機(jī)動(dòng)車“捆綁式”年檢法律問題的思考與預(yù)判

汪佳妮　朱書涵

摘 要：有關(guān)機(jī)動(dòng)車年檢中附加履行義務(wù)，即常說的機(jī)動(dòng)車“捆綁式”年檢的爭(zhēng)論由來已久。從檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的視角，對(duì)人民法院裁判邏輯進(jìn)行解構(gòu)分析，不難發(fā)現(xiàn)“捆綁式”年檢的規(guī)定在立法技術(shù)、法律規(guī)則與法理支撐上存在先天不足。法律適用爭(zhēng)議的背后實(shí)質(zhì)是法律規(guī)定與執(zhí)法實(shí)際之間的較量。通過對(duì)相關(guān)法律修改趨勢(shì)與價(jià)值取向進(jìn)行探究，對(duì)信用監(jiān)管等新型監(jiān)管方式的可行性探索，能夠預(yù)判交通違法行為處理與機(jī)動(dòng)車年檢“松綁”將成為法治現(xiàn)代化的必然選擇。

關(guān)鍵詞：交通違法 “捆綁式”年檢 法律沖突 法律優(yōu)先 立法本意

一、問題提出：從檢察監(jiān)督案件談起

河南籍小型機(jī)動(dòng)車車主鄭某某在車輛檢測(cè)各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)均合格后，向本地交警支隊(duì)申請(qǐng)發(fā)放機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)合格標(biāo)志，該交警支隊(duì)以鄭某某的車輛違法記錄未處理完畢為由拒絕發(fā)放。鄭某某為此訴至人民法院要求公安機(jī)關(guān)履行發(fā)放機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)合格標(biāo)志的職責(zé)，人民法院經(jīng)過一審、二審、再審，沒有支持鄭某某訴訟請(qǐng)求，鄭某某向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。

河南省人民檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，不予核發(fā)合格標(biāo)識(shí)的做法違反“上位法”優(yōu)于“下位法”的法律適用原則，據(jù)此向河南省高級(jí)人民法院提出抗訴。再審法院采納了檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見并依法判令公安機(jī)關(guān)依法發(fā)放機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)合格標(biāo)志。但公安部在機(jī)動(dòng)車登記管理系統(tǒng)中將處理交通違法行為設(shè)置為發(fā)放機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)合格標(biāo)志的必要節(jié)點(diǎn)，人民法院判決執(zhí)行困難。湖北省人民檢察院針對(duì)同類的監(jiān)督申請(qǐng)，以公安機(jī)關(guān)做法違反《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《道路交通安全法》）的規(guī)定為主要理由提出抗訴后，再審法院作出了截然不同的判決。

上述機(jī)動(dòng)車“捆綁式”年檢引發(fā)的行政爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生。經(jīng)查詢中國(guó)裁判文書網(wǎng)，有關(guān)“捆綁式”年檢的行政訴訟“同案不同判”的現(xiàn)象較為突出，支持與反對(duì)交通違法 “捆綁式”年檢的裁判各占半壁江山。另?yè)?jù)有關(guān)研究顯示，這類訴訟的裁判觀點(diǎn)還具有地區(qū)差異。 “捆綁式”年檢從執(zhí)法操作問題演變?yōu)榉蛇m用問題，從一種社會(huì)現(xiàn)象上升為一種法律現(xiàn)象，關(guān)乎法治的統(tǒng)一，也影響人民群眾對(duì)法治統(tǒng)一的感知。檢察機(jī)關(guān)為促進(jìn)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施通過個(gè)案監(jiān)督與專題調(diào)研的方式作出了努力，但效果不盡理想。

二、機(jī)動(dòng)車“捆綁式”年檢存在的法律適用分歧

導(dǎo)致這類行政訴訟案件同案不同判的直接原因是法律適用問題，具體而言，是對(duì)公安部《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》與《道路交通安全法》是否沖突存在不同認(rèn)識(shí)。

《道路交通安全法》第13條第1款規(guī)定：“對(duì)提供機(jī)動(dòng)車行駛證和機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)單的，機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以檢驗(yàn)，任何單位不得附加其他條件。對(duì)符合機(jī)動(dòng)車國(guó)家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給檢驗(yàn)合格標(biāo)志。”公安部《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱公安部《規(guī)定》）第49條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車所有人可以在機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)有效期滿前三個(gè)月內(nèi)向登記地車輛管理所申請(qǐng)檢驗(yàn)合格標(biāo)志。申請(qǐng)前，機(jī)動(dòng)車所有人應(yīng)當(dāng)將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢。”

