國有企業混合所有制改革思考

□文/姜帆

（江蘇科技大學經濟管理學院 江蘇·鎮江）

［提要］混合所有制改革是我國優化國有企業運營機制的一項重要舉措。上一輪混合所有制改革在取得階段性成果的同時，也留下許多亟待解決的問題。本文梳理混合所有制改革在我國的發展歷程，在總結本輪混合所有制改革發展現狀基礎上，對仍然存在的問題及對策進行研究，以期為國有企業混合所有制改革提供思路。

改革開放以來，我國在漸進式探索國有企業改革的過程中，不僅實現了國有企業與民營企業之間的良性互動，也為社會主義國家發展模式的轉型升級提供了非常有意義的參考范本。經過階段性調整后，黨的十八屆三中全會拉開了新一輪國有企業改革的序幕，并為改革工作確立了積極發展混合所有制經濟的重要方向。此后，幾輪混合所有制改革試點工作相繼展開，而在試點工作推進的同時，國有企業所面臨的內外部環境也在急劇變化。新形勢下，國有企業想要站穩腳跟，就必須加強混改工作的頂層設計，促使改革思路從混資本向改機制的轉換，也就是從企業體制、運行機制、管理模式等制約改革深入的實際問題入手，理清其中緣由，破解其中難題，推動混合所有制改革工作順利實施。

一、國有企業混合所有制改革的內涵與途徑

國有企業混合所有制改革是指將國有資本以外的其他資本引入到國有獨資以及國有控股企業中，讓民營企業參與國有企業的經營決策，通過讓渡部分決策權利，吸收民營企業的公司治理理念，從而完善國有企業治理結構，轉換國有企業經營機制，提高國有資本運行效率，實現不同所有制資本間有效制衡，最終達到國有資產保值增值的目的。

在實踐過程中，我國的國有企業主要通過員工持股計劃、整體上市以及引入戰略投資者這三種方式來實現混合所有制改革。員工持股計劃是指企業內部員工通過出資認購本公司股權的形式實現身份從勞動者向股東轉變。企業在制定員工持股計劃的方案時，根據員工對企業所作貢獻的大小來確定持股員工范圍和持股比例，這既是對優秀員工所作貢獻的肯定，也是對其他員工的正向引導，此外員工持股計劃實施后，持股員工與企業形成利益共同體，對企業的歸屬感和認同感得到增強，會更加積極地參與企業的管理，從而對企業的行為起到一定的監督作用。

整體上市的本質是將國有資產證券化，即將流動性較弱的國有資產轉化為流動性較強的市場證券。整體上市后，國有企業可以借助證券的流動性有效提高國有資產的流動效率，證券市場的各種規則和程序也有利于加強國有企業公司治理的透明度，此外不同投資主體的進入還可以解決長期困擾國有企業發展的產權不明問題。

引入戰略投資者是指國有企業接受和自身有著共同發展方向，能在經營管理上發揮優勢的優質企業投資。戰略投資者和財務投資者的不同之處在于財務投資者更關注公司的短期績效，對企業的經營管理參與較少，而戰略投資者則會較多地參與混改企業的戰略規劃和經營管理，更注重企業的長遠發展。引入戰略投資者成功與否的關鍵在于對戰略投資者的甄別和挑選，國有企業在開展混合所有制改革前應從契合度、各自優勢、綜合實力等角度出發，找到最適合自己的戰略投資者。

二、國有企業混合所有制改革發展歷程

國有企業混合所有制改革至今共經歷了四個發展階段，這四個階段對國有企業轉變運營機制的影響不斷深入，增強了國有企業的綜合實力，并對我國經濟的發展產生了積極的推動作用。

1978～1992年為混合所有制改革的萌芽階段。1978年黨的十一屆三中全會為我國制定了改革開放的基本政策，我國經濟體制由此實現了從“計劃經濟”向“市場經濟”的轉變。此時國內企業絕大多數屬于國有，由于長期缺乏市場競爭，經營決策以政府為主導，導致企業無論是管理人員還是基層員工，在日常工作中都缺乏主動性與創造性。此時國家對國有企業采取的改革策略是“放權讓利”，“放權”的重點在于保留“所有權”的基礎上將企業的“經營權”交給企業，讓企業根據市場需求自主決定企業的生產經營，以此激發企業活力，自此國有企業的自主經營權開始得到改善，“讓利”則是開始承認私有經濟地位的合法性，讓私有經濟參與到國家經濟的建設中來，為我國民營企業的發展提供機會，豐富我國經濟體制的組成部分。

1993～2003年為混合所有制改革的成長階段。從1993年開始，國有企業開始進入現代企業制度建設發展時期，“財產混合所有”的構想也是在這一階段被首次提出，在這一構想的指引下國有企業開始進行以股份制為特點的混合所有制改革，改革的重點在于通過資本融合加強國有企業對于市場競爭環境的適應能力。此次改革后，我國的國有企業正式轉變為自主經營、自負盈虧的全新發展模式。

