結構性均衡與國家應急管理體系現代化*

容 志 陳志宇

(武漢大學,武漢 430072)

一、問題提出與文獻綜述

黨的二十大報告指出,要完善國家應急管理體系,推進國家安全體系和能力現代化,提高防災減災救災和重大突發公共事件處置保障能力[1]。作為應對風險災害和維護公共安全的主要活動,應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分,承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責,擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命[2]。同其他公共治理活動不同,應急管理的管理對象多,涉及方面廣,治理鏈條長,是典型的跨時間、跨空間、跨行業、跨領域和跨部門的復雜管理過程。特別是在極端天氣事件、突發傳染疾病和技術事故災難頻發的后現代風險社會中,應急管理活動既要堅持專業化,又要實現綜合化;既要因應常規事件,又要化解超常規、不確定性風險;既要體現標準化管理,又不能約束于僵化的科層程式,對其結構穩固性、功能復合性以及整體適應性有著越來越高的要求。可以說,構建集中統一、高效權威的現代應急管理體系已經成為推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要而緊迫的任務和要求。

經過新中國成立以來70多年的發展,中國國家應急管理體系日趨完善,應急管理能力不斷提高,特別是黨的十八大以來,“總體國家安全觀”重要思想正式提出,應急管理體制實現重大變革,《中華人民共和國突發事件應對管理法》正式修訂,說明中國特色的國家應急管理體系的整體框架基本確立,重大基礎性、方向性和原則性問題已經形成普遍共識。具體表現在四個方面:一是價值理念明確。堅持人民至上、生命至上,堅持黨對應急管理事業的全面領導,堅持統籌發展和安全,既發揮我國應急管理體系的特色和優勢,又積極借鑒國外應急管理的有益做法,積極推進我國應急管理體系和能力現代化。二是要素基本齊備。應急管理體系的基本要素,如預案、機構、隊伍、資源、法律、技術,以及社會參與等已經具備,“一案三制”主導下綜合應急管理系統的基本內涵已經形成。三是制度逐步成型。正在修訂的《中華人民共和國突發事件應對管理法》對中國特色突發事件應對管理工作的指導思想、領導體制、治理體系、工作原則、工作方針,以及應急管理體制都做了系統、全面的闡述和規定。四是運行平滑順暢。經歷了2020年新冠肺炎疫情、2021年區域性洪澇災害等考驗,證明這一基本體系和能力適應中國國情,能夠有效應對重大自然和社會性災害事件。應急管理體制機制總體上運行平滑、順暢,經受住了各項風險考驗,在實踐中充分展現出自己的特色和優勢,新的應急管理體制優勢正在逐漸釋放,表現出較強的應對能力和管理績效。

與此同時,也要看到應急管理體系在運行與改革過程中還存在不少困難,發展不平衡不充分問題比較明顯,尤其是基層基礎不實、統籌協調不足、風險防范不強、社會參與不力等問題比較突出。不平衡主要表現在區域和部門能力之間不均衡。在應急基礎設施建設、人員隊伍、管理水平、精細化程度、技術運用程度等方面,東部地區與西部地區、城市地區和農村地區、區域中心和邊緣地區、不同部門能力之間都存在明顯的落差。不充分主要表現在全過程應急環節發展不健全。應急管理的各項工作機制,包括風險感知、預防準備、預報預警和協同聯動等還不健全。在世界百年未有之大變局以及中國特色社會主義新時代背景下,如何更加全面、準確把握國家應急管理體系的結構性和功能性內涵?進而如何從整體上認識國家應急管理體系和能力建設的現狀,辨析其存在的主要短板、瓶頸和不足?從而為下一階段提升國家應急管理體系和能力的現代化水平提供基本的分析框架和知識圖景。這些都已經成為當前國家應急管理體系建設的重大戰略問題,也是擺在學術界和實務界面前的重大研究課題。

