治權(quán)下沉:城市街道執(zhí)法體制改革的多城比較*

李威利 沈大偉

(復(fù)旦大學(xué),上海 200433)

隨著城市基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化推進(jìn),城市治理已經(jīng)從治理機(jī)制創(chuàng)新到街道行政體制改革,再進(jìn)一步深入到城市執(zhí)法體制改革的層面。在城市治理中,執(zhí)法權(quán)是政府履行行政職能的基礎(chǔ)。狹義的行政執(zhí)法權(quán)主要指行政機(jī)關(guān)依法監(jiān)督行政相對(duì)人權(quán)利行使和義務(wù)履行情況,并對(duì)違法行為予以行政制裁的活動(dòng),包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查等;廣義的行政執(zhí)法權(quán)則泛指行政機(jī)關(guān)依法定職權(quán)實(shí)施的具有社會(huì)管理性質(zhì)的具體行政行為,還包括行政許可、行政指導(dǎo)等。[1]本文從狹義執(zhí)法權(quán)的視角出發(fā),討論近年來城市基層治理中圍繞執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法權(quán)力配置,以及執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制等問題而展開的街道行政體制和執(zhí)法權(quán)下沉的基層治理轉(zhuǎn)向。

一、從執(zhí)法權(quán)集中到治權(quán)下沉:城市執(zhí)法體制改革的街道轉(zhuǎn)向

城市管理領(lǐng)域的執(zhí)法體制改革是從構(gòu)建相對(duì)集中的行政處罰權(quán)開始的。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是行業(yè)管理下的分別執(zhí)法體制,各“條線”部門按照各自立法規(guī)定和職責(zé)權(quán)限分別掌握本行業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法隊(duì)伍,即所謂的“一事立一法、一法設(shè)一權(quán)、一權(quán)建一隊(duì)”[2]。針對(duì)多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民和執(zhí)法隊(duì)伍膨脹等問題,1996年頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)行政處罰法》,1997年國(guó)務(wù)院法制辦同意北京市原宣武區(qū)開展改革試點(diǎn)工作,城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革開始試點(diǎn)。改革的主要方向是將與城市管理相關(guān)的、原先由多個(gè)部門行使的行政處罰權(quán)交由城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。[3]2000年國(guó)務(wù)院出臺(tái)文件,明確了城市管理領(lǐng)域“綜合行政執(zhí)法”的職能范圍,包括市容環(huán)境、城市規(guī)劃、綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)、工商管理、公安交通管理等領(lǐng)域的行政處罰權(quán),以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán),即“7+X”。

以“執(zhí)法權(quán)集中”為內(nèi)容的改革主要針對(duì)的是執(zhí)法部門“八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”的問題。然而,城市社會(huì)治理中還存在另一個(gè)問題,即市、區(qū)、街道三級(jí)管理機(jī)構(gòu)“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題[4]。就執(zhí)法權(quán)的配置而言,前者是執(zhí)法權(quán)在橫向部門間的集中整合;后者則是執(zhí)法權(quán)在縱向?qū)蛹?jí)間的調(diào)整,趨勢(shì)是通過推動(dòng)執(zhí)法職權(quán)和執(zhí)法力量向基層下沉來充實(shí)街道一級(jí)的基層執(zhí)法能力。就執(zhí)法權(quán)下沉而言,早期改革主要內(nèi)容為執(zhí)法力量的“上減下增”,即減少上級(jí)機(jī)構(gòu)人員數(shù)量,把人員編制、經(jīng)費(fèi)放到基層,充實(shí)基層執(zhí)法力量。20世紀(jì)90年代中期開始,隨著街道辦事處在基層治理中承接的功能越來越多,擔(dān)負(fù)著越來越多的兜底責(zé)任,執(zhí)法權(quán)下沉的重心轉(zhuǎn)變?yōu)?根據(jù)屬地管轄為主、保障效率的原則,將執(zhí)法權(quán)下沉到作為基層治理責(zé)任主體的街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))[5]。

2015年12月,中央時(shí)隔37年再次召開城市工作會(huì)議,在“城市工作是一個(gè)系統(tǒng)工程”的總體定位下提出“要深入推進(jìn)城市管理和執(zhí)法體制改革,確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。隨后,中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》提出,區(qū)級(jí)城市管理部門可以向街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu),推動(dòng)執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理。文件將執(zhí)法機(jī)構(gòu)在市、區(qū)、街道三級(jí)中的關(guān)系作了一定描述,要求派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作“接受市或市轄區(qū)城市管理部門的領(lǐng)導(dǎo),日常管理以所在市轄區(qū)或街道為主”?？梢钥闯?執(zhí)法權(quán)下沉已經(jīng)成為城市基層治理體系的主要方向,但市、區(qū)、街道三級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍的配置和權(quán)限劃分尚不明確。

