我國采礦業“走出去”現狀及政策建議

孫紫堅，張會瓊，王京彬，熊靚輝，安天浩

（1. 中國地質大學（北京），北京 100083；2. 北京礦產地質研究院有限責任公司，北京 100012；3. 紫金礦業集團股份有限公司，福建 廈門 361008）

0 引言

礦產資源在全球分布具有不均衡性，我國許多重要礦產資源（石油、天然氣、鐵、銅等）人均擁有量低，對外依存度大。我國經濟安全運行和平穩發展所需的礦產資源需求量與日俱增，為解決我國礦產資源短缺、保障礦產資源供應安全，國家鼓勵礦業企業積極走向世界，開展礦業開發與投資。當前我國礦業全球化戰略的核心是充分利用“兩個市場、兩種資源”[1]，因此，礦業“走出去”勢在必行，也是世界礦業經濟發展的必然趨勢。

目前，我國發展對外礦業投資的相關政策措施力度不斷加大，尤其是“一帶一路”倡議的實施對于我國對外直接投資的推動作用日益顯現。我國境外礦產資源勘查開發逐漸形成“統籌協調、信息引導；地勘先行、企業跟進；金融保駕、保險護航；人才培訓、搭建平臺；技術合作、產業聯合”的多部門聯動機制格局[2]。然而，《全球礦業發展報告（2020—2021）》數據顯示，全球礦業投資總體面臨三大風險，即政治和安全風險增加（政權更迭、社會動蕩等）、保護主義抬頭（加稅、國有化等）、礦業投資壁壘升高（安全審查增加），這加大了境外礦業投資挑戰和風險。同時，我國現行境外礦業投資相關政策制度仍存在一些問題，如財政資金支持范圍狹窄，以大型國有企業為主，民營企業及中小企業則資助不足；境外礦業投資稅收政策形式單一；國內礦業市場不健全，服務配套措施未能到位，中介服務能力不足等。因此，我國礦業“走出去”必須依靠國家力量，完善財稅優惠、金融市場建設、人才培養等政策措施，助力礦業企業順利“走出去”。

1 我國礦業對外投資發展態勢

我國境外礦業投資經歷了探索起步階段（20世紀中期至20世紀90年代中期）、成果鞏固階段（20世紀90年代后期至2004年）、快速發展融合階段（2004—2012年）。“一帶一路”倡議的提出，為我國對外布局礦產資源提供了新的機遇，當前我國礦業對外投資正處于矛盾凸顯和轉型發展期（2013年至今）[3]。

根據《國民經濟行業分類（2020）》，礦業活動主要涉及采礦業（礦產開采）、科學研究與技術服務業（地質勘查）及制造業（冶煉加工）三大行業門類。本文所使用的我國礦業對外直接投資年度數據來源于國家統計局，討論的礦業活動限定在采礦業，采集數據年份跨度以2010—2021年為主，為了更好地分析我國采礦業對外直接投資的趨勢，將我國采礦業對外直接投資流量、存量數據向前補充至2003年，境內投資者和境外投資企業數據補充至2006年。

1.1 境外采礦業直接投資并購數量下降，流量回升，存量增速趨緩，項目質量提升

1）采礦業在我國對外直接投資并購中的比重驟降，但中資礦業公司整體實力和項目質量大幅提升。自2013年至今，采礦業對外直接投資并購數量和金額均震蕩下滑，2021年采礦業并購項目25宗，涉及金額63億美元，居全行業第三位（表1和圖1）。但中資境外礦業公司在吸取先前海外投資并購項目經驗的基礎上，在投資并購總體規模與交易數量、成功率與性價比等方面取得了長足的進步，“走出去”步伐明顯加快。根據普華永道（PwC）2020年1月發布的《Mine 2020 Resilient and resourceful》報告數據，中國神華能源股份有限公司、紫金礦業集團股份有限公司、山東黃金集團有限公司、洛陽欒川鉬業集團股份有限公司、陜西煤業化工集團有限責任公司、中國中煤能源集團有限公司、江西銅業集團有限公司、天齊鋰業股份有限公司、兗州煤業股份有限公司等九家中國礦業企業進入全球40強礦業企業名錄，廣泛參與國際礦業產能合作，跨國指數大幅度提升，海外投資并購步伐加快。