目前關于應急管理體系和能力建設的研究主要分為三種路徑:一是歷史變遷及形態發展研究。學術界對我國應急管理體系發展歷程大致可劃分為三階段說[3]、四階段說[4][5][6]和六階段說[7]。劃分節點往往選擇新中國成立、改革開放、2003年、2012年、2018年等標志性年份或者“非典”“一案三制”“應急管理部成立”等標志性事件。無論學者將其分為多少階段,其背后的原因都指向了特定的突發事件及其引發的反思和重要的制度體系變革。二是“問題—對策”研究。圍繞應急管理準備機制欠缺、預案演練與實用性不足、應急響應機制遲緩、指揮機制不暢、信息披露機制不及時、部門責任與協調機制不健全、應急力量與物資準備不充分等問題展開討論。為應對以上問題,學界分化成法律優化與組織優化兩大流派,探索應急管理系統和能力結構性均衡的可行路徑。三是模式與經驗提煉研究。回顧百年歷程,學者們總結出中國應急管理體系和能力建設堅持黨的領導核心優勢,總體上從縱向走向橫向、從虛體走向實體[8],經歷了從行政管控走向風險治理的發展階段[9],部門結構規模呈現螺旋式上升趨勢[10],是一種不斷綜合化的路徑[11],呈現出控制性放權與綜合性協調兩種趨勢[12],整體上表現為“彗星—彗尾”狀的發展結構[13]。

應該說,現有研究成果基本覆蓋了應急管理的多個層面和維度,已經較為充分和飽滿。但從系統論的角度看,單純的“要素”或“過程”角度仍不足以管窺國家應急管理體系和能力建設的全貌。對于復雜系統來說,要素優化和過程健全還只能提供基礎架構,而基于要素相對互動關系的結構調適往往才是整體功能得以發揮的關鍵。本文力圖從結構性均衡這一視角切入相關討論,為國家應急管理體系和能力現代化提供更為整體性和綜合性的認知路徑。在這一思路下,第二、三部分將提出一個關于國家應急管理體系的整合性分析框架,剖析該系統功能得以展開的四種重要結構;第四部分基于這一理論框架,結合多案例,對當前我國應急管理體系建設的結構性失衡問題進行分析,揭示出制約整體功能發揮的短板、瓶頸和不足;針對這種失衡,第五部分提出了進一步優化結構、提升效能的可行路徑和政策建議。

二、復雜適應系統的結構與效能

復雜適應系統(CAS)是復雜性與系統研究的主要對象,被許多科學家稱為“21世紀的科學”[14]。隨著經濟和技術的飛速發展,人類社會已經耦合成為典型的復雜巨系統,突發事件的發生發展也呈現出明顯的復雜適應系統特征。在這種情況下,復雜適應系統理論引發了社會科學研究者的廣泛關注。米勒(Jonny H.Miller)等認為,“復雜系統”(complex system)不同于“復合系統”(complicated system)之處在于:后者的各種構成要素之間保持著一定程度的獨立性,而前者的各要素之間具有較強的依賴性,在這類系統中,移除某個要素對系統行為所產生的破壞程度遠遠超過該特定要素的具體內涵[15]。復雜適應系統兼具秩序和混沌,處于完全控制和雜亂無章之間,其復雜行為是由許多獨立的甚至相當簡單的單元相互作用形成的。每個復雜適應系統都具有某種動力,這種動力使最簡單的、底層的規則能夠產生出諸如演化、涌現、自組織和自適應等復雜行為[16]。

在米勒看來,當各要素之間的依賴性變得十分重要時,復雜系統便產生了。某種意義上說,這里的相互依賴關系正可以歸屬于系統的結構問題。“結構”的本意就是事物自身各種要素之間相對穩定的關聯和作用方式,包括構成事物要素的數量比例、排列次序、結合方式和形態變化。可以說,結構視角是認識和理解復雜適應系統內在規律的一把鑰匙,復雜適應系統的三個基本原則都與結構問題息息相關:一是整體性原則。由于復雜系統是非線性系統,傳統的疊加規律失效,因此不能采用把研究對象分成若干小系統分別進行研究,然后進行疊加的辦法,而只能從總體上把握整個系統的行為與規律[17]。這個“整體”其實就是結構化的要素集成。二是動態性原則。復雜系統必然是動態系統,隨著時間變化,系統的形態也必然隨之發生改變,而支撐這種形態變化的內在因素必然是某種結構化的力量。這種力量既要保證系統基本面貌不發生顛覆性變革,又要在應對外在沖擊時釋放一定程度的彈性,從而保證系統在動態變化中有效運轉并發揮特定的功能。三是宏觀微觀相統一原則。系統的宏觀變動往往來自組成系統的一些元素的微小變化,因此需要研究系統的微觀機制。但由于非線性特點,又不能將系統簡單分解,必須將宏觀和微觀相統一[18]。顯然,不從結構著手必然無法實現宏觀和微觀的統一。