2019年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》。文件對(duì)執(zhí)法權(quán)下沉街道作出了清晰要求和規(guī)定,包括三個(gè)方面:一是綜合,即按照有關(guān)法律規(guī)定相對(duì)集中行使行政處罰權(quán),組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。二是下沉,即進(jìn)一步整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作。三是賦權(quán),要求將點(diǎn)多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道,由省級(jí)政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單,依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位”。這實(shí)際上明確了街道在城市綜合行政執(zhí)法中的重要地位,實(shí)現(xiàn)了城市執(zhí)法體制改革的街道轉(zhuǎn)向,街道可以擁有相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍并具有行政執(zhí)法權(quán)。

法律上的進(jìn)一步突破來自2021年新修訂的《行政處罰法》第二十四條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使,并定期組織評(píng)估?！边@一修訂掃清了原本街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))不具有行政執(zhí)法主體地位的法律障礙,城市管理執(zhí)法權(quán)的綜合和下沉趨勢(shì)得以明確。2021年7月,中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確要求,“依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政執(zhí)法權(quán),整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”。

二、“兜底責(zé)任”的街道體制與城市治理重心的下沉

街道體制在我國(guó)城市治理體系中經(jīng)歷了一個(gè)逐步強(qiáng)化的過程。新中國(guó)成立之初,在城市基層就確立了由街道辦事處和居委會(huì)構(gòu)成的街居制管理體制。當(dāng)時(shí),單位制而非街居制是管理基層社會(huì)的主要形式,單位對(duì)其成員全面負(fù)責(zé),形成“國(guó)家—單位—個(gè)體”三級(jí)治理結(jié)構(gòu)。在這一治理結(jié)構(gòu)中,政府的治理對(duì)象是單位,單位的治理對(duì)象是個(gè)體成員[6]。同時(shí),城市單位履行著極其重要的保障職能和供給職能,個(gè)人生存和發(fā)展的資源基本上都是從單位中索取[7]。于是,當(dāng)時(shí)的街居制主要起著“拾遺補(bǔ)缺”作用,街道辦事處為“3-7人”的規(guī)模很小的派出機(jī)構(gòu),居委會(huì)僅管理少數(shù)未被單位體系覆蓋的人口。這一體制實(shí)際上一直延續(xù)到20世紀(jì)90年代中期。[8]

20世紀(jì)90年代中期兩個(gè)方面的重要變革推動(dòng)了街道體制的變化。一是國(guó)有企業(yè)改革。1995年9月,黨的十四屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》對(duì)國(guó)有企業(yè)改革提出了抓大放小的思路,要求以市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向,搞好大的,放活小的,區(qū)別不同情況,采取改組、聯(lián)合、兼并、股份合作、租賃、承包經(jīng)營(yíng)和出售等形式,加快國(guó)有小企業(yè)改革改組步伐。二是住房制度改革。1993年,國(guó)務(wù)院第三次房改工作會(huì)議提出了“以出售公房為重點(diǎn),售、租、建并舉”方針,推進(jìn)公有住房自有化,進(jìn)一步推進(jìn)了各城市公有住房的出售。1994年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》要求以貨幣工資分配取代住房實(shí)物福利分配,從而開啟了住房商品化的進(jìn)程。

這兩個(gè)方面的改革使得城市中的“下崗待就業(yè)”和“外來務(wù)工”人員不斷增加,從而為城市管理帶來了大規(guī)模的體制外“流動(dòng)人口”。街道辦事處作為管理“單位體制外人員”的角色不得不被進(jìn)一步強(qiáng)化。1996年上海率先提出“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”,將街道正式納入城市社會(huì)管理的層級(jí)結(jié)構(gòu),改革的重要內(nèi)容是在“人、財(cái)、物”方面給街道辦事處更多的支持。在這一背景下,街道辦事處原先單位體制下的邊緣性、輔助性角色轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃癯鞘谢鶎又卫碇械念I(lǐng)導(dǎo)核心與責(zé)任主體,街道辦事處作為一級(jí)派出機(jī)構(gòu)開始承擔(dān)流動(dòng)社會(huì)管理的“兜底”職責(zé)[9]。

