規范

當下，我國的民事支持起訴制度形成了以民事訴訟法第15條為總則，其他法律條文為分則的形式。分則一是體現在民事訴訟法第58條，即對損害社會公共利益的行為，檢察機關可以支持起訴；二是散落在其他以保護弱勢群體為目的的部門法中。有些條文直接規定檢察機關可以支持起訴，如未成年人保護法、軍人地位和權益保障法等。有些條文雖未明確表述檢察機關可以支持起訴，但檢察機關可根據民事訴訟法第15條立法精神，在其他主體未支持起訴時履行支持起訴職責，如《中華人民共和國婦女權益保障法》第73條第2款，《中華人民共和國殘疾人保障法》第59條第2款，《中華人民共和國工會法》第22條第3款，《中華人民共和國消費者權益保護法》第37條第1款第7項等。

（二）檢察機關支持起訴的司法實踐

近年來，檢察機關支持起訴數量不斷攀升。根據2023年最高檢工作報告，“對老年人、殘疾人、農民工和受家暴婦女等，支持提起民事訴訟16.7萬件，是前五年的11.5倍”。［4］對于支持起訴案件類別，筆者在裁判文書網檢索到近三年涉支持起訴意見書的裁判文書共448份，其中案由為合同糾紛的最多，有253件，其中大多數為勞務合同糾紛，還包括服務合同糾紛、房屋買賣合同糾紛等。其次為勞動爭議案件，有143件，包括勞動合同糾紛和社會保險糾紛；排名第三的是婚姻家庭糾紛，主要是涉及未成年人、老年人的撫養和贍養糾紛。

在支持起訴案件數量不斷增長、類別不斷擴張的同時，實踐中缺乏細化制度的問題也有所暴露。一是支持起訴案件受案范圍不統一，從理論上看，支持起訴案件應當限于維護弱勢群體利益，而實踐中許多支持起訴對象并非弱勢群體，如正常的勞動者而非農民工，甚至有的是強勢一方。二是支持起訴的程序不統一，對于支持起訴程序的啟動，除最高檢統一規定出具《支持起訴意見書》外，申請人應當提交哪些材料、檢察機關選擇何種方式進行支持起訴、支持起訴工作中有哪些注意事項、是否應當出庭等方面沒有明確規定，有的檢察機關僅出具《支持起訴意見書》，有的出庭支持起訴，有的還出具了《調查筆錄》。同時，就法院判決而言，大多數判決書僅開頭訴訟情況部分列明檢察機關進行支持起訴，對支持起訴的理由沒有摘錄；有的判決書在原告訴訟請求摘錄后，將《支持起訴意見書》作為原告理由的一部分簡單摘錄；有的判決書將《支持起訴意見書》在證據部分列明和摘錄。三是檢察機關支持起訴與其他制度銜接不夠清晰，當下司法實踐中，檢察機關依職權獲得支持起訴線索數量較少，且存在支持起訴力量單薄、調解力度不夠、社會效果有限的問題。同時，由于檢察機關還負責民事訴訟監督，也涉及如何對法院判決進行監督的問題。由于目前缺乏支持起訴實施細則，上述問題制約著支持起訴制度進一步發展。

三、檢察機關支持起訴制度的完善

2022年3月，最高檢出臺《民事檢察部門支持起訴工作指引》（以下簡稱《指引》），進一步規范檢察機關支持起訴工作。筆者認為，應當以此為契機，就支持起訴規則進行總結梳理，并結合實踐探索進一步完善的空間。

（一）檢察機關支持起訴的案件范圍

根據民事訴訟法第15條，凡是國家、集體或者個人民事權益受到損害者，都可以申請檢察機關支持起訴。司法實踐中不乏強勢主體申請支持起訴的案例，但筆者認為這不符合追求實質正義的初衷，《指引》第9條也采用了這一思路，其規定的支持起訴案件范圍有：一是以務工人員為主體的勞動合同、社會保險糾紛。務工人員通常文化程度、法律意識、經濟實力均處于弱勢，常常投訴無門，需要傾斜保護；二是以未成年人、老年人為主體的撫養、贍養、監護權等糾紛。未成年人對于監護人、老年人對于子女等均相對處于弱勢地位，對生活困難的這些群體進行傾斜保護系社會倫理要求；三是殘疾人民事權益受損的案件，對殘疾人進行傾斜保護的理由亦是處于對弱勢群體的保護；四是因遭受人身損害，提起訴訟確有困難的案件。