黨的十九屆四中全會將我國國家治理體系和治理能力界定為中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。在治理體系和治理能力現代化的背景之下,從深化改革和突破瓶頸的操作實踐出發,把制度體系等同于治理體系的核心要件和主要內容,既是必要的,也具有現實操作性。但從理論上來說,國家治理體系并不僅僅等同于制度體系,應該包括更多的要素。《辭海》對“體系”的定義為:“若干有關事物互相聯系、互相制約而構成的一個整體。”[19]按照這一思路,我們可以將國家應急管理體系概括為三方面的內容:一是由若干的事物(預案、機構、隊伍、資源、法律、技術等)組成;二是事物間相互聯系、相互制約(制度影響、制約主體,主體影響、制約資源等);三是應急管理作為系統性的整體來實現目標(預案、機構、隊伍、資源、法律、技術等必須有機均衡的組合才能使應急管理體系發揮最優效能)。應急管理能力則一般認為是國家實力(宏觀)、政府部門效能(中觀)和應急管理人員職業素養(微觀)三個層面,即三個層次不同主體應對突發公共事件時所表現出的解決問題的效果[20]。因此,從學理上來看,國家應急管理體系不僅僅包括國家應急管理制度,還包括行為、資源、主體、規范等要素,是一個整體性的網絡結構。

可以說,國家應急管理體系是一個典型的復雜適應系統。首先,應急管理是一個復雜系統。它涉及多災種、多部門、多主體、多層級和多環節。在這一系統中,各環節之間相互連接,環節間需要聯動支持,不少環節貫穿過程始終,不同環節還存在較大差異。在應急管理中不僅多部門對應多災種,多環節又對應多部門,既要職責明確,又要合作聯動。其次,應急管理是一個適應系統。應急管理面臨著常態應急和非常態應急兩種狀態,風險類型不同、風險程度不同、響應級別不同,需要不斷適應變化,快速切換。除此之外,應急管理和風險類型的邊界模糊,面對風險可以是具體的安全管理,也可能是全社會參與的超常規事件應對,需要合理合規的調試應急活動。最后,應急管理是一個學習系統。風險災害不斷變化,突發事件推動著制度變遷[21],體系與能力建設是“從災難中學習”并不斷推進其跳躍式升級演進的過程。

正因為應急管理系統的復雜性,我們需要在更宏觀的層面思考應急管理體系建設。根據結構功能主義觀點,系統的結構決定其功能,功能反映結構,功能發揮以一定的結構為前提和基礎。面對復雜的巨系統,穩定、優化、合理的結構才能確保系統的高效運轉。本質上說,“一案三制”就是一個結構與功能高位整合的系統,在這一系統中,既解決了應急管理過程管理的問題,又解決了制度建設和工作方法的問題[22]。因此,結構問題不僅是剖析應急管理復雜巨系統的重要問題,還是應急管理體系和能力現代化的重要問題。

其實,應急管理的結構問題已經引起了部分學者的注意,并在理論上得到了一定的闡述。例如,張海波最早提出了應急管理全過程均衡這一“新議題”[23]。應急管理全過程任何一個關鍵階段的缺失或弱化都可能導致應急管理實踐的重大失敗,造成不可逆轉的人員傷亡、財產損失或社會失序。隨后,有學者從制度、主體和文化三個維度探討了體系建設出現的行動延遲、錯位或滯后問題[24]。事實上,應急管理體系和能力的非均衡問題并不僅僅存在于個別要素的遲滯或全過程結構(風險—災害—危機)不均衡,還存在于空間結構(頂層—中層—基層)、部門結構(專業—協調—綜合)、跨域結構(政府—市場—社會)之中。正如奈姆·卡普庫(Naim Kapucu)所言:“我們或許過于傳統地關注應急管理的縱向結構了,這是一個缺乏靈活性并以指揮和控制為導向的準備、反應和恢復系統,然而在重大災害面前,我們不得不思考更多維度的結構性合作問題。”[25]

