黃山市林地流轉的現狀分析

□吳麗玲

（黟縣漁亭林業工作站，安徽 黃山 245511）

林權交易是指在土地所有權歸屬不變的前提下，將林地的經營權或使用權通過流轉、買賣或租賃等方式轉讓或變更的行為。近年來，我國林權交易發展迅速，成為國家森林資源管理和保護工作的重要手段。早期的林權交易以鄉鎮企業與個人民營企業之間的土地流轉為主，隨著國家林改政策的推行和市場經濟的逐步成熟，林權交易逐漸得到了政策的支持和規范，形成了規范化的市場[1-3]。

目前，我國林權交易已經進入第三階段，即由當地政府引導、促進的林權交易市場已經基本形成，市場化程度逐步提高，在全國廣大農村地區和縣域經濟中成為一項重要的產業。同時，林權交易所面臨的問題也逐漸凸顯，主要表現為市場信用體系不健全、標準化程度不高、爭議解決機制不完善等。為了解決這些問題，我國出臺了一系列政策，推動林權交易的規范化和標準化發展。其中，最重要的是2017 年頒布實施的《林權交易管理辦法》和2019 年頒布實施的《農村土地承包經營權出租（流轉）合同示范文本》，這2 個文件為我國林權交易的法律法規建設和標準化制度化發展奠定了堅實基礎。總體來說，我國林權交易在短短幾十年的時間里從無到有、從小到大，逐漸成為成熟的市場。

未來，隨著我國農村產業結構的調整和城鄉一體化進程的加快，林權交易市場的前景將更加廣闊。文章通過對黃山市林權交易的現狀進行分析，總結其中的積極意義，同時通過發現其存在的問題，為林權交易制度的進一步完善提出對策和建議[4-6]。

1 問題的提出

林權制度改革是繼家庭聯產承包責任制改革之后的又一次重大制度創新。由于林業資源的環保性和經濟性并重，國家通過林權制度設計和林業制度改革，在保護生態的前提下增加農戶的收入，踐行“綠水青山就是金山銀山理念”的發展理念。

黃山市不僅是旅游城市，也是一個林業資源極其豐富的地區。全市林地面積約83.3 萬hm2，占市域總面積的86%；根據全國第七次人口普查的數據分析可知，黃山市人口總數有133 萬人，農業人口有56 萬人，林區人口占農村總人口的62.2%；2020 年，黃山市的林業收入在農林牧副漁總產值的占比為19.47%，低于農業（52%）和牧業（23.74%）。根據第三次全國國土調查發布的數據，黃山市的耕地面積為5.8 萬hm2，林地面積為75.67 萬hm2，種植園地面積7.6 萬hm2。與耕地面積相比，黃山市林業資源的經濟價值仍沒有被挖掘出來[7-9]。

為了進一步挖掘黃山林業經濟的潛力，黃山市政府和黃山市林業局根據相關文件，結合黃山市的實際情況，先后出臺了相關的政策文件，每一年結合黃山市的具體市情印發《黃山市林長制改革工作要點》明確該年的具體任務，如《2022 年黃山市林長制改革工作要點》，明確規定2023 年的工作任務，即推進平安森林、健康森林、碳匯森林、金銀森林、活力森林和文化森林這六大森林行動，以及這六大行動的具體內容。尤其是碳匯森林、金銀森林以及活力森林，這三大行動是激發黃山林業資源經濟價值的重要推手[10-13]。

目前，黃山市的森林覆蓋率（82.9%）、活立木蓄積4 489 萬m3，這些指標均居安徽省首位。安徽省以林長制為基礎，通過不斷完善“護綠、增綠、管綠、用綠、活綠”工作機制，進一步實踐“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。2008 年，隨著中央《關于全面推進集體林權制度改革的意見》正式頒布，集體林權改革政策在全國范圍內推廣實施。黃山市率先在安徽省啟動了集體林權制度改革，2010 年完成勘界確權面積72.2 萬hm2，占集體林地面積的98.9%；到戶經營面積59.8 萬hm2，到戶率達85.7%；發放林權證37.3 萬本，發證率達100%。通過明晰產權，確立了林農的主體地位。在全力抓好集體林權制度改革的同時，積極探索配套改革，進一步鞏固擴大林改成果。實踐證明，集體林權制度的改革大大釋放了黃山市集體林地的內在潛力[14-18]。