2004～2013年為混合所有制改革的調整階段。在此期間黨中央進一步強調了民營經濟在我國經濟發展中的重要作用，民營企業實力的壯大為其更多地參與到國有企業的改革中提供了基礎。同時，針對前期混合所有制改革快速發展所出現的國有資產流失問題，國家將對混合所有制改革的關注重點轉變為促進監管體系構建，調整混改思路，推動混改從早期的資本融合轉向更高層次的產權融合。

2013年至今為混合所有制改革的深化階段。黨的十八屆三中全會召開后，國有企業改革進入攻堅時期，解決前期遺留難題，促進改革深化成為本階段混改的工作重點。在實現國有企業與民營企業間機制融合，國有企業與民營企業優勢互補的目標指引下，國企混改工作開始注重對參與混改的民營企業的所屬行業、企業特點進行考察，以此找到最佳的混改參與方，提高參與方與實施混改國有企業的契合度，最大限度提高資源利用效率，實現混改各方共同治理的協同效應。

三、本輪國有企業混合所有制改革現狀

黨的十八屆三中全會以來，黨中央、國務院對于新一輪國有企業混合所有制改革工作多次做出重要部署。整體而言，混合所有制改革經過幾年探索，已經實現了從路線規劃到實際操作、從部分試點到全面行動的轉變。至今，國資委共進行了四批試點工作，前兩批試點為涉及19家中央企業的小范圍試點，這兩批試點重點在于為后續混合所有制改革的大范圍開展積累經驗。第三批試點范圍有所擴大，共涉及31家中央企業和地方國企。第四批試點涉及包括107家中央企業和53家地方國企在內的共160家國有企業，試點也不再局限于電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等重要領域，試點的范圍和領域明顯擴大，國有企業混合所有制改革工作進入全面綜合改革的試點階段。進入“十四五”期間，隨著國有企業混合所有制改革三年行動的順利收官，國有企業公司制改革全面完成，改革工作向著規范化和高效化邁出堅實的一步。

四、本輪國有企業混合所有制改革需要解決的問題

盡管普遍認為國有企業混合所有制改革一定程度上改變了國有企業活力不足的局面，提高了國有資本的運營效率，但許多深層次的矛盾依然存在。隨著改革的深入，這些深層次的問題也逐步顯現，成為國有企業更高效發展的阻礙，現階段混改工作所面臨的問題包括以下幾個方面：

（一）企業經營受行政化干預問題依然存在。國有企業混改后，雖然股權結構發生了變化，但企業管理受行政化影響的問題仍然存在。首先體現在政府對國有企業人事任免的影響，民營企業的管理人員一般通過市場化的方式選聘，由董事會任命，并對董事會負責，在國有企業中，由誰擔任企業的管理人員很大程度上會受到政府的影響，同時國有企業還存在管理人員的職務與各種行政級別掛鉤的現象，導致國有企業管理人員職責不清晰。其次，部分國有企業管理人員在企業任職結束后還會進入行政單位擔任政府官員，致使國有企業管理人員出于個人職業發展的考慮，在管理企業的過程中更熱衷于完成政府的行政目標，而不是把企業效益放在首位，影響企業正常發展。

（二）責任劃分不清晰，對各方的保護不到位。保護機制不到位既體現在對國有企業的保護上，也體現在對民營企業的保護上。國有企業層面，自國有企業開始改革以來，就時常有關于改革導致國有資產流失的聲音，一旦造成國有資產流失，改革方案的具體實施人員很可能會被追究責任，然而目前在制度上并沒有針對這一問題的容錯機制，對于何種情況下會被追責，何種情況下可以予以免責，并沒有詳細的規定，導致相關人員為了避免出現失誤而被追究責任，寧愿保持現狀。民營企業更多地則是擔憂參與混改后能否實際參與到混改企業的經營決策中去。從過往經驗來看，國有企業長期得到政策、融資等方面的支持，大多并不缺乏資金，導致在混改過程中民營企業更容易成為弱勢一方，加上國有企業經營易受政府干預的固有形象，民營企業對參與國有企業混改存在顧慮。此外，國有資產轉讓程序復雜，需要層層審批，進入容易、退出難成為民營企業參與混改的阻力。

（三）股權結構的設計仍需研究調整。混合所有制改革的另一個重要問題是股權結構的安排。在混改企業中國有資本與民間資本各占多少股份，由誰來控股是混改參與各方關注的重點。一方面民間資本方擔心所占股權比例較低，在混改企業中話語權太小，即使出資也無法實際參與混改企業的經營；另一方面國有資本方也擔心因放棄控股地位而失去對混改企業的控制，從而失去混改的主導權，因此混改過程中如何設置股權結構以達到各方利益的平衡仍需深入研究。