三、國家應急管理體系的四維結構框架

從內在來看,體系的本質特征在于其整體性,是要使各個子系統科學地整合以結構最優實現“整體最優”[26]。各子系統主要包括應急管理制度、應急管理主體和應急管理資源。除此之外,各要素系統的比例組合也會影響結構的“整體最優”。因此,結構性問題主要是指要素比例、制度銜接、主體關系和資源配置等問題。從外在來看,結構性問題是指外在形態和實際運行的問題。相應地,立足科層結構、應急特征和應急活動實際,應急管理的結構性問題又包括橫向、縱向、過程和網絡四個方面(如圖1)。

第一,應急管理體系的橫向結構。橫向結構是從左右這個維度出發,主要考慮科層組織部門之間和外部跨域之間的問題。所謂應急管理體系的橫向結構就是指政府部門之間、平級政府之間、黨政軍之間的關系及其互動。一是部門間協調聯動。一方面,應急管理部門與其他部門間的職責邊界是否清晰決定著應急管理活動分工協作是否順暢,包括應急、公安、衛生三大應急部門和氣象、交通、自然資源、水利等協調聯動部門的關系和職責界定。另一方面,應急管理活動涉及面廣、關聯部門多,以牽頭部門為主的多部門參與的議事協調機構可以有效發揮統籌功能。二是平級政府間協作。重大安全風險具有明顯的跨界性,可以超越行政邊界的范圍,給屬地管理帶來巨大壓力,需要政府間協作支持。同級政府間協作包括信息共享、預防救援、隊伍支持、資源調配等方面。三是黨政軍分工協同。應急管理是復雜性和全局性的安全建設,黨政軍相關部門是國家應對重特大突發事件的中堅力量,依賴黨委、政府、人民解放軍、人民武裝警察部隊、國家綜合性消防救援隊伍的有效配合。應急管理橫向結構實現的功能是理順統和分的關系,有機整合各方面的資源力量,協調聯動,形成合力,避免碎片化。

第二,應急管理體系的縱向結構。縱向結構是從上下這個維度出發,主要考慮科層組織內部層級之間的問題。所謂應急管理體系的縱向結構是指應急管理活動及其關系在政府組織層級間的形態,包括上層-中層-基層之間的結構性關系,涉及兩個方面。一是分級負責,即層級間的任務體系和關系體系。中央層面主要負責組織編制國家應急總體預案和規劃,指導各地區各部門應對突發事件工作,推動應急預案體系建設和完善,側重總體動員協調和整體規劃;省市層面重在落實國家應急制度、政策措施,統籌地區規劃、組織人才隊伍,做好上層與下層之間的上傳下達和相互銜接;基層主要是屬地管理,及時做好第一響應,負責社會面的組織動員。二是分級響應。分級響應的目的既是為了在基層滅早滅小,防止事態擴大,避免機構臃腫,也是為了根據災害的級別,動用不同的資源和力量,分級儲備,避免過度響應。分級響應規定著各級各類災害事故的響應標準、程序和步驟,也規定著動員范圍和限度。應急管理縱向結構實現的功能是上下聯動,既發揮頂層設計、統一指揮的作用,也有效實現基層兜底的功能。