市場化是實現“用綠”“活綠”的基礎手段，隨著中央林業產權“三權分置”改革的推進，進一步提高了農戶經營林業資源的積極性。通過對林業資源的所有權、承包權、經營權“三權分置”，不僅衍生出林業金融的市場理念，也形成了林業經營權流轉的市場基礎和格局。2014 年以來，黃山市以《安徽省林權管理條例》為基準，制定了《黃山市林權流轉管理辦法（試行）》，進一步規范了林權流轉方式、流轉合同和流轉程序。截至2014 年底，黃山市共完成林權流轉8.8 萬hm2，占全市集體林面積的12.1%（其中林權轉讓3.7 萬hm2，占42.3%；出租0.3 萬hm2，占3.6%；轉包0.3 萬hm2，占3.7%；入股4.4 萬hm2，占49.4%；互換0.1 萬hm2，占1%）。通過林權流轉，盤活了森林資源資產，促進了林業的規模化經營。

2 黃山市林權交易的現狀

2012 年初，黃山市林業局聯合市監察局、市招管局制定下發了《黃山市國有和集體林權流轉招標拍賣掛牌暫行辦法》，規定國有和集體林權流轉必須進行森林資源資產評估，必須經過林業主管部門審核或審批，必須統一進入江南林業產權交易所掛牌交易。

江南林權交易所主要服務于安徽省內的林權交易，根據黃山市江南林權交易所網站提供的數據，截至2022 年7 月12 日，黃山市林權交易的項目共計421 宗，其中林地使用權交易的項目68 件，林木采伐、銷售等交易的項目353 宗。

2.1 林權交易的區域差異

對網站提供的數據進行分析，黃山市的三區四縣不同地區林地交易的頻率存在較大差異。其中黃山區和祁門縣流轉的次數比較高，分別為144 次和168 次；流轉頻數較低的屯溪區、徽州區、歙縣、休寧縣和黟縣，交易的次數分別為2、10、13、24、59 次，見表1。

表1 三區四縣林權流轉的比較

但是，以上的交易數據包括林木交易和林地流轉，剔除其中的林木交易，對其中的林地流轉進行對比，見表2。

表2 三區四縣林地流轉的比較

由圖1、表2 可知，屯溪區由于林地面積小（占全市林地不足1%），而且大部分是公益林，所以交易次數較少；祁門縣的林地面積占黃山市林地面積的26%，所以其林木交易和林地流轉次數相對較多；黟縣的林木交易較多，但是林權交易的頻數較小；此外，與屯溪區比鄰的歙縣和休寧縣林地面積占比分別為19%和23%，但是交易的頻數較少；盡管黃山區占地18%，但是其交易頻數最高；而徽州區的10 宗交易全部是林地流轉。

圖1 三區四縣林業面積對比圖

2.2 林地流轉的規模

由表3 可知，交易規模在6.7 hm2以下的有185 宗；33.3 hm2以上有41 宗。一般而言，規模大小與專業程度具有一定的相關性，規模越大程度越高，資本化的程度和沉沒成本也越高。

表3 林地流轉規模分類

2.3 林地交易的期限

林地流轉的期限在一定程度上反映了林產品的生產周期和投資人對于該項目的未來預期。由表4 可知，林地流轉期限在25 年以上的有31 宗，占比將近總數的1/2；流轉期限在10 年以下的占比為28%。