圖1 2013—2021年我國采礦業對外直接投資并購數量及金額柱狀圖Fig. 1 Histogram of numbers and volumes of China’s mining outward direct investment and acquisition from 2013 to 2021

表1 2013—2021年我國采礦業對外直接投資并購數量及金額情況Table 1 Numbers and volumes of China’s mining outward direct investment and acquisition from 2013 to 2021

2）我國采礦業對外直接投資流量（中國對外直接投資凈額）逐漸回升。總體來看，2003年以來我國采礦業對外直接投資可以劃分為三個階段（表2和圖2）：2003—2013年為總體呈波動增長趨勢的第一階段；2013—2017年為進入快速下降的第二階段；2018年至今為呈緩慢上升態勢的第三階段。2021年我國采礦業對外直接投資凈額上升至84.1億美元，居全行業第六位。

圖2 2003—2021年我國采礦業對外直接投資流量及比重Fig. 2 China’s mining outward direct investment flow and proportion from 2003 to 2021

表2 2003—2021年我國采礦業對外直接投資流量情況Table 2 China’s mining outward direct investment flow from 2003 to 2021

3）我國采礦業對外直接投資存量（中國對外直接投資累計凈額）上升趨緩。2003—2016年，采礦業在我國全行業對外直接投資存量中比重在10%以上；2016年以來，比重持續降低；2021年采礦業對外直接投資存量比重僅為6.50%，居全行業第五位（表3和圖3）。

圖3 2003—2021年我國采礦業對外直接投資存量及比重Fig. 3 China’s mining outward direct investment stock and proportion from 2003 to 2021

表3 2003—2021年我國采礦業對外直接投資存量情況Table 3 China’s mining outward direct investment stock from 2003 to 2021

1.2 非洲、亞洲和拉丁美洲采礦業投資存量持續增長，潛力大

從我國采礦業對外直接投資存量來看（圖4～圖15），我國采礦業對外直接投資區域主要為亞洲，總體上，2013—2021年直接投資存量呈震蕩上升，2021年直接投資存量達到889.4億美元，以通過香港注冊企業作為貿易投資主體為主，呈震蕩上升趨勢。其次為東盟區域經濟實體，呈先上升后下降的趨勢。對非洲的直接投資存量最少，但非洲作為“一帶一路”倡議的重點區域，2013—2019年直接投資存量震蕩上升，但仍存在區域不均衡、投資效率差異大和投資礦種過于集中等問題，造成采礦業投資規模緊縮[4]。對北美洲（美國經濟實體）和拉丁美洲直接投資存量均表現為震蕩上升，由于國際礦業市場對鋰礦資源的關注，拉丁美洲成為我國采礦業對外投資增長最快的地區。對大洋洲（澳大利亞經濟實體）直接投資存量表現為先上升后緩慢下降，其中大洋洲仍為最熱門礦業投資地區。對歐洲直接投資存量亦表現為先上升后緩慢下降，包括對俄羅斯經濟實體的投資呈先上升后下降的趨勢，但對歐盟經濟實體的投資表現為震蕩上升趨勢，2021年主要流向荷蘭、盧森堡等國家。在全局效應和相鄰效應共同影響下，我國采礦業對東盟、澳大利亞、歐盟、俄羅斯、美國等經濟實體的整體投資規模不斷增長，但仍呈現“高者仍高、低者仍低”的集團俱樂部式分布[5]。

圖4 2013—2021年我國采礦業對北美洲直接投資存量Fig. 4 China’s mining outward direct investment stock in North America from 2013 to 2021

圖5 2013—2021年我國采礦業對大洋洲直接投資存量Fig. 5 China’s mining outward direct investment stock in Oceania from 2013 to 2021

圖6 2013—2021年我國采礦業對非洲直接投資存量Fig. 6 China’s mining outward direct investment stock in Africa from 2013 to 2021

圖7 2013—2020年我國采礦業對拉丁美洲直接投資存量Fig. 7 China’s mining outward direct investment stock in Latin America from 2013 to 2020

圖8 2013—2021年我國采礦業對歐洲直接投資存量Fig. 8 China’s mining outward direct investment stock in Europe from 2013 to 2021

圖9 2013—2021年我國采礦業對亞洲直接投資存量Fig. 9 China’s mining outward direct investment stock in Asia from 2013 to 2021