（四）薪酬制度仍有優化空間，沒有充分調動員工積極性。首先，國有企業管理人員的薪酬水平總體偏低，與民營企業相差較大。把管理人員薪酬控制在較低水平雖然一定程度上為企業節約了開支，但也帶來了一些其他問題，例如人才流失，較低的薪酬會降低企業對優秀人才的吸引力，使得部分人才選擇加入薪酬更豐厚的民營企業。其次，國有企業往往給予管理人員固定年薪，且很少對管理人員進行股權激勵，這樣的制度導致國有企業管理人員能獲得多少報酬很難與企業實際效益產生聯系，無法調動管理人員的積極性，長此以往管理人員容易產生消極懈怠的情緒，經過前幾輪的改革后這一情況雖有所改善，但與同行業民營企業相比仍有差距。

（五）企業文化差異較大，短期融合存在困難。由于發展模式的巨大差異，國有企業與民營企業之間形成截然不同的兩種企業文化，國有企業的文化優勢主要體現在系統、全面和規范等方面，民營企業的文化優勢主要體現在靈活、高效和創新等方面，混改雙方各自的優點又互為對方的缺點，混改過程中如何促進兩種文化的有效融合、實現取長補短是一大難題。

五、對策建議

解決上文提到的現階段混合所有制改革所存在的深層次問題，需要從內部調整和外部支持兩個維度尋找答案，及時回應各方關切，落實保障措施，本文提出的對策建議如下：

（一）完善高管選聘機制，明確行政管理界限。要想降低行政因素對混改企業經營的影響，首先需要將國有企業管理人員從模糊的身份定位中解放，給予企業自主選擇管理人員權利，讓企業管理人員專注于提高企業績效。例如，在混改企業中建立職業經理人制度，將選聘企業管理人員的權利交給公司董事會，允許各股東依據持股比例，表決由誰擔任公司的管理人員。同時，企業能夠根據管理人員的實際表現決定其去留，實現企業管理人員能上能下，解決原來國有企業用人機制僵化的問題，提高企業管理人員的專業性。

（二）健全保護機制，激發各方參與混改的動力。在現有相關文件的基礎上，對改革方案的指導進行具體細化，填補政策空白，為混合所有制改革創造友好的環境。例如，構建國有資產流失預防機制，提前請審計部門和法律部門介入混改方案的制定，提升混改方案的可行性和科學性。對于混改過程中可能出現的問題，應區分是客觀因素造成的還是主觀因素造成的，對于主觀故意造成改革失敗、國有資產流失的相關人員要及時追責，而對于客觀因素導致改革出現問題的相關人員也應予以免責，消除混改措施具體制定人員以及實施人員的顧慮。同時，還應理清政府與混改企業的關系，明確政府干預混改企業經營的界限，尊重混改企業將市場化作為經營導向，尊重民營企業對混改企業經營發展的建議，在混改前向民營企業詳細說明相關政策，給予參與改革的民營企業合理的保障。此外，還需要認識到的一點是民營企業參與國企混改的主要目的在于獲得良好的投資回報，因此制定混改措施時需要兼顧國有企業與民營企業的利益。

（三）依據相關政策，結合混改企業特點合理調整股權結構。國有企業需要在制定具體混改措施時，認真研究相關政策文件，結合所處行業的特點來判斷究竟是采取國有資本控股還是國有資本參股的形式來實行混合所有制改革。對于充分競爭的行業適時退出或采取國有資本參股的形式來實現國有資產的增值保值，對于國有資本控股企業，在必要時可以適當降低國有資本在混改企業中的持股比例，從而實現股權結構的多元化，為民營資本在混改企業中獲得話語權提供基礎。

（四）適當提高管理人員薪酬水平，構建合理績效評價體系。薪酬方面，應區別于國有獨資企業，減少對管理人員薪酬做出限制，適當提高管理人員的薪酬，使混改企業管理人員薪酬水平與民營企業相比不至于差距過大，從而留住人才。與此同時，構建一套合理的激勵體系對企業管理人員進行中長期激勵十分重要，良好的激勵體系有利于提高管理人員提升企業績效的積極性，使管理人員的利益與公司利益趨于一致，降低代理成本，例如適時對公司管理人員采取包括股票期權、限制性股票等在內的股權激勵政策。當然激勵措施要想起到良好的效果也需要運用能夠真實反映企業發展水平的指標對管理人員的績效進行考核，準確評估管理人員對企業發展所做出的貢獻。

（五）保障各方權益，營造相互尊重氛圍。促進國有企業文化與民營企業文化相互融合的關鍵在于對各方話語權與核心利益的保障。只有在混改企業法人治理機制有效運行的基礎上，各方本著相互尊重、相互制約、平等交流、相互學習的初心，才能形成吸收雙方文化優勢，摒棄雙方文化劣勢，兩種文化優勢互補的良好局面。

綜上，從前幾輪的改革過程來看，改革每進入一個新的階段都需要我們及時總結改革中所獲取的經驗以及出現的問題，制訂解決方案，最終優化相關政策。國企改革本身就是一項十分復雜的工程，改革過程中遇到各種各樣的困難實屬自然，克服困難沒有捷徑可走，需要我們循序漸進地不斷探索。只要我們以正確的思想看待困難，堅定改革信念迎難而上，最終一定能打造多種經濟所有制合作共贏的局面，實現國民經濟的高質量發展。