碳普惠的法律表達

□文/孟春陽 彭子強

（江西理工大學法學院 江西·贛州）

［提要］碳普惠是對碳排放權交易創新和發展的新興減排機制，具有法治價值，同時也存在法治問題。據以往實踐經驗，可以確定碳普惠的最佳立法模式應當是單獨制定《碳普惠條例》。以《碳普惠條例》為核心，以相關特別法、行政法規、地方立法為制度體系的重要組成部分，以技術規則為制度體系的重要支撐，是碳普惠法律體系的應然架構，由此建立規范、監管與激勵并重的規則體系，促進嚴格核量與寬松交易的結合，創新節能減排獎勵機制，方可實現“更嚴密的法治、更科學的減碳”。

碳普惠是出于鼓勵市民及小微企業踐行節能減碳并賦予其價值的一種激勵機制，是將低碳權益惠及公眾的具體體現。但是碳普惠作為新興減碳項目，在實踐過程中不可避免地出現種種法律問題，當前要務在于如何應對碳普惠立法困境。總結實踐經驗、直面現實問題、確立立法模式、制定法律法規是解決問題的必由之路。

一、從碳排放權交易到碳普惠：碳排放權交易的新發展

碳排放權交易是近年來發展迅速、應用廣泛且成效顯著的市場化減排機制，但與碳稅等眾多機制一樣，都是將減排工作集中于工業生產領域，作用對象主要是大型企業部門。碳普惠則是一種將節能減碳業務拓展到公眾生活消費領域的新型市場化減排機制，是對碳排放權交易制度的創新和拓展，也是我國“雙碳”目標實現的潛在助力。

（一）碳普惠的概念與內涵界定。碳普惠作為一種新興減排機制，無論是理論研究還是試點實踐都處于起步和探索階段，關于碳普惠如何定義，我國學術界展開了討論，但至今也未能得出統一的結論。靳國良指出，碳普惠旨在建立一套長期的信用體系，以數據量化積累作為主要方式，目的是鼓勵公眾低碳行為并加以惠及，宣傳綠色發展和低碳環保的生活消費理念，以彰顯公眾的社會主義道德榮譽，是一種對碳市場的創新發展。劉海燕、鄭爽則認為，碳普惠是指以識別小微企業、社區家庭和個人的綠色低碳行為作為主要內容，通過自愿參與、行為記錄、核算量化、建立激勵機制等形式，達到引導全社會參與綠色低碳生活的目的。除了學者們進行研究探索，我國地方試點實踐區域的政府主管部門在其出臺的相關政策指導文件中，對碳普惠的概念也進行了界定。廣東省發改委提出，碳普惠是指將小微企業、社區家庭和個人的節能減碳行為進行具體量化并賦予價值，同時建立起相應的以商業激勵、政策鼓勵與核證減排量交易相結合的正向引導機制。廣州市發改委在此基礎上進一步提出，碳普惠是通過財政支持、商業激勵等方式，將社會公眾節能低碳行為中的減碳量予以量化，并以碳惠方式的獎勵返還公眾的一種機制。

綜上可知，碳普惠是一個由公眾參與推動的創新性減排機制，是通過市場交易和經濟手段加以運用開展，標志性活動是對公眾的綠色低碳行為給予普惠性質獎勵，最終目的是最大限度地激發全社會參與節能減碳的積極性，以求在生活消費領域尋求新的減碳量突破。總結現有的碳普惠理論和實踐，該基本思路內容大致為以下幾點：第一，針對主體都是以小微企業、居民等用戶單位，屬于微觀層面的減排制度。第二，活動方式是通過認證用戶減碳行為轉換為特定的碳幣或碳積分，再用以兌換相應物品。第三，制度理念是完全以自愿為主導、以激勵為方法，以大眾喜聞樂見的方式促進生活消費領域的節能減碳工作開展。