從文意解釋的角度，公安部《規(guī)定》較之于《道路交通安全法》有關(guān)核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的條件，附加了一項(xiàng)履行義務(wù)。該附加履行義務(wù)的規(guī)定是否與《道路交通安全法》存在沖突，構(gòu)成了司法實(shí)踐的分歧焦點(diǎn)。為了消弭法律沖突，最高法曾作出《關(guān)于公安交警部門能否以交通違章行為未處理為由不予核發(fā)機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)合格標(biāo)志問題的答復(fù)》（〔2007〕行他字第20號(hào)），規(guī)定：“《道路交通安全法》第13條對(duì)機(jī)動(dòng)車進(jìn)行安全檢驗(yàn)所需提交的單證及機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的發(fā)放條件作了明確規(guī)定：‘對(duì)提供機(jī)動(dòng)車行駛證和機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)單的，機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以檢驗(yàn)，任何單位不得附加其他條件。對(duì)符合機(jī)動(dòng)車國(guó)家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)發(fā)放檢驗(yàn)合格標(biāo)志。’法律的規(guī)定是清楚的，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定執(zhí)行。”最高法的意見是明確的，卻沒有就此平息司法實(shí)踐的紛爭(zhēng)。

通過對(duì)檢察機(jī)關(guān)兩起抗訴案件所涉裁判及同類案件檢索內(nèi)容的梳理發(fā)現(xiàn)，反對(duì)“捆綁式”年檢的裁判觀點(diǎn)認(rèn)為公安部《規(guī)定》有關(guān)機(jī)動(dòng)車年檢附加履行義務(wù)的規(guī)定與《道路交通安全法》存在沖突，違反上位法，據(jù)此認(rèn)為公安機(jī)關(guān)依據(jù)《規(guī)定》不予核發(fā)年檢標(biāo)識(shí)違法。持這類觀點(diǎn)的裁判說理主要有以下幾方面的理由：（1）公安部《規(guī)定》違反了依法行政的“法律優(yōu)先”原則；（2）公安部《規(guī)定》及實(shí)踐操作違反了“禁止不當(dāng)聯(lián)接”原則；（3）交通違法處理不屬于“不符合機(jī)動(dòng)國(guó)家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的情形。

贊同“捆綁式”年檢的裁判觀點(diǎn)則認(rèn)為，公安部《規(guī)定》附加的履行義務(wù)是對(duì)《道路交通安全法》的細(xì)化，兩者并不沖突，公安機(jī)關(guān)據(jù)此作出的“捆綁式”年檢符合立法目的和執(zhí)法實(shí)踐。持這一觀點(diǎn)的主要理?yè)?jù)有：（1）公安部《規(guī)定》符合《道路交通安全法》確立的“減少與預(yù)防交通事故”的立法本意與目的，且具有執(zhí)法的必要性與迫切性；（2）交通違法不處理屬于“不符合機(jī)動(dòng)車國(guó)家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的情形；（3）全國(guó)統(tǒng)一使用的“公安交通管理綜合應(yīng)用平臺(tái)”的設(shè)計(jì)模式是，在機(jī)動(dòng)車違章未處理前，無法自動(dòng)打印檢驗(yàn)合格標(biāo)志，判令公安機(jī)關(guān)向交通違法尚未處理的車輛核發(fā)檢驗(yàn)標(biāo)識(shí)不具有履行法定職責(zé)的現(xiàn)實(shí)可能性。

三、機(jī)動(dòng)車“捆綁式”年檢的規(guī)定缺乏法律與法理支撐

通過對(duì)上述裁判觀點(diǎn)的主要分歧進(jìn)行比較，不難發(fā)現(xiàn)，贊同“捆綁式”年檢的觀點(diǎn)主要從立法本意、執(zhí)法實(shí)際的角度彌合分歧，法理及法律規(guī)范的支撐明顯不足。下面分述之：

（一）科學(xué)立法禁止“不當(dāng)聯(lián)接”