第三,應急管理體系的過程結構。過程結構是從程序這個角度出發,主要考慮應急管理活動程序之間的問題。應急管理包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建四個階段,又細分為準備、預防、減緩、響應、恢復、學習六個環節[27],是一個接續性過程,構成應急管理的一個生命周期。所謂應急管理體系的過程結構就是指過程環節之間的能力和關系。一是環節間能力結構。應急管理能力的效能是實現應急管理體系價值訴求的有力保障,應急管理體系中的人民中心、總體安全、維護社會穩定等價值理念需要應急管理能力來達成。應急管理過程中的準備能力、預警能力、防災能力、救援能力、回應能力均衡發展是應急管理體系現代化的重要基礎。二是環節間關系結構。應急管理過程環環相扣,需要環節間邊界清晰、主體明確和轉換順暢。比如,準備和預防、預防和救援、預警和響應、處置和救援以及學習與全過程之間的關系。三是環節間聯動結構。應急管理過程并非線性的,而是螺旋交叉推進的。各環節之間相互連接、相互轉換,環節間往復聯動、相互支撐。應急管理過程結構的功能既要發揮應急響應和救援能力,也要充分發揮準備、預防、回應和學習的應急功能。

第四,應急管理體系的網絡結構。網絡結構是從主體這個角度出發,主要考慮應急管理中的互動參與的問題。應急管理體系是一個由政府和其他各類社會組織構成的應對突發事件的整合網絡[28],包括多元主體、多個要素和多重關系。所謂應急管理體系的網絡結構就是指應急管理多中心、多主體之間的關系網絡,既是多主體的規范網絡,也是合作共治的“發生器”,在這一網絡結構中,進行多主體、跨領域的協商、對話與合作。其中主要有三方主體:一是社會主體。包括社區志愿團體、社區社會組織、自治組織以及專業應急救援社會組織等。近些年這些社會力量的發展壯大,緩解了政府作為社會矛盾和沖突唯一責任主體的巨大張力[29]。二是市場主體。包括企業單位、事業單位、國有企業、投資者以及個體經營者等。市場主體在參與協防協治,提供企業物資生產、配送、儲備與科技支撐等方面發揮著重要作用。三是人民群眾。應急管理的目標是保護人民的生命財產安全,沒有人就無須應急管理,同時也要依賴人民群眾的積極參與。應急管理體系的現代化離不開個人自防互救、災害預警與應急處置。災害風險往往也會給社會帶來緊急一致性,即個人、企業、社會和政府組織通常會齊心協力,共同應對[30]。應急管理網絡結構的功能就是要充分發揮多主體的自主性和能動性,有效形成黨委領導、政府主導、社會承責、萬眾參與的應急管理格局,達到合成應急、協同應急的效能。

危機的本質是體系中部分功能障礙引發的系統性崩潰。當前,許多應急管理領域的學者意識到,世界已經進入了“超級危機”或“災難性危機”的時代,即使是最周密的計劃和最健全的反應系統,其力量和規模也難以完全應付[31]。面對構成要素眾多、關聯復雜的管理問題,不能僅僅把整體問題分解細化再構建整體,這種還原論解決不了整體性問題[32]。需要以整體結構的調適性均衡來應對外在風險沖擊。所謂應急管理體系的結構性均衡就是強調構建整體的、均衡的、自我調節的和相互支持的應急管理復雜適應系統,各部分有機組合,相互適應,鞏固和強化系統功能,使結構內的各部分都對整體發揮作用。具體來看,主要是在橫向結構、縱向結構、過程結構和網絡結構中,實現要素比例勻稱、制度銜接緊密、主體關系融洽和資源配置合理。

四、非均衡結構:制約國家應急管理效能的關鍵問題

一個結構的穩定性一方面取決于外在環境的沖擊強度,另一方面決定于內在組成部分的均衡性程度。結構性失衡就是指結構中的位置、角色和要素出現了不協調的狀況。從實踐中看,應急管理體系運行的主要問題集中表現在綜合統籌機制還不夠完善,應急管理議事協調機構有待進一步整合;多部門跨區域協同聯動機制尚需進一步完善,災害信息共享機制仍有不足;救災物資儲備管理和調運機制還需完善,應急管理部門的綜合調運權威還不足;應急預案的動態修訂和完善仍在進行之中;社會力量和市場機制作用尚未充分發揮;基層應急組織體系不夠健全。整體來看,主要是國家應急管理體系結構性不均衡的問題,即上下間、橫向間、過程間、網絡間在制度銜接、主體關系、資源配置和要素比例上不均衡。