（二）我國碳普惠制度的形成發展。直至現今，碳普惠實踐在我國仍處于起步探索階段，但我國中央部委已經出臺相關政策，對碳普惠工作的目的、步驟和方式等做出明確指導，也對碳普惠做法取得的成果給予肯定，如2014年國家發展改革委發布的《關于開展低碳社區試點工作的通知》，又于2018年12月聯合九個部委發布《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，以及中共中央、國務院于2019年2月印發的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。

除了中央的規定外，我國地方省市已經率先開展了關于碳普惠的推廣與試點工作。2015年7月，廣東省發展改革委印發全省的《廣東省碳普惠試點工作實施方案》（以下簡稱《實施方案》）、《廣東省碳普惠試點建設指南》（以下簡稱《指南》）首次提出了“碳普惠”這一節能減排理念。2019年9月，江西省發布的《江西省生態文明建設促進條例》在地方法規層面首次提出了探索建立碳普惠機制，并于次年首日正式實施。諸如該類規定、方案的還有《深圳經濟特區綠色金融條例》等。截至2020年底，全國范圍內已經有北京、江西、河北等11個省級權力機關重視起了碳普惠工作的開展與研究。

在實踐層面，碳普惠實踐目前大致分為政府主導型和企業主導型兩大類。前者典型例子便是廣東省建立并已經初具規模的碳普惠制度，后者則是阿里巴巴集團開展的“螞蟻森林”項目。此外，武漢的“碳寶保”、深圳的“碳賬戶”、南京的“綠色出行”以及北京的“每周再少開一天車活動”等，都是貫徹深入碳普惠行動理念的減排項目。

二、從排污權交易到普遍惠益：碳普惠的法治依賴

碳普惠作為新興減排機制，其制度設計、理論探索以及具體實踐都得到發展和取得成效，但在法律規范方面仍然未受重視，由此也造成碳普惠實施的重重困境，碳普惠的法制建設問題也亟待解決。碳普惠的法治依賴主要體現在以下幾個方面：

（一）法治能為碳普惠提供法律依據。碳普惠雖然在地方試點區域實踐中取得了一定進展和成效，但就全國范圍推廣而言，存在的問題依舊很多。第一，碳普惠作為減排新機制，無論是理論方面還是實踐方面都與碳排放權交易存在明顯差距，單單就社會認知程度上，碳普惠仍顯不足。碳排放權交易目前作為國內外最主要的市場化減排機制之一，得到了社會各界的廣泛認可和實施，在法律規范層面也體系健全，受到國家的重視和發展，該制度本身也通過不斷完善而獨具規模。而碳普惠目前尚未形成統一有效的制度框架，在地方更多是作為一種試點項目展開實踐，在機制完善層面無法與碳排放權交易相比，而在法律規范層面更是缺乏，但最嚴重的問題還是在社會認知程度和接受程度上。例如，即便是在碳普惠的試點周邊地區，當地的居民、小微企業等主要機制面向的群體對于何為碳普惠都存在認識錯誤，只將其當作是消費活動之類的社會項目，對碳普惠有所了解的部分群體，也因為其缺少法律依據的支持而難以信任和參與其中，減碳主體們都更傾向于選擇碳排放權交易機制。第二，碳普惠到目前為止的事實依據多以地方性的政策指導文件為主，缺乏法律規范的規制和引導，在實施推廣方面，常常遭遇“于法無據”的困境。無論是碳排放權交易還是碳普惠，作為面向社會的節能減碳機制，必須有法律和制度雙層面的條件支持，才能順利開展和取得成效。而到目前為止，我國的碳普惠探究最具成效的還是廣東省的碳普惠制度，也出臺了相關的地方指導文件，但無論是《實施方案》還是《指南》，都未上升到法律規范的級別。換言之，碳普惠目前的法律地位較低，地方性文件的法律效力完全不足以支持該機制的推廣適用，也無法使社會群體遵守采信之。