社會(huì)變遷帶來城市治理責(zé)任向街道層面的下移,街道治理責(zé)任的強(qiáng)化又進(jìn)一步帶來新的“權(quán)責(zé)不一致”問題,這構(gòu)成了以街道辦事處為中心的“治權(quán)下沉”的背景。我國(guó)行政體系的最顯著特點(diǎn)之一是“職責(zé)同構(gòu)”,即在政府間關(guān)系中,從中央到地方各個(gè)層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致[10]。而在相對(duì)一致的縱向結(jié)構(gòu)設(shè)置中,市、區(qū)、街道三級(jí)管理的機(jī)構(gòu)、部門數(shù)量又逐級(jí)減少。這意味著管理和執(zhí)法權(quán)的“上寬下窄”,部分職權(quán)由上一級(jí)政府以“條”的方式管理,下一級(jí)街道并不具備,這就進(jìn)一步帶來了基層治理中的條塊矛盾。

基層治理中的這種條塊矛盾,在“責(zé)”的方面表現(xiàn)為相互推諉,而在“權(quán)”的方面則表現(xiàn)為在歷次街道改革中各部門追求自身的部門利益和職權(quán)的強(qiáng)化。街道更強(qiáng)調(diào)“以塊為主”和屬地管理,要求重心下移并加強(qiáng)對(duì)“條條”機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán);而上級(jí)各職能部門則強(qiáng)調(diào)行業(yè)管理的專業(yè)性和對(duì)基層的控制力,要求權(quán)力上收并加強(qiáng)對(duì)“塊塊”的監(jiān)管考核權(quán)。因此,在歷次街道體制改革中呈現(xiàn)出條塊之間的反彈博弈循環(huán),即從“塊”對(duì)“條”的整合強(qiáng)化到“條條”部門重新上收權(quán)力,再到“塊塊”加強(qiáng)整合的循環(huán)[11]。

為了解決街道體制中“權(quán)責(zé)倒置”的問題,在過去歷次城市管理的體制機(jī)制創(chuàng)新和改革中,采取了幾個(gè)方面的補(bǔ)救措施:第一,向基層賦能。包括向街道下沉更多人、財(cái)、物的資源,賦予更多管理權(quán)限,或在條塊關(guān)系中賦予街道更多統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。但在給基層賦能的同時(shí),往往伴隨著下壓更多職責(zé),導(dǎo)致街道仍然處于不堪重負(fù)的境地。這又會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致街道引入“主動(dòng)增能”的對(duì)策,即調(diào)整逐利導(dǎo)向,街道將大量精力用于經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收,以充實(shí)自身的治理資源。第二,給基層減負(fù)。即減少和調(diào)整部分由街道承擔(dān)的職責(zé)。但這又往往伴隨著上收相應(yīng)的職權(quán),導(dǎo)致資源向“條條”部門集中,最終仍然難以擺脫“責(zé)大于權(quán)”的問題。同時(shí),這也會(huì)導(dǎo)致街道引入“主動(dòng)減負(fù)”的對(duì)策,即選擇性執(zhí)行。街道對(duì)于代理成本低而代理收益高的事務(wù)積極執(zhí)行,對(duì)于吃力不討好的事務(wù)則以“不出大事”為目標(biāo)。第三,加強(qiáng)黨建整合。通過街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)的基層黨組織強(qiáng)化對(duì)基層治理資源的統(tǒng)合能力。比如,上海自2002年構(gòu)建“1+3”街道社區(qū)黨建模式以來,至今仍然保留著行政黨組的設(shè)置。行政黨組負(fù)責(zé)街道和上級(jí)派駐機(jī)構(gòu)黨建工作,派駐執(zhí)法機(jī)關(guān)是其中的當(dāng)然成員。這一機(jī)制逐漸從單純負(fù)責(zé)黨建工作演變?yōu)閰f(xié)調(diào)街道與“條條”部門之間關(guān)系的重要平臺(tái),街道則通過召開行政黨組例會(huì),有效加強(qiáng)了對(duì)派駐機(jī)構(gòu)尤其是基層執(zhí)法力量的整合[12]。第四,利用非正式機(jī)制。街道在實(shí)際工作中還采用一些非正式機(jī)制來爭(zhēng)取“條條”機(jī)構(gòu)的支持,最典型的就是街道依靠與駐街機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人之間的人情關(guān)系和“面子”,爭(zhēng)取“條條”的支持配合或聯(lián)合執(zhí)法。這使得基層治理中的條塊協(xié)作呈現(xiàn)出人格化的特征,即那些更有“人脈資源”的街道領(lǐng)導(dǎo)能爭(zhēng)取到更多“條條”資源。