(一)橫向非均衡

在應急管理體系現代化過程中,我國應急管理的專業性、部門性較強,但橫向統籌、協同、集中性不足,專業能力與協同能力之間不均衡、不匹配,表現為結構中的橫向不均衡。諸如應急管理涉及的很多職能并沒有完全劃分明確,四類突發事件應對分散于不同部門,交叉重疊或脫節空當的問題仍然不同程度存在,各部門責任如何高效履行還缺少協同有效的體系支持。

議事協調機構的統籌不足。設置議事協調機構的本意是強化災害應對時部門之間的統籌協同,但目前這些議事協調機構也存在機構重疊、邊界不清、資源分散等問題。部分省份建立了應急委,但應急委與減災委、安全生產委員會、防汛抗旱指揮部、抗震救災指揮部等職能劃分不清。比如,在“7·20”特大暴雨災害事件調查中發現,鄭州市設置了防汛抗旱指揮部、城市防汛指揮部、氣象災害防御指揮部、突發地質災害應急指揮部等4個指揮機構,辦公室分別設在應急局、城管局、氣象局、資源規劃局;防汛抗旱指揮部下又設了防辦、河湖水利防辦、城防辦、黃河防辦4個辦公室,分別設在應急局、水利局、城管局、黃河河務局[33]。

部門之間統籌不足。應急管理部門和其他相關部門在“統和分”方面關系不清的問題是制約應急管理實效的重要因素。“統和分”關系不清的直接后果是協調同級部門存在困難,鏈接同級資源受限,難以協調各種應急力量。當前,以部門協調部門的效果不明顯,綜合協調機構與專業部門間關系不順暢。協調性既是舊體制的“痛點”,也是新體制的“難點”[34]。例如,在2021年鄭州“7·20”特大暴雨災害事件中,鄭州市城市管理局、交通運輸部門未按規定及時向城市防汛辦公室報告內澇受災情況,導致決策信息無法統籌,未發揮統分有序的功能[35]。

區域之間協同不足。當前中國應急管理體系建設面臨著風險擴散跨界性、區域化風險與內部化風險并存、單一風險向綜合化風險轉化積累的跨域特征[36]。應急管理中的本位主義、分散主義、地區利益偏好還不同程度存在,例如,在2020年新冠疫情防控期間,西南某市扣押他市用于疫情防控的醫療物資,對疫情防控全局造成了不小影響。跨域信息資源共享還存在壁壘,風險信息不對稱、不完全的情況比較普遍。跨域績效難以衡量,預案差異大,區域間的協作往往具有臨時性和不穩定性。比如,在我國中部某市,不同區縣之間應對洪澇災害的預案差異明顯,相鄰區域各自隱瞞汛情和異常情況,導致了災難的發生和擴大[37]。除此之外,區域應急協調聯動機制還受到基于行政區劃的財政體制的約束,標準化的跨域調配、補給、賠付機制尚在摸索建立當中。

(二)縱向非均衡

傳統的制度主義認為中央政府有了良好的制度安排,那么國家就能實現有效治理。但是,在2020年新冠疫情和2021年區域性洪澇災害等應急管理實踐中,我們發現了國家能力強大(即中央政府強大)而地方政府能力弱小的情況。所謂應急管理體系的縱向非均衡主要是指頂層設計完備,但中層上下銜接能力不足,基層基礎還比較薄弱。從縱向維度上講,應急管理歷來存在著“重高層輕基層”的問題。實踐中,上下之間呈現出“推拉式均衡”的局面[38],其本質也是對縱向制度不均衡的彌補。整體來看,機構雖已完成組建,但上下聯通的機構運作體系沒有完全貫通。

省市層面的應急統籌規劃功能有待提升。省市層面是國家應急管理體系的樞紐型節點,一方面要細化落實頂層戰略,另一方面需要指導和統籌基層應急管理體系建設。為了進一步實現上下聯動、權威高效的應急指揮體系建設,設立省應急委發揮統籌省級各類突發事件專項應急指揮機構的領導作用。但是,當前作為應急管理統籌機構的應急委的職責定位尚不明晰、統籌能力還不強,在應急準備、智能應急等專業工作的統籌協調能力上不足。作為樞紐型的省市應急管理協同歸口不一,常見一個處室對接一個部門的情況,并且應急管理機構設置尚未區域全覆蓋,縱向規劃不足,上下間出現了不少“堵點”和“斷點”。