處理交通安全違法和交通事故雖是車輛所有人應(yīng)盡的行政法上的義務(wù)，但與車輛安全技術(shù)檢驗(yàn)不屬同一法律關(guān)系。交通違法處理是針對(duì)駕駛行為違反交通安全法律法規(guī)作出的行政處罰的執(zhí)行，核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志則是賦予符合安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車上路行駛資格的行政許可的監(jiān)管延續(xù)。前者針對(duì)駕駛行為，后者針對(duì)車輛安全性能，兩者性質(zhì)全然不同，不宜互為條件。公安部《規(guī)定》附加履行義務(wù)的規(guī)定與《道路交通安全法》關(guān)于申請(qǐng)車輛年檢以及申領(lǐng)合格標(biāo)識(shí)之間缺乏必要關(guān)聯(lián)，不應(yīng)視為對(duì)法律的“補(bǔ)充與細(xì)化”。且根據(jù)公安部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)工作的意見》第11條規(guī)定，非營(yíng)運(yùn)車輛6年內(nèi)免檢，免檢期間，每2年定期檢驗(yàn)時(shí)，可以直接向公安機(jī)關(guān)交通管理部門申請(qǐng)領(lǐng)取檢驗(yàn)標(biāo)志，無需到檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行安全技術(shù)檢驗(yàn)。這意味著在六年的免檢期內(nèi)發(fā)生交通違法且不及時(shí)處理的車輛仍舊具有上路行駛資格，這一規(guī)定直接將“交通違法不處理”排除在“機(jī)動(dòng)車國(guó)家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”之外，徹底切斷了交通違法與車輛安全檢驗(yàn)的關(guān)聯(lián)。繼續(xù)將“不當(dāng)聯(lián)接”整合在一個(gè)條文里，法律關(guān)系不協(xié)調(diào)，立法技術(shù)也不科學(xué)。

（二）“立法本意”無法彌合“法律沖突”

“法律優(yōu)先”是依法行政中合法性原則的基本要求，是行政行為有別于民事活動(dòng)的根本區(qū)別，更是在政治體制上行政權(quán)從屬于立法權(quán)的重要體現(xiàn)。該原則要求“法有規(guī)定，不可違；法無規(guī)定，不可為”，屬于法律適用的操作層面。立法本意是統(tǒng)領(lǐng)法律規(guī)范的靈魂，整合法條的紐帶，彌補(bǔ)法律缺漏的論證標(biāo)準(zhǔn)，屬于法律適用的補(bǔ)充解釋層面。用立法本意的解讀取代法律優(yōu)先原則的判斷有違司法規(guī)律和法治精神。在“捆綁式”年檢案件中，《道路交通安全法》對(duì)機(jī)動(dòng)車年檢條件的規(guī)定是明確的：（1）提交機(jī)動(dòng)車行駛證和機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)單，即滿足申請(qǐng)安全技術(shù)檢驗(yàn)的條件；（2）機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)符合國(guó)家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，即滿足核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的條件。此外，法律不僅未對(duì)申請(qǐng)、核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志設(shè)置其他前置條件，還明確禁止“任何單位附加其他條件”。公安部《規(guī)定》附加的履行義務(wù)與法律規(guī)定的沖突是顯而易見的，在立法技術(shù)和法律適用規(guī)則上的問題也是無法回避的。之所以仍存在分歧，除了對(duì)上述“不當(dāng)聯(lián)接”的不同認(rèn)識(shí)之外，另一主要原因在于對(duì)立法本意的解讀。“捆綁式”年檢具有督促交通違法行為人接受處罰的現(xiàn)實(shí)作用，與《道路交通安全法》“預(yù)防和減少交通事故”的立法本意具有適配性。但拋開法律適用的具體規(guī)則，用是否符合立法本意來判斷行為的合法性，是對(duì)立法本意的濫用，也是對(duì)行為目的和手段的混淆。“捆綁”處理作為督促交通違法者接受交通違法處理的手段之一，并非目的本身，目的合法，手段不必然合法。