圖10 2010—2021年我國采礦業對澳大利亞經濟實體直接投資流量Fig. 10 China’s mining outward direct investment flow in Australia from 2010 to 2021

圖11 2010—2021年我國采礦業對東盟經濟實體直接投資流量Fig. 11 China’s mining outward direct investment flow in ASEAN from 2010 to 2021

圖12 2010—2020年我國采礦業對俄羅斯經濟實體直接投資流量Fig. 12 China’s mining outward direct investment flow in Russia from 2010 to 2020

圖13 2010—2021年我國采礦業對美國經濟實體直接投資流量Fig. 13 China’s mining outward direct investment flow in America from 2010 to 2021

圖14 2010—2021年我國采礦業對歐盟經濟實體直接投資流量Fig. 14 China’s mining outward direct investment flow in European Union from 2010 to 2021

圖15 2010—2021年我國采礦業對香港經濟實體直接投資流量Fig. 15 China’s mining outward direct investment flow in Hongkong from 2010 to 2021

1.3 采礦業投資主體多元化，民營企業成為主力軍

采礦業境內投資者（中國對外直接投資者）的數量由2006年的215家增加到2018年的568家，在2021年又降至496家；我國境內投資者在境外設置的采礦業境外投資企業數量由2006年的480家增加至2018年的1524家，2021年又降至1322家（表4和圖16）。中資境外礦業投資主體主要分為三類：一是以中央企業、國有企業為主的大型企業；二是眾多中小私營企業；三是專業地質勘查單位。截至2020年8月底，根據中國地質調查局相關機構統計，境外中資礦業企業總共739家，其中，大型中央企業、國有企業173家，專業地勘單位130家，而民營企業為436家，占比59%，投資項目數量占比達45%。我國境外礦業投資最初主要由政府部門主導，以大型國有企業為主體。進入21世紀，境外礦業投資進入快速發展階段，民營企業開始參與境外投資，洛陽欒川鉬業集團股份有限公司、浙江華友鈷業股份有限公司、天齊鋰業股份有限公司、贛鋒鋰業股份有限公司等都是境外礦業投資的重要參與者。國有企業也開始探索與民營企業合作投資，如中國中鐵股份有限公司、中國電力建設集團有限公司和浙江華友鈷業股份有限公司成立合資公司，開發位于剛果（金）的華剛銅鈷礦項目。

圖16 2006—2021年我國采礦業境內投資者和境外投資企業數量柱狀圖Fig. 16 Histogram of the number of domestic investors and overseas investment enterprises in China’s mining industry from 2006 to 2021

表4 2006—2021年我國采礦業境內投資者和境外投資企業數量Table 4 Number of domestic investors and overseas investment enterprises of China’s mining from 2006 to 2021

2 存在的問題

2.1 資源行業市場集中度較低，獲取的境外資源品質不佳，缺乏全球礦業治理話語權

國際跨國礦業企業之間在兼并整合浪潮下，形成規模更大、實力更強的國際礦業巨頭，進一步控制了全球優質礦產資源儲量、產能及市場份額，而我國企業獲得的項目或礦石品質差、或基礎設施不完善、或自然環境惡劣，質量往往一般或不佳。全球重要資源壟斷格局已形成，全球礦業治理呈現比較明顯的“中心-外圍”結構，我國作為參與全球礦業治理的后來者，缺乏話語權[6]。

2.2 保障資源企業“走出去”的各種機制及法規政策體系尚不完善

我國自實施“走出去”戰略后，相繼出臺了一系列鼓勵海外投資的財政支持政策，包括商務部援外資金以及科學技術部的部分資金，對海外礦業投資提供技術人員培訓、海外投資信息服務等，激勵我國海外礦業投資，但支持力度與我國對外礦業投資的規模嚴重不匹配且補貼形式單一[7-8]。除此之外，境外投資資金主要為自有資金和銀行貸款，缺少其他融資渠道，且由于金融機構普遍對礦業權資產價值存有偏見，造成銀行貸款申請難度大[9-10]。國家開發銀行等國家政策性銀行對民營企業境外礦業項目融資支持力度仍然較小，同時由于民營企業在抵押、擔保、信用評價等方面處于弱勢，導致其面臨著融資難、融資貴等難題[11]，不利于多元化投資主體發展。西方發達國家通過稅收調節促進勘查市場發展，從而鼓勵企業開展境外礦業投資。我國稅收實行抵免法，即規定允許企業將其已在境外繳納的所得稅稅額從它應向本國繳納的所得稅稅額中扣除[12]，但仍存在重復征稅問題，且礦業稅收體制單一，缺乏針對激勵礦業開發的稅收減免政策[13]。