（二）法治能防范碳普惠的治理陷阱。碳普惠因推出時間不長，管理監督方面都不夠完善，又因為與市場交易相掛鉤，在治理方面經常會出現失靈甚至陷阱。第一，碳普惠項目缺乏有力的市場監管機制，市場交易本身的自發性容易導致交易混亂，甚至會被利用漏洞趁機牟利。例如，碳積分作為碳普惠市場交易流通的主要“虛擬貨幣”，對于維護碳普惠市場秩序具有關鍵性作用，然而由于目前在碳積分的管理上仍缺少有力的監督和規制，時而會被某些商家和用戶投機取巧，通過私下交易和非法獲得積分等方式牟取利益，將碳普惠作為非法獲益渠道，不但嚴重擾亂了碳普惠市場秩序，損害其他參與主體的正當權益，而且對國家節能減碳工作的展開也造成了阻礙，完全有悖于碳普惠的減排初衷。第二，碳普惠一直致力于動員更多社會群體參與節能減碳，但由于缺少法律規制，時而陷入了主體混亂，惠益無法得到全面普及的誤區。例如，碳普惠作為微觀層面的減排機制，主要的活動范圍集中于消費端，面向主體也多是以居民和小微企業等為主，但是對于其他參與主體，地方指導文件中并未做過多限制，這就造成了部分試點地區參與主體紛繁復雜的狀況，碳積分交易也難以規制管理，碳普惠的資源調配失衡，導致部分減碳主體無法獲得應有的惠益，從而導致減排積極性降低。

三、從實踐到法律：碳普惠的法治實現路徑

我國碳普惠法律體系必須有可以貫徹執行的法治對策，以此約束相關主體，并且要隨著實際情況的變化而不斷調整優化。

（一）明確碳普惠參與主體。碳普惠根據機制運行需要大致需要以下幾個參與主體：第一，小微企業、社區家庭和個人。這是碳普惠主要面向的目標對象，也是節能減碳行為的實施主體，在其完成規定的綠色低碳行為后，可以獲得對應數量的碳積分，之后用以兌換、抵現、出售、轉讓、買賣和投資等，可以隨時隨地做到供給與需求的雙方切換。第二，政府主管部門。這是碳普惠的主要推動主體，負責相關的政策制定以及后續的實施、監督工作，是保障碳普惠機制正常運行的重要引導主體。第三，企業。這里是指小微企業以外的控排企業與非控排企業，同時也是碳普惠的推廣和受益主體，非控排企業是通過為碳積分主體提供折扣優惠以此拉動銷量增長，獲得利潤，而控排企業可直接通過獲得碳積分按比例抵消自身碳排放。第四，投資機構。是碳普惠機制運行重要的資金來源主體，根據投機和市場需求，以碳積分的買入和賣出方式實現多方共贏。第五，公益機構。是碳普惠的激勵主體，通過購買一定碳積分發放給家庭個人加以激勵，同時也可將碳積分用于自身的碳中和。

（二）以相關特別法、行政規章、地方立法作為法律體系的重要組成部分。碳普惠立法除了“全面推廣”這一初期目標外，還應有所側重，即滿足“突出重點”“分區實施”“注重實效”等要求。以碳普惠的“減碳”為基礎，重抓碳積分發行、碳行為認證、碳積分兌換等環節，考慮到當地溫室氣體排放量、碳普惠普及率、當地居民的環保意識等要素，因地制宜、科學合理地設置碳普惠的運行方案和管理機制，作為碳普惠法律體系的重要組成部分。第一，各地碳市場交易管理工作由當地的特別法保護規定，特別法未規定或沒有出臺特別法的，由《碳普惠條例》統一規定適用。第二，根據當地居民環保意識、碳普惠普及率、溫室氣體排放量、相關法律法規完善程度等要素選定重點地區，由國家主導推行碳普惠工作落實，以規章形式制定規則條例，重點抓地區的生活消費減碳實效。第三，上述重點地區以外的其他地區碳普惠工作的展開，應由當地立法承擔推進管理的職責。地方政府應結合本地時宜，緊抓《碳普惠條例》的落實貫徹，對碳市場的運行與監管進行定期評估工作，對于違規人員、違規行為應給予應有的警示乃至處罰。除了貫徹落實規范，地方立法還應在其立法權限之內，根據市場變化與政策導向，對當地的相關規定條例進行適時修正更新，確保其實施的合理性、科學性。地方政府應以當地的碳市場規定為基礎，動員更多的利益方參與協助碳普惠工作的推行展開，以提供資源和職權上的便利為當地節能減排工作提出解決途徑。