（三）執(zhí)法實(shí)際不應(yīng)成為法律妥協(xié)的理由

徒法不足以自行，法律的生命在于執(zhí)行。不合時(shí)宜的法律，經(jīng)過充分評(píng)估與論證可以廢止、可以修訂，施行中的法律，卻不能被違反，也不應(yīng)隨意妥協(xié)。不執(zhí)行法律的明確規(guī)定，而去“體恤”執(zhí)法的實(shí)際困難，不是法治思維應(yīng)有的邏輯，也不利于法治政府的建設(shè)。當(dāng)年“孫志剛案”后取消了收容審查制度，廣州的社會(huì)治安雖一度出現(xiàn)惡化，但并沒有因此恢復(fù)收容審查制度，而是依靠其他配套制度來維護(hù)社會(huì)治安。事實(shí)證明，因顧慮一時(shí)間的陣痛，而容忍長(zhǎng)久的隱患，往往會(huì)適得其反。當(dāng)前統(tǒng)一使用的“公安交通管理綜合應(yīng)用平臺(tái)”為人工設(shè)計(jì)，程序并非不能改寫。判決行政機(jī)關(guān)履行核發(fā)檢驗(yàn)標(biāo)志職責(zé)的障礙顯然并非技術(shù)問題而是理念問題。執(zhí)法實(shí)際是立法過程中需要充分考慮的因素，不應(yīng)成為法律實(shí)施與執(zhí)行過程中妥協(xié)的理由。

不可否認(rèn)，接受交通違法處理是駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，“捆綁式”年檢的操作客觀上確未增加當(dāng)事人的義務(wù)或減損當(dāng)事人的權(quán)利。但在法治思維下談依法行政，僅關(guān)注對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。“捆綁式”年檢飽受爭(zhēng)議的深層次原因在于，它損害了法制的統(tǒng)一。在筆者看來，審判機(jī)關(guān)對(duì)此并非“視而不見”，每一份力求彌合分歧的裁判背后，實(shí)非法律與規(guī)章的沖突，而是法律規(guī)定與實(shí)際規(guī)則的較量。

四、機(jī)動(dòng)車年檢“松綁”是法治進(jìn)步的必然選擇

“捆綁式”年檢在過去傳統(tǒng)的執(zhí)法條件下，對(duì)于便利執(zhí)法的作用不言而喻。隨著時(shí)代的發(fā)展、法治思想的確立、“依法行政”的推進(jìn)，社會(huì)征信系統(tǒng)的完善，將交通違法行為處理與機(jī)動(dòng)車年檢“松綁”理應(yīng)成為法治進(jìn)程的必經(jīng)路、法治政府構(gòu)建的必修課，對(duì)此可從以下三個(gè)方面進(jìn)行預(yù)判：

（一）《道路交通安全法》立場(chǎng)鮮明

全國(guó)人大常委會(huì)法工委曾指出，近年來收到的審查建議中，有不少是針對(duì)道路交通管理的地方性法規(guī)和規(guī)章提出的，其中就涉及機(jī)動(dòng)車年檢前提條件方面的規(guī)定。公安部一直在努力推動(dòng)《道路交通安全法》的修改，旨在從法律層面將公安部《規(guī)定》的附加義務(wù)合法化。2015年11月2日，原國(guó)務(wù)院法制辦公室向社會(huì)公布的公安部起草的《中華人民共和國(guó)道路交通安全法修正案（送審稿）》第2條明確將“機(jī)動(dòng)車沒有未處理的交通事故和道路交通安全違法行為記錄”作為“核發(fā)機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)合格標(biāo)志”的前置條件。2021年3月24日公安部再次向社會(huì)公布了《中華人民共和國(guó)道路交通安全法（修訂建議稿）》及其說明全文，沿襲了2015年的修正意見。兩次意見與公安部《規(guī)定》一脈相承，一旦被采納，“捆綁式”年檢徹底合法化，在形式上實(shí)現(xiàn)了法律的統(tǒng)一，司法裁判的分歧問題也能迎刃而解。然而，最終公布的修訂后的《道路交通安全法》仍舊完整保留了原第13條的規(guī)定，依舊強(qiáng)調(diào)“任何單位不得附加其他條件”。法律的鮮明立場(chǎng)讓有關(guān)機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)條件的爭(zhēng)論在法律層面塵埃落定，也為執(zhí)法部門探索其他交通違法處理方式預(yù)留了空間，釋放了堅(jiān)持“依法行政”的強(qiáng)烈信號(hào)。