2.3 境外礦業投資保險法律政策不健全，礦業企業風險防范意識和控制能力薄弱

礦業企業在海外投資所面臨的風險主要包括政治風險、政策法律風險、地質技術風險、市場風險、管理風險等。在國家層面，各國政府以國家財政為后盾，為企業在出口貿易、對外投資和對外工程承包等經濟活動中提供風險保障，即出口信用保險，作為一項特殊的政策性支持措施[14]，但中國出口信用保險公司的出口信用保險業務在礦業海外投資領域承辦的保險金額和數量均較為有限，且門檻較高，尤其是在亞洲、非洲等投資環境較差的發展中國家的項目投保困難。在企業層面，礦業企業風險防范意識和控制能力薄弱，在礦業投資前不注重盡職調查，使得投資決策缺乏科學性，增加境外礦業投資的風險性。

2.4 礦業資本市場不健全，服務能力有待提高

礦業開發具有很大的投資風險，亟需通過礦業資本市場進行融資，從而降低礦業投資風險[15]。當前，我國資本市場發展不成熟，缺少針對礦業公司的專屬上市要求，導致礦業企業利用資本市場融資極為有限[16]。商業中介服務機構作為礦業市場的一部分，在服務企業開展礦業投資活動中具有舉足輕重的作用。加拿大、澳大利亞等礦業發達國家具有成熟的礦業投資服務能力，為企業提供相關儲量評審、礦業權評估、投資咨詢、財務咨詢、法律資源等服務[17]，而我國為礦業項目提供專業的地質礦產技術咨詢機構（如中國國際金融股份有限公司、中銀國際控股有限公司等）較少[17]，境外礦業投資均依靠外資機構提供服務[18]，從而制約了礦業市場服務體系的可持續性發展。

2.5 具有國際化視野的企業家和國際化人才缺乏

我國礦業企業全球化過程中，管理者或決策者不僅需要具有及時掌握趨勢變化、有效控制風險等運營能力，而且需具備較高的專業素質（礦產資源、加工制造、下游需求）。當前，由于文化差異，具備外語能力、專業素質以及熟悉相應國家礦業法律制度的復合型人才短缺，一定程度上制約了我國礦業企業“走出去”進程。

3 政策建議

3.1 制定我國全球礦產資源戰略，加強國際礦業貿易，參與構建全球礦業管理新秩序

1）制定全球礦產資源戰略，引導企業服務國家戰略。在國際礦業巨頭控制了全球優質礦產資源儲量、產能及市場份額的形勢下，從我國經濟發展和社會進步的根本利益出發，提出全球戰略性關鍵礦產資源發展戰略是非常必要的。我國的關鍵礦產資源可分為資源短缺型礦產、技術制約型礦產和能夠調控國際市場的優勢礦產[19]，應制定不同的發展戰略。在此基礎上，加快編制實施境外礦業投資戰略行動實施方案，明確今后五到十年的境外投資目標、重點區域和重點礦種。同時，建立礦業企業業績考核制度，將掌握海外重要能源礦產列入企業經營業績考核特殊事項清單，引導企業服務國家戰略。

2）構建全球資源互聯合作機制，構建國際貿易法規體系。依托“一帶一路”倡議，發揮上海合作組織（SCO）、中國-東盟“10+1”等現有多邊合作機制的作用，加強與其他國家在投資保護、金融、出入境、匯率等方面的機制化合作，從全球、區域/次區域和社會層面等多個路徑，構建全球資源互聯，加快建設與之配套的國際合作機制和構建國際貿易法規體系[20-21]，切實維護自由開放的全球礦業貿易和投資體系。

3）構建《海外投資法》法律體系[22]，落實海外投資的協調機制、激勵機制和行為規劃，規范我國企業的跨國投資結構和礦業行為，建立境外投資決策和違規責任追究制度，敦促其承擔更多的社會責任和環境保護責任，積極參與全球礦業管理新秩序的構建。