除明確規定外，《指引》還預留了兜底條款。通過考察司法實踐，筆者認為，支持起訴案件范圍至少還應當包含婦女權益受到侵害的人身、婚姻家庭糾紛。婦女常常處于體力、經濟、社會評價上的弱勢地位，如婦女離婚可能面臨家暴、社會評價降低、經濟來源喪失、子女撫養無力等問題，應當納入支持起訴的案件范圍，尤其是公安機關已進行行政處罰的性騷擾案件、因家暴已作出人身安全保護令的案件，婦女想要尋求賠償或離婚的，應當作為支持起訴重點。對于消費者在預付卡交易中財產權遭受損害的案件，有些檢察機關考慮到消費者也是傳統的傾斜保護的對象，對此類案件也進行支持起訴。但筆者認為，在預付卡交易中，消費者未必處于弱勢地位，此類案件不應當納入支持起訴案件范圍。對支持起訴的其他類型案件，可以由檢察機關在實踐中進行衡量，但都不應當脫離支持起訴對象應當為社會弱勢群體這一宗旨。

（二）檢察機關支持起訴的程序

想要梳理檢察機關支持起訴的程序，首先涉及程序如何啟動。支持起訴程序可以經申請或檢察機關根據線索發現啟動。當事人申請的，應當提交申請書和身份材料。［5］啟動后，檢察機關應首先做好釋法說理、心理疏導，與當事人確認是否起訴，并對當事人進行訴訟權利告知，告知其才是訴訟當事人，依法享有撤訴、上訴、申請民事監督等權利。還要作好風險提示，說明訴訟結果存在不確定性，避免訴訟后的信訪問題。其次，要進行必要性審查。審查該案件是否有相關機關、團體已經進行處理，未能解決的原因是什么。對于未經過前置程序的，應當作出不予支持起訴的決定。再次，進行案件調查。檢察機關應根據案件情況，以滿足法定起訴條件、提出具體訴訟請求為目標，協助當事人完成法律咨詢、調查取證、協助立案、撰寫民事起訴狀、引導和解、組織聽證等工作。其中，需要注意的是檢察機關在調查取證過程中的介入程度問題。原則上，證據材料由當事人自己收集［6］。但如果當事人持有的證據嚴重不足，導致訴訟無法開展，檢察機關應當協助找到相關證據并進入訴訟流程，如在勞動合同糾紛中，當事人無法找到明確被告，檢察機關可以協助查詢被告工商登記信息等，但勞動合同、工資支付憑證等證據由當事人自行提供。最后是支持起訴。如果未出現和解、有關部門解決等終結審查的情形，在調查完畢后，檢察機關應當制作支持起訴意見書送達法院立案部門。檢察機關原則上不應當出庭。對于具有重大意義的案件，檢察機關可以出庭，宣讀支持起訴意見書并出示和說明證據，但不參與舉證、質證。對于判決書如何記錄檢察機關支持起訴情況，應當同法院展開會商，統一規范。

（三）支持起訴程序與相關制度的銜接

支持起訴程序與其他制度的銜接主要體現在兩個方面：支持前和支持后。在支持起訴前，首先涉及到支持起訴線索從何處產生。檢察機關應當與法院、公安局、司法局、人社局、婦聯、殘聯、消協、工會、勞動監察大隊等機構建立宣傳和聯系機制，提高上述機構對支持起訴的了解程度，如發現確需支持起訴的情形但自身無法支持起訴的，可以告知當事人向檢察機關尋求支持起訴，或直接聯系檢察機關說明情況。二是涉及到多元化解糾紛機制。發現支持起訴線索后，檢察機關可以自行調解，或聯系司法行政機關、基層群眾自治組織、人民調解委員會等，積極化解矛盾。在支持起訴后，檢察機關可以告知當事人申請法律援助，或聯系法律援助中心為當事人提供服務；對于家庭確有困難無法支付訴訟費的，也可以聯系法院幫助當事人申請緩交、免交訴訟費等，保證支持起訴效果。對于支持起訴獲得法院判決后，當事人提起上訴或申請對已生效的判決進行監督的，屬于當事人行使法定權利，要按照正常法律程序進行，檢察機關不得干涉或區別對待。

*本文為2022年度國家檢察官學院科研基金資助項目“論民事檢察支持起訴制度的完善”（GJY2022D21）的階段性成果。

**國家檢察官學院民事檢察教研部副教授［102206］

***北京市朝陽區人民檢察院第五檢察部主任、三級高級檢察官［100123］

****北京市朝陽區人民檢察院第三檢察部檢察官助理［100021］

［1］ 參見陳剛：《支持起訴原則的法理及實踐意義再認識》，《法學研究》2015年第5期。

［2］ 《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國民事訴訟法典》第33條第2款。

［3］ 參見湯維建、王德良：《論公益訴訟中的支持起訴》，《理論探索》2021年第2期。

［4］ 張軍：《最高人民檢察院工作報告》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn//tt/202303/t20230317_608765.shtml，最后訪問日期：2023年7月12日。

［5］ 參見《民事檢察部門支持起訴工作指引》第10條。

［6］ 同前注［5］ ，第14條。