基層應急管理體系有待健全。基層應急管理是國家應急管理的基礎,也是源頭治理和響應處置的“最先一公里”,但目前基層應急管理不同程度存在“空殼化”“兩張皮”和“形式主義”等問題。具體表現為基層應急預案體系、組織體系、隊伍體系不健全。首先是預案體系不健全。從程序上看,普遍缺乏實地風險評估,缺乏相關專家的參與,缺乏上會審議等,比如,在鄭州“7·20”特大暴雨災害事件中,鄭州市某村委會擅自刪除了劃定危險區中的受溪河洪水威脅區域,減少應轉人員200多人,僅保留受地質災害威脅人員12人,上級部門缺乏審核管理,最終釀成災難。從內容上看,雷同預案、問題預案比較突出。從運行上看,預案不宣傳、不講解、不培訓、不演練、不更新和不實用的情況比較常見,大都成了“抽屜預案”。比如,2022年發生在高校的幾次疫情,應對過程出現延遲,導致感染人數突增,很重要的原因就是沒有第一時間啟動應急預案。其次是組織體系不健全。縣市層面的應急管理部門職責邊界不清、編制不足,部分能力強化(如安監),部分能力弱化(如地質、地震),應急機構設置不一,統籌不到位。比如,東部某省基層各縣市區地震局改革前是正科級單位,有6個編制,但是在機構改革后成了應急管理局的下屬事業單位,原屬地震局的人事則稀釋分流,功能被弱化[39]。最后是隊伍體系不健全。綜合性人才、專業性人才、具備應急處置的志愿者和信息員(值班員)組成的基層人才體系尚未建立,“第一響應人”制度尚待健全與發揮實效。

(三)過程非均衡

應急管理是“風險—災害—危機”連續統的過程,不僅應有的環節不能少,而且環節間的支持聯動十分重要。所謂應急管理的過程非均衡就是指包括預防與準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建等全鏈條和全過程中,各環節間關系銜接不緊密、能力不勻稱。

防和救關系不連貫。機構改革的本意是讓應急管理部門統籌全過程管理,但從實踐上看,這在很多地方變異成防救分離,呈現出防和救部門分散,防和救過程脫節,職能職責劃分留有空白的情形。目前,安全生產的整體性流程基本都在應急管理部,因此應急管理部門能夠統攬安全生產監督、管理、執法全過程。但地震、防汛、抗旱、森林防火、地質等災害的“防治”職能大部分還在地震、水利、自然資源等部門,這種橫向過程性分離必然造成一定的管理縫隙。如在我國中部某省,明確應急管理廳指導自然災害類應急救援,會同省水利廳等部門建立統一的應急管理信息平臺,建立監測預警和災情報告制度,而省水利廳承擔水情旱情監測預警工作。

平與急轉換不規范。突發事件應急處置情況多變,形勢瞬息萬變,行動轉換頻繁,勢必要求建立從預案到執行的平穩、可靠、有效的協同轉換體系。但是在當前應急管理實踐中,何時轉換、如何轉換、轉換形態尚不規范,轉換部門間存在時機差異和標準差異。日常管理機構與專業應急處置機構對于同一類事件的全過程應急無法實現一體化高效銜接。比如,在新冠疫情防控工作中,進入應急態管理后反映出各級組織如何轉變角色,如何分工協作,如何溝通回應,如何獲取和利用應急資源等缺乏梳理的問題。表現出從平時態到急時態工作切換上缺乏連續的精準施策安排和靈活的組織轉換機制。