（三）建立并創新節能減排獎勵機制。建立實物型獎勵與榮譽型獎勵相結合的獎勵機制。為了進一步調動居民與小微企業的減排積極性，除了建立碳積分激勵機制，對于減排表現積極優異的企業或個人應當給予一定獎勵，這也是國家對碳普惠工作大力支持的體現。第一，立足于地方實情，由地方政府統籌建立當地碳普惠獎勵機制，因地制宜地規定具體獎勵事項，以提高當地居民減排積極性為出發點。第二，獎勵機制應以實物型和榮譽型相結合的方式推行，榮譽型獎勵應具有實質意義，例如市縣級單位頒發的“先進減排個人”和“先進減排企業”證書、錦旗等，實物型獎勵也同樣有所意義，例如一定數額獎金或禮品。總之，建立獎勵機制的目的就是要發揮正向激勵作用，提高減排關注度與參與度。

（四）完善法治問責制度。建立完善的碳普惠法律架構，規范設置應立于整體、融于體系，結合科學技術適時反映碳普惠動態，在制度層面應當做到權責統一的要求，為碳普惠實踐工作的展開提供法律依據。具體內容如下：第一，將碳普惠規范措施法定化。規范效力不高導致的受重視不足是碳普惠推行的最大阻力。長期以來，我國各地無論居民還是小微企業，對于這個新興減碳項目了解甚少，由于缺乏強有力的規范性文件支持，對其關注度不太高。因此，將明確規定碳積分發行主體、統一減碳量核證標準、保護健康合法的碳市場交易、禁止擾亂碳市場秩序等措施賦予法律效力，這是碳普惠法律體系的重要組成部分。第二，將碳普惠監管、激勵機制制度化。因為多方利益沖突、當地溫室氣體排放量、碳市場的自發性等因素，不可避免會影響到碳普惠法律體系運行的穩定性。而與碳排放權相比，我國碳普惠實踐仍存在具體措施貫徹難、碳積分管理乏力、碳市場監管不力、居民配合度不高等問題，但其中蘊含的巨大減碳潛力亦是不可忽視。為了提高碳普惠的工作實效，相關的制度設計應當在國家生態文明整體戰略的指導下，以激勵為核心，同時加強對碳市場與碳積分的監管工作。充分考量碳市場、居民、企業、排放量等因素，實行碳普惠的分級管理制度，在堅持自愿自主的前提下，結合技術規則對碳市場進行精準必要的國家干預，形成碳普惠良性發展、自我更新的長效機制。

綜上，我國目前生活消費領域的節能減碳主要是通過媒體呼吁和社會宣傳等形式進行，僅僅依賴于公民環保意識的增強，缺乏激勵和效率，顯然無法滿足“雙碳”目標實現的需要。因此，我們需要一個全新的機制來調動公眾積極性，形成一條完整科學的減碳鏈。碳普惠是國家“雙碳”目標達成不可或缺的減排助力，也是推進全面依法治國的法治建設新領域，實現碳普惠法治，以法律規范規制和引導碳普惠的發展和完善，為我國節能減碳做出更多貢獻。近年來，在我國各地都展開了碳普惠或類似的減排惠益項目，取得了顯著的社會效益與經濟效益，具有極大的發展前景，有望向全國推廣實施。但在此之前，碳普惠作為新興減排機制所存在的種種問題也不容忽視，文中關于碳普惠的法治設想也存在許多困難之處，碳普惠制度本身的理論研究、機制完善也需進一步深入。