三、以治理為中心:街道體制改革的職責(zé)明確與機(jī)構(gòu)調(diào)整

前述調(diào)整“條塊”關(guān)系的四項(xiàng)機(jī)制都具有較強(qiáng)的非正式制度特征。它主要依托于兩方面邏輯:一是權(quán)力置換。為了“對(duì)上爭(zhēng)取”,街道以自己掌握或者可以影響到的資源作為籌碼,通過資源轉(zhuǎn)換換取“條條”機(jī)構(gòu)的配合,尤其是換取基層治理中急需的執(zhí)法權(quán),從而實(shí)現(xiàn)條塊合作[13]。朱健剛將這種條塊之間通過討價(jià)還價(jià)的談判以及依靠人情面子達(dá)成的權(quán)力互助互惠的共同權(quán)力過程,概括為“對(duì)話性權(quán)力”,街道只能通過“對(duì)話”的方式來克服因條塊分割而導(dǎo)致的基層行政資源碎片化[14]。二是權(quán)變合作主義。為了“對(duì)下整合”,街區(qū)基層行政組織會(huì)以資源交換為基礎(chǔ),與社會(huì)團(tuán)體、居民自治組織乃至個(gè)人居民締結(jié)不同程度的非制度合作關(guān)系[15]?？梢钥吹?在過去的改革創(chuàng)新中,主要關(guān)注的是街道治理資源的總量不足問題,而隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的不斷深入,街道體制改革開始更加關(guān)注解決“條塊矛盾”帶來的結(jié)構(gòu)失衡問題。

十八屆三中全會(huì)以來,隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出,城市治理的街道管理體制開始了新一輪改革。改革的目標(biāo)是進(jìn)一步做強(qiáng)街道,推動(dòng)治權(quán)下沉,解決基層社會(huì)管理中街道作為一級(jí)管理機(jī)構(gòu)“責(zé)大權(quán)小”的問題。其中心內(nèi)容是城市管理的執(zhí)法權(quán)。不過,執(zhí)法權(quán)下沉的前提是職責(zé)明確,因此新一輪改革首先推動(dòng)街道辦事處的職能明晰化、聚焦化。在改革實(shí)踐中,各地都明確了街道辦事處以“治理”為中心的職能定位,并對(duì)街道的部門設(shè)置和資源配置進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。這一改革主要包括三個(gè)方面:

第一,明確街道職能的“主責(zé)主業(yè)”。街道辦事處一直以來主要承擔(dān)區(qū)縣政府賦予的派出職能,主要包括五個(gè)方面:一是發(fā)展,承擔(dān)一部分的招商引資、稅收落地、推動(dòng)發(fā)展的職能;二是管理,既包括馬路商鋪、商務(wù)樓宇,也包括居住區(qū)的房屋和人口的管理職能;三是自治,作為地方政府和社會(huì)的銜接段,指導(dǎo)居民自治組織推進(jìn)居民自治;四是服務(wù),承擔(dān)直接面對(duì)城市居民的基本公共服務(wù);五是安全,既承擔(dān)綜治、調(diào)解、信訪等安全職能,也通過司法所等派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分的法治功能。隨著流動(dòng)人口和房屋管理在城市管理中越來越重要,上述職能中以“居住地”為中心的治理職責(zé)越來越強(qiáng)化。2013年黨的十八屆三中全會(huì)以后,聚焦主責(zé)主業(yè)抓好基層社會(huì)治理,成為街道職能調(diào)整的重點(diǎn)內(nèi)容。一方面,取消街道經(jīng)濟(jì)職能,如上海市《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》規(guī)定:“取消街道招商引資職能及相應(yīng)考核指標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì),街道經(jīng)費(fèi)支出由區(qū)政府全額保障”;另一方面,以“治理”為中心,明確街道的主責(zé)主業(yè)是“公共管理、公共服務(wù)、公共安全”。2019-2022年間,北京、上海、廣州、天津、成都等地陸續(xù)修訂街道辦事處條例,在法律上明確了街道辦事處的“三公”定位。不過,這并不意味著街道職責(zé)的減輕,街道職能界定的聚焦和明晰雖然破解了街道之前面臨的職能泛化、精力分散困境,使街道可以專注于主責(zé)主業(yè),但也強(qiáng)化了其在“三公”領(lǐng)域的“兜底”責(zé)任。