表4 林地的流轉期限對比

2.4 林地交易的主體性質

按照現代市場經濟的理念，企業主體分為個體類經營和公司類經營兩大類。個體經營主要是指個人出資并參與生產經營的市場主體；公司類經營是指資本化運營的市場主體。

3 林地流轉中釋放的積極意義

3.1 農戶的經濟意識和市場意識不斷加強

市場經濟發展首先要求市場主體具有市場經濟的意識，所謂市場意識就是市場主體需要充分利用自有的要素，通過市場的方式獲取相應的收入。

我國實行市場經濟制度已有40 多年，一些偏遠山區的農戶的市場意識不斷增強。林地流轉數據中充分反映了一些農戶積極參與林地流轉，其中比較典型的就是徽州區楊村的10 位農戶，這些農戶有2 戶的林地面積只有0.1 hm2，其他的農戶有0.2、0.3 hm2不等，這些基本上是分散、閑置的林地。通過林地流轉，一方面，讓擁有閑置林地的農戶獲得了一定的收入。另一方面，讓獲得林地的經營者進行專業化和規模化運營。在這批林地流轉中，還出現了一些通過股份轉讓的方式來獲取收入。

3.2 凸顯林權改革對于鄉村振興的意義

黃山市祁門縣大坦鄉立足本地資源優勢，致力打造中藥材種植基地，通過江南林交所分別推出了一期、二期和三期中藥材基地聯合種植項目資金運營權轉讓。目前，祁門縣參與發展中藥材種植的村有30 多個，帶動100 多戶貧困戶年均增收1 000 元以上。通過黃山峰源生物科技有限公司合作，逐漸探索出一條“公司+基地+農戶”的林業發展模式和實現共同富裕的市場化模式。

3.3 實現林業的專業化和規模化經營

徽州區楊村有10 戶農戶的林地比較分散且無法被充分利用，其中面積最大的是1.1 hm2，面積最小的只有0.1 hm2。2018 年通過林地流轉最終集中到1 位專業經營者進行種植油茶并套種中藥材，形成了具有一定規模（流轉集中后5.6 hm2）的專業化種植。

4 結論與建議

隨著中共中央、國務院《關于全面推行集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10 號）的出臺，通過林權抵押貸款賦予了林地使用權與林木所有權抵押的功能，并在完善林權流轉、林權抵押等權能的基礎上，提升了林權交易價值，增加了林權被金融機構認可并接受為合格抵押品的概率，可大幅提高農戶獲得林權抵押貸款的可能性，有效緩解農戶因缺乏有效抵押品而面臨的信貸約束。

黃山市林業局發布的《2022 年黃山市林長制改革工作要點》提出，積極發展林業專業合作組織，采取“龍頭企業+基地+專業合作組織+農戶”的模式，進一步提高林產業的組織化程度和專業化水平。通過深化集體林權制度改革，完善集體林地“三權分置”制度推動“活力森林”行動。《2020 年黃山市林業脫貧攻堅工作要點》提出，積極鼓勵貧困戶以林地承包經營權入股、勞動力入股，推動規模化、集約化經營，提高產業的組織化程度和貧困戶的受益度；扶持吸納貧困人口就業的林業龍頭產業項目，支持其通過合同價格優惠、利潤返還、股份合作等方式與貧困戶建立利益聯合，鼓勵優先使用本地貧困農村勞動力；支持林業龍頭企業到貧困地區建立林產品加工基地，引導林農組建特色林業專業合作社。

林權的“三權分置”不僅可以讓集體經營的山林確權到戶，而且可以使農戶真正享有山林的承包經營權，進一步推動森林、林木和林地使用權的流轉。有效的林地流轉不僅是提高市場要素配置效率的關鍵，也是林業實現產業化、專業化和規模化經營的渠道。從目前關于林權流轉的研究文獻來看，林權流轉依然存在很多困難。例如，由于集體組織主體功能缺失、基層政府和相關部門管理簡單低效，從而導致林地流轉低速、低效。此外，農戶的個人特征、農戶家庭收入特征、林地資源稟賦特征等因素也是影響林地流轉意愿的內生性因素。林業“三權分置”的本意是通過確權把林地的收益與農戶的個人利益結合起來，在確權后，農戶可以結合自身的情況通過市場交易實現利益最大化。從整個林業發展的層面來看，確權有利于林業的產業化經營。