3.2 完善境外采礦業投資支持促進體系

3.2.1 利用國家財政合作政策，加強礦業開發的前期勘查投入，獲取優質資源

進一步加大國家財政對海外礦業投資支持力度，多樣化企業海外投資專項基金（如企業創新基金、民營企業海外投資專項基金、保險補貼專項基金等），調整財政支持方式，完善補貼機制。規范國家海外援助資金對礦產資源國別篩選的支持，以確保中央財政資金支持能用準用足。促進我國與礦產資源國家的基金合作模式的轉型，賦予政府礦產基金以財政補貼、戰略投資、行業保險、信用擔保、資源儲備等政策性金融工具職能[23]。

3.2.2 出臺稅收優惠政策，促進礦業開發活動

借鑒海外投資虧損補償金制度，如美國的耗竭補貼制度，加拿大的資本成本補貼、加工補貼、折舊補貼優惠及權利金抵免政策等海外礦業開發稅收優惠制度[24-26]，制定符合我國國情的稅收優惠政策和制度。對企業集群到某一地區投資并形成配套服務的投資活動，直接給予稅收優惠支持[27]。

對境外礦業投資稅收所涉及的投資區域、投資所得、投資形式、稅收優惠等各方面的稅收問題進行統一、規范調整，政策性引導國內企業的境外礦業投資，并制定《海外投資稅收優惠法》，明確支持企業海外直接投資稅收優惠政策環境[27]。

3.3 建立境外投資風險保障體系

設立海外礦業投資保險審批機構，督促企業在海外投資前完成盡職調查；開展我國企業境外礦業投資財政風險的歸口管理，以確保境外投資在走出國門時接受統一的風險規避涉及和風險截留處理[14]；建立國家境外投資安全風險監測和預警機制，動態跟蹤和監測境外礦產資源勘查開發的非市場風險，并實時評估和預測風險程度及變化趨勢，為企業的境外礦業投資提供信息服務和風險預警，動態公布礦業投資風險預警級別，引導企業開展礦業投資，保障境外礦業投資權益和資產安全。建立境外礦業投資風險應急服務機制，強化對境外礦業投資保障和風險救濟，有效降低投資項目風險。

3.4 完善境外礦業投資服務體系，尤其是信息和技術咨詢服務

以市場化方式促進我國商業中介服務體系可持續性發展。積極參與政府政策制定、重大項目協調過程，在提高科學決策的前提下，積累經驗；加強國內中介機構的宣傳及其與企業的溝通，并鼓勵國內“走出去”企業對本土中介機構的服務采購；加強國內中介服務機構與國際機構的合作，推動會計、資產評估等標準的國際接軌和互認[17]；出臺相關政策（如稅收優惠政策），激發商業中介機構服務境外礦業投資，鼓勵和支持國內專業中介機構的發展。運用全國信用信息共享交換平臺，對國內中介服務機構進行資質管理，規范中介服務機構行為，加強社會監督和行政監管[28-29]。

3.5 促進并規范中小企業和民營企業建設

健全促進中小企業發展的法規體系，加強中小企業信用管理，為其建立信用檔案，定期做出評估，為相關部門提供判斷標準，為中小企業融資和成長發展提供適宜的土壤。成立中小企業專門管理機構，為中小企業提供結構調整、信息提供、技術指導與咨詢、自主品牌建設、市場開拓等全方位綜合性服務，促進中小企業和民營企業可持續性發展。

鼓勵國有企業和民營企業海外礦業投資合作，通過強強聯合和優勢互補，以跨越式發展模式建立一批綜合實力雄厚的大型國際礦業公司，提高國際資源競爭能力，帶動民營企業和中小型礦山企業發展。

3.6 建立人才培養機制，壯大國際化人才隊伍

高素質的人才是礦業企業境外投資成功運行的基礎，同時也是國際礦業中介服務市場的主體部分[30]。通過人才培養與引進的有機結合來不斷壯大國際化人才隊伍，將海外技術人員研修制度作為其促進海外投資財政支持政策[8]，由政府向海外技術人員的培訓提供財政補貼；制定專門用于企業境外投資方面的技術和管理人員的培訓計劃，促進“產學研”多方合作；增大國際優秀人才引進力度，以“引進來”帶動“走出去”。