第二,街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革調(diào)整。街道辦事處在法律和文件層面主要職能的調(diào)整,必然帶來街道組織架構(gòu)的改革和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整。2013年以后,全國(guó)主要城市都通過街道體制改革的形式重組組織架構(gòu),如上海的“6+2”、廣州的“6+1”、北京的“6部門+1隊(duì)+1中心”、天津的“1委+8辦+3中心”、成都的“5+X”模式,等等(見表1)?？梢钥闯?盡管理念表述和機(jī)構(gòu)數(shù)量略有不同,機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則和內(nèi)涵卻基本一致。在街道領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)層面,基本形成“黨工委+紀(jì)工委”的體制;在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)層面,采取“部門辦公室+事業(yè)單位+執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的模式。具體而言,部門辦公室主要分為四類:一是服務(wù)街道領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的綜合辦公室,即黨政辦;二是負(fù)責(zé)基層黨建和黨群工作的部門,即黨建辦、黨群辦等;三是根據(jù)街道“三公”定位設(shè)置的部門,即公共管理辦公室、公共服務(wù)辦公室、公共安全辦公室;四是結(jié)合地區(qū)工作差異,各地基本對(duì)自設(shè)機(jī)構(gòu)留出一定空間,即允許設(shè)若干個(gè)增設(shè)機(jī)構(gòu)。街屬事業(yè)單位中,主要根據(jù)街道具備的服務(wù)功能設(shè)置若干中心,其中普遍設(shè)立的是社區(qū)事務(wù)中心、網(wǎng)格管理中心、黨群中心,根據(jù)不同情況個(gè)性化設(shè)立的其他中心還有衛(wèi)生服務(wù)中心、生活服務(wù)中心、社會(huì)組織孵化中心、綜治中心、城建中心、文化中心、退役軍人事務(wù)中心等。除部門辦公室和事業(yè)單位以外,街道一級(jí)基本都有一支執(zhí)法隊(duì)伍,但執(zhí)法隊(duì)伍的隸屬管理各有不同,有的為派駐機(jī)構(gòu),有的為雙重管理,有的為街道隸屬。

表1 各地街道體制改革中的職能定位與機(jī)構(gòu)設(shè)置

第三,街道辦事處的權(quán)責(zé)清單制度。街道內(nèi)設(shè)部門在改革中進(jìn)一步調(diào)整以后,一個(gè)明顯的變化是,街道內(nèi)設(shè)部門與區(qū)縣政府各部門不再“一一對(duì)口”,這使得街道能更有效地集中資源承擔(dān)“兜底”治理職責(zé)。但是,上級(jí)條線部門也有可能不再受“對(duì)口管理”的約束,向街道下達(dá)具體的行政管理事項(xiàng)和職責(zé)。因此,街道體制改革中常常配套制定街道辦事處的職責(zé)清單,以預(yù)防街道的職能泛化,并一定程度上為街道減負(fù)。2019年修訂的《北京市街道辦事處條例》規(guī)定,建立街道辦事處職責(zé)清單制度,未經(jīng)市、區(qū)人民政府批準(zhǔn),街道辦事處不承擔(dān)市、區(qū)人民政府工作部門下達(dá)的其他職責(zé)。成都市也提出,厘清權(quán)責(zé)邊界,編制并公布街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))權(quán)力清單和責(zé)任清單,厘清權(quán)責(zé)邊界。權(quán)責(zé)清單制度常常與規(guī)范事權(quán)下放準(zhǔn)入聯(lián)系在一起。天津市規(guī)定,本市建立街道辦事處職責(zé)清單制度,應(yīng)當(dāng)由市和區(qū)人民政府工作部門落實(shí)的工作職責(zé),不得轉(zhuǎn)交給街道辦事處。

在這個(gè)體制改革過程中,相對(duì)統(tǒng)一的“部門+中心+執(zhí)法隊(duì)伍”的街道體制開始形成。街道辦事處作為一個(gè)派出機(jī)構(gòu),在實(shí)踐中開始有了一定權(quán)限范圍內(nèi)的“審批(中心)”“管理(部門)”“執(zhí)法(綜合執(zhí)法隊(duì)伍)”機(jī)構(gòu)和職能。原先區(qū)縣政府才具備的“審管執(zhí)”一體化機(jī)制,在作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處初具雛形,這既是城市管理中治理重心下移的一個(gè)應(yīng)對(duì),也反映了街道體制不斷強(qiáng)化的基本趨勢(shì)。