（二）《行政處罰法》價(jià)值取向明確

2021年修訂的《行政處罰法》在依法行政的進(jìn)程上是一個(gè)很大的進(jìn)步。該法無論是在總則中確立的“懲戒”功能、重申的“處罰與教育”相結(jié)合的原則，還是在處罰適用規(guī)則中新增的“首違不罰”“主觀無過錯(cuò)不予處罰”規(guī)定，都明確了行政處罰以“處罰”為手段，目的在“教育”“預(yù)防”的價(jià)值取向。回到“捆綁式”年檢這個(gè)話題，“捆綁式”年檢，起到的“便利”效果是以執(zhí)法主體為本位，并非依法行政原則中便利當(dāng)事人的操作。在以年度為時(shí)限的機(jī)動(dòng)車年檢中“捆綁”解決道路交通違法問題，無疑是將一項(xiàng)獨(dú)立的道路交通執(zhí)法處理設(shè)置為車輛年檢的“被動(dòng)”選項(xiàng)，作為保障機(jī)動(dòng)車得以上路行駛的必經(jīng)程序和必要條件，難以激發(fā)機(jī)動(dòng)車車主“主動(dòng)”接受道路交通違法處罰的意識(shí)。 實(shí)際效果是，“時(shí)過境遷”地接受處罰，既不能體現(xiàn)執(zhí)法的高效也難以起到“懲戒”的效果。在違法行為人內(nèi)心既然無法及時(shí)留下“印記”，又何談教育和預(yù)防的作用？遵循《行政處罰法》明確的價(jià)值取向，應(yīng)當(dāng)摒棄“捆綁式”年檢的做法，探索其他更加科學(xué)、合理、高效的方式，讓交通違法行為得到及時(shí)處理、及時(shí)執(zhí)行，“趁熱打鐵”的執(zhí)法效率才能真正起到教育懲戒的效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)防與減少違法事故的目的。

（三）信用監(jiān)管方式現(xiàn)實(shí)可行

《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》第四部分第十一條對(duì)“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”作出了規(guī)劃部署，其中指出：“探索信用監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管等新型監(jiān)管方式，努力形成全覆蓋、零容忍、更透明、重實(shí)效、保安全的事中事后監(jiān)管體系。”現(xiàn)階段，“放管服”的深入推進(jìn)，社會(huì)信用制度的逐步完善，大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的日趨成熟，為科學(xué)、合理、高效的道路交通安全綜合管控提供了多種可能。當(dāng)前，部分城市已經(jīng)將交通違法堆積不處理，不繳納罰款等行為記錄在個(gè)人征信系統(tǒng)，將文明交通信用與職業(yè)準(zhǔn)入、個(gè)人信貸、車輛保險(xiǎn)等掛鉤，對(duì)交通失信行為人實(shí)施相應(yīng)懲戒。這些有益探索和實(shí)際效果，值得借鑒與推廣。如，《上海市道路交通管理?xiàng)l例》規(guī)定1年內(nèi)達(dá)到5次及以上違章不處理不交款的，將記入個(gè)人征信。溫州市公安局交通管理局會(huì)同當(dāng)?shù)胤ㄔ海ㄟ^開展“行政強(qiáng)執(zhí)”+“鳳凰行政智審2.0”一體化協(xié)作，對(duì)交通違法行為人接受處罰后逾期不繳納罰款的行為啟動(dòng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行程序，不僅對(duì)當(dāng)事人給予限制高消費(fèi)處理，必要時(shí)還將其納入失信被執(zhí)行人名單，影響個(gè)人征信。由此可見，依托大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)道路交通執(zhí)法的信用監(jiān)管具有可行性與操作性。道路交通執(zhí)法部門可積極推進(jìn)執(zhí)法信息系統(tǒng)與個(gè)人征信系統(tǒng)全面對(duì)接，用失信懲戒倒逼交通違法行為人主動(dòng)接受處理、履行義務(wù)，將“違法處理”與“信用監(jiān)管”關(guān)聯(lián)“綁定”，從而實(shí)現(xiàn)“違法處理”與“車輛年檢”的永久“松綁”，在法治化軌道內(nèi)助推交管執(zhí)法現(xiàn)代化。

*湖北省人民檢察院第七檢察部四級(jí)高級(jí)檢察官［430079］

**華東政法大學(xué)法律學(xué)院［201620］