四、響應(yīng)型、調(diào)用型和轉(zhuǎn)隸型:街道執(zhí)法權(quán)下沉的不同模式

街道辦事處的機(jī)構(gòu)調(diào)整和執(zhí)法體制改革常常同步而行。一方面,在機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)整中,必須同步考慮執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定位、職權(quán)和管理體制問題;另一方面,街道機(jī)構(gòu)調(diào)整中以治理為中心的職責(zé)部門調(diào)整,也為執(zhí)法權(quán)下沉的實(shí)踐奠定了基礎(chǔ)。執(zhí)法體制改革和執(zhí)法權(quán)下沉方面,基本的共識(shí)是:第一,由于街道辦事處承擔(dān)明確的兜底責(zé)任,無論法律或權(quán)限上是否有障礙,必須讓街道具備實(shí)質(zhì)上的執(zhí)法能力;第二,街道執(zhí)法權(quán)的載體主要是城管隊(duì)伍,在區(qū)政府各個(gè)有執(zhí)法權(quán)的職能部門中,城管應(yīng)該在基層治理中發(fā)揮更明確作用;第三,以城管執(zhí)法隊(duì)伍為載體,在街道層面進(jìn)一步推進(jìn)執(zhí)法權(quán)的集中,基層治理問題的復(fù)合性使得街道要盡可能避免“分條線”的執(zhí)法隊(duì)伍,推進(jìn)“綜合類”執(zhí)法。

從上述各城市的探索看,主要有三類模式:

第一,響應(yīng)型治權(quán)下沉。2013年以后,配合街道體制改革而推進(jìn)執(zhí)法權(quán)下沉的早期探索是“吹哨報(bào)到”機(jī)制,主要做法是:不改變執(zhí)法力量的隸屬與管理權(quán),仍然采取執(zhí)法隊(duì)伍的派駐體制,但增加街道在具體事件發(fā)生時(shí)對(duì)各條線執(zhí)法隊(duì)伍的綜合協(xié)調(diào)和現(xiàn)場(chǎng)指揮權(quán)。2014年,北京在石景山區(qū)探索“大城管模式”,全區(qū)9個(gè)街道分別成立社會(huì)治理綜合執(zhí)法指揮中心,包括公安、消防、城管等在內(nèi)的8個(gè)部門,每個(gè)部門都派兩名工作人員常駐街道,在街道實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法。2014年,上海的改革也采取同樣的模式,上海主要依托“12345”市民熱線和網(wǎng)格化派單機(jī)制,在街鎮(zhèn)成立網(wǎng)格化綜合管理中心,以城管為骨干,聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)管、房管等與城市綜合管理密切相關(guān)的派駐執(zhí)法隊(duì)伍,形成執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。值得注意的是,響應(yīng)型治權(quán)下沉并不改變執(zhí)法隊(duì)伍的隸屬和管理關(guān)系,而是通過綜合協(xié)調(diào)增強(qiáng)街道針對(duì)具體事件的現(xiàn)場(chǎng)指揮權(quán)?！艾F(xiàn)場(chǎng)”感非常重要,北京主要通過“一門式”綜合執(zhí)法指揮中心,上海主要通過“一網(wǎng)式”網(wǎng)格化派單考核機(jī)制來保證派駐執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)街道“吹哨”的響應(yīng)。成都則通過在街道設(shè)立“基層綜合行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組”來實(shí)現(xiàn)響應(yīng)機(jī)制。當(dāng)然,在響應(yīng)型模式中,也嘗試對(duì)一些非正式執(zhí)法管理力量進(jìn)行了下沉,如上海規(guī)定職能部門派駐到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類輔助人員(包括各條線的網(wǎng)格監(jiān)督員、城管協(xié)管員、社區(qū)保安隊(duì)員、勞動(dòng)保障監(jiān)察協(xié)管員等),按照屬地化管理原則,全部納入街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員管理體系,由街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排使用。

第二,調(diào)用型治權(quán)下沉。響應(yīng)型執(zhí)法隊(duì)伍的改革實(shí)際上主要是協(xié)調(diào)而非下沉,在基層社會(huì)治理中,各城市越來越注意到執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)一步下沉的必要性,因此開始推動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍的屬地管理模式。所謂屬地管理,就是暫不改變執(zhí)法隊(duì)伍的隸屬權(quán),但賦予街道對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的直接管理權(quán)。成都市采用了這一模式,《成都市賦予鎮(zhèn)(街道)對(duì)部門派出機(jī)構(gòu)工作考核權(quán)和主要負(fù)責(zé)人任免建議權(quán)的實(shí)施方案》規(guī)定,“除明確要求實(shí)行派駐體制的公安派出所、人民法庭、司法所等機(jī)構(gòu)外,其余職能部門設(shè)在鎮(zhèn)(街道)的派出機(jī)構(gòu)原則上實(shí)行屬地管理”。上海2016年以后的街道執(zhí)法體制改革中也曾采用屬地管理模式,即“區(qū)屬街管街用”。問題在于,如何在不改變隸屬關(guān)系的前提下保證街道直接管理權(quán)呢?實(shí)踐中,主要是加強(qiáng)街道對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的“工作考核權(quán)”和“人事任免建議權(quán)”。如成都規(guī)定街道對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)不低于考核權(quán)重的50%,同時(shí)人事任免由街道提出動(dòng)議,主要負(fù)責(zé)人調(diào)整時(shí)必須征求街道黨工委意見。上海規(guī)定,除人事任免和工作考核權(quán)以外,區(qū)城管局在人員經(jīng)費(fèi)、工作經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用方面必須與街道會(huì)商,同時(shí)車輛、設(shè)備等資產(chǎn)管理直接移交街道。在其他城市的實(shí)踐中,街道還可以通過調(diào)整派駐執(zhí)法人員的黨組織關(guān)系、“人頭費(fèi)”“年終述職”等機(jī)制,實(shí)現(xiàn)街道的屬地的管理權(quán)?！皡^(qū)屬街管街用”實(shí)行的是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的雙重管理體制,即隸屬關(guān)系和名義執(zhí)法權(quán)歸屬區(qū)縣,但日常管理和現(xiàn)實(shí)執(zhí)法權(quán)歸屬街道。

第三,轉(zhuǎn)隸型治權(quán)下沉。隨著街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體制改革的深入,許多城市開始賦予街鎮(zhèn)對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的法定管理權(quán),開始將區(qū)縣所屬的執(zhí)法隊(duì)伍直接下沉街道,由街道直接隸屬。如北京“吹哨報(bào)到”機(jī)制的后續(xù)改革中,進(jìn)一步采取了城管隊(duì)伍的“轉(zhuǎn)隸”模式,將各區(qū)城管執(zhí)法分隊(duì)全部轉(zhuǎn)隸至街道,由原先區(qū)城管執(zhí)法局統(tǒng)一管理調(diào)整為以街道辦事處為主進(jìn)行管理,人員編制全部劃入街道,由街道管理[16]。上海市的改革略有不同,2014年就率先探索房辦、綠化市容部門和執(zhí)法權(quán)向街道的直接下沉,城管執(zhí)法隊(duì)伍在經(jīng)歷了2016的“區(qū)屬街管街用”后,在市城管執(zhí)法局推動(dòng)下,于2021年開始實(shí)現(xiàn)“街屬街管街用”,人員編制、干部管理、工作考核、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、人員培養(yǎng)等全部由街道管理。天津市的改革措施更為徹底,2013年就在全市15個(gè)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))試點(diǎn)開展街鎮(zhèn)行政執(zhí)法授權(quán)工作,將執(zhí)法權(quán)下放授權(quán)到街鎮(zhèn),建立一支隊(duì)伍管到底的模式;2014年天津制定《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》,規(guī)定組建隸屬于街鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法大隊(duì),人、財(cái)、物、編全部下沉到街鎮(zhèn)。需注意的是,北京與天津模式略有不同,北京雖然實(shí)現(xiàn)了城管隊(duì)伍的街道隸屬,但其行使的仍是區(qū)級(jí)城管執(zhí)法部門的行政處罰權(quán),而天津明確街道辦事處可以以自身名義行使行政處罰權(quán)。廣州市在2020年的改革中,也采用了這一更徹底的模式,《廣東省人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》明確,由鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)重點(diǎn)實(shí)施自然資源和規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)督、衛(wèi)生健康、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣使用等方面的行政處罰。

各城市的執(zhí)法權(quán)下沉的現(xiàn)實(shí)情況要更為復(fù)雜,在某一城市中常常會(huì)出現(xiàn)兩種或者三種機(jī)制的混合形式。導(dǎo)致混合形式出現(xiàn)的原因,主要是三個(gè)影響變量:一是條線執(zhí)法權(quán)區(qū)分的影響。區(qū)縣政府部門中,擁有許多不同的執(zhí)法權(quán)限,包括規(guī)劃、土地、人社、稅收、城建、城管、房辦、綠化、環(huán)保、文化、公安、交通、消防、市場(chǎng)監(jiān)督、水務(wù)等方面,不同執(zhí)法權(quán)與基層城市治理的相關(guān)度不同。在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革中,哪些執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)該下沉,哪些執(zhí)法權(quán)應(yīng)該下沉,哪些部門的執(zhí)法權(quán)應(yīng)該部分下沉,目前都沒有理論和法律的定論。在實(shí)踐中,目前比較明確的是城管、房辦、綠化市容執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量的下沉,因此多數(shù)城市采用了屬地管理的模式。同時(shí),街道處理復(fù)雜治理事項(xiàng)時(shí),為了給予其他執(zhí)法權(quán)的充分支持,北京、上海、成都等城市針對(duì)綜合管理中的復(fù)雜問題,都保留了“吹哨報(bào)到”的響應(yīng)機(jī)制。并且,部分城市在城管隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸街道時(shí),要求同步掛有綜合執(zhí)法中隊(duì)和城市管理執(zhí)法中隊(duì)兩塊牌子。二是不同改革周期的影響。執(zhí)法權(quán)下沉的改革在各個(gè)城市中常常是分步進(jìn)行的。如上海自2014年以來,既嘗試了網(wǎng)格管理中心的“響應(yīng)式”模式,也探索了“區(qū)屬街管街用”的模式,目前又在進(jìn)一步推進(jìn)城管隊(duì)伍的“街屬街管街用”。北京在推動(dòng)城管執(zhí)法隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸街道的同時(shí),仍然保留了前期實(shí)體化綜合執(zhí)法平臺(tái)的機(jī)制,即“1+5+N”模式:1個(gè)城管執(zhí)法隊(duì)為主體,加上公安、消防、交通、工商、食藥等5個(gè)部門常駐,房管、規(guī)劃國(guó)土、園林、文化等部門專人隨叫隨到[17]。三是區(qū)縣自主性的影響。由于執(zhí)法權(quán)下沉的改革常常采用“試點(diǎn)—推廣”的模式,因此在一個(gè)城市范圍內(nèi),治權(quán)下沉模式在不同區(qū)縣也可能有所不同,如成都、上海都賦予區(qū)縣自主探索不同執(zhí)法權(quán)下沉機(jī)制的權(quán)力。

五、結(jié)論

街道作為上承地方政府、下接居民社區(qū)的樞紐,在城市基層治理中承擔(dān)著日益重要的職責(zé)。通過不同城市街道執(zhí)法權(quán)下沉機(jī)制的對(duì)比,可以發(fā)現(xiàn)街道綜合行政執(zhí)法體制改革的趨勢(shì)性特征:第一,執(zhí)法隊(duì)伍管理體制和執(zhí)法權(quán)限范圍調(diào)整二者之間具有聯(lián)動(dòng)關(guān)系。在執(zhí)法體制改革中,執(zhí)法隊(duì)伍管理權(quán)屬的“下沉”和執(zhí)法權(quán)限的“綜合”是總體趨勢(shì),但在實(shí)踐中二者均有實(shí)現(xiàn)程度的不同,執(zhí)法隊(duì)伍有“區(qū)屬區(qū)管街用”“區(qū)屬街管街用”“街屬街管街用”等不同情況,城管執(zhí)法隊(duì)伍轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)限清單變化也有幅度不同,二者之間的分化組合構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)中城市執(zhí)法權(quán)下沉的不同模式。第二,執(zhí)法權(quán)下沉將帶來街道辦事處法律定位的進(jìn)一步討論。20世紀(jì)80年代以來,街道作為區(qū)縣政府的派出機(jī)構(gòu),其管理職責(zé)、權(quán)限、資源都在持續(xù)擴(kuò)充中。隨著幾輪街道體制改革,街道辦事處實(shí)際上已經(jīng)成為具有實(shí)際城市管理權(quán)的一級(jí)管理機(jī)構(gòu)。而隨著街道進(jìn)一步擁有實(shí)質(zhì)上和名義上的行政執(zhí)法權(quán),街道在城市管理中的“類政府”趨勢(shì)將進(jìn)一步增強(qiáng),街道作為“派出機(jī)構(gòu)”的法律定位將引發(fā)進(jìn)一步討論。第三,執(zhí)法權(quán)下沉將進(jìn)一步引發(fā)區(qū)縣與街鎮(zhèn)之間的地方治理分權(quán)。執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)“街屬街管街用”,必然帶來街道綜合執(zhí)法隊(duì)(城管執(zhí)法中隊(duì))與區(qū)縣城管執(zhí)法大隊(duì)之間的執(zhí)法權(quán)限劃分問題。為了解決這一問題,天津、廣州等城市率先探索了執(zhí)法權(quán)限清單目錄制度?；鶎诱蜕霞?jí)政府之間的執(zhí)法權(quán)限劃分,會(huì)進(jìn)一步影響和改造單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中的中央與地方關(guān)系。而首先發(fā)生在街道和區(qū)縣政府間,以執(zhí)法權(quán)為核心內(nèi)容的地方治理分權(quán),將可能逐步推動(dòng)層級(jí)政府的科學(xué)化管理和城市管理的法治化進(jìn)程。