過程中間強兩端弱。在現代社會,風險呈現出時代性特征,應急管理也需要適應時代的變化,因此在學習基礎上的準備預防不可或缺。我國應急管理體系全過程建設中,長期存在應急響應、動員、救援強,風險準備、防范、學習弱的情況。應急管理全過程的不均衡是過去十余年中國應急管理體系和能力建設最被詬病的短板[40]。比如,在一些地方應對新冠疫情的應急管理當中,未能事先將民生保障納入應急準備,由此引發了不少次生災難。其實,關于全域靜態管理中的民生保障在此前不少省市的應急管理實踐中已經積累了經驗和教訓,但是相同的問題反復出現,不僅反映出準備不足,更體現在學習反思不足。再比如,在山西臨汾一家自建房飯店倒塌造成了嚴重損失后不久,長沙發生了相同的違規自建房倒塌事故。這些都說明,應急管理實踐在災難事故中學習經驗和吸取教訓存在不足。新修訂的《突發事件應對管理法》相較于之前的《突發事件應對法》在總則部分新增強調,要提高突發事件預防和應對管理能力,并將應急準備這一環節納入國際交流合作中,就是為了進一步彌補在事前預防和事后反思環節的不足。

(四)網絡非均衡

應急管理真正的“大問題”不是自然災害本身,而是個人、政府和私人市場在整個應急管理體系結構中的角色和互動[41]。應急管理是一項復雜系統整體應對的工程,需要政府、社會、市場和個人參與。目前我國應急管理體系已經基本形成了多元參與、縱橫交織的應急管理網絡。但實踐表明,還存在社會力量和社會專業機構引入不足、社區公共衛生應急協同能力不足、公眾參與有限、社會力量參與渠道和保障機制還不完善等問題,主要表現為應急網絡中的主體之間發展不均衡、不充分的問題。

行政能力較強,社會參與較弱。在我國應急管理體系中,尚未建立起社會力量組建提供社會化應急救援服務的應急救援體系,依靠強力的行政動員能力仍然是最大特點之一[42]。從人員組成來看,依靠行政人事再組織的救援力量強,由成年志愿者組成的應急救援隊伍參與率和效率較低。從風險意識來看,公共部門風險意識較高,市場主體、居民風險意識較低。比如,在應急管理部公開的事故災害查處報告中,涉事企業或個體普遍存在落實安全生產相關法律法規不到位,安全管理和主責人事缺失等問題。比如,在2022年長沙自建房倒塌事故中,涉事人員違規改變建筑結構和增高樓層,造成了53人遇難。從力量結構來看,在一些災害多發的國家,例如,在日本應急管理體系中,自救是第一位的,互救是第二位,政府施救僅在第三位[43]。而我國應急管理體系中,綜合、專業力量強,社會、個人力量弱,在災害面前習慣性地依賴政府。公眾在應急預案中的參與也不強,對個體在應急事件中的角色缺乏認知和期待,致使社會個人在應急預警和應急救援中的作用尚未完全發揮,自救互救能力培育不足。

健全有關農村垃圾治理的法律法規，完善農村垃圾治理管理制度，運用法律思維方式應對農村垃圾治理過程中出現的問題，并切實加強執法與監督。

專業部門有序,協同力量無序。在國家應急管理隊伍體系中,專業部門受嚴格的科層規制,能夠較好地實現上傳下達和有序行動,但協同力量長期缺乏與專業應急救援隊伍合作,缺乏聯合培訓演練,合成應急、協同能力較差。比如,在南方暴風雪期間,某省舍近求遠調集麻袋物資,但不知省內就有大量麻袋儲備。除此之外,在應急響應中,社會力量往往缺乏統一領導、指揮,既表現出動員有限、百呼不應,也表現出自我激發、行動失序。

政府資源較多,社會資源較少。應急保障對應急活動至關重要,決定著應急隊伍是否可以高效處置突發事件。政社主體間資源配置的不均衡進一步降低了資源配置類別和資源配置方式的多樣性,尤其是應急活動所需的資金、信息、裝備、法律、保險、文化等資源分配不均,不可避免會影響其積極性和效率。比如,在新冠疫情早期,防護物資短缺和信息資源匱乏,不少社會組織和自治組織“赤膊上陣”,并且符合資質的醫療機構遲遲無法獲得檢測資質,而疾控部門短時間研發生產的檢測試劑質量“良莠不齊”,影響了早期篩查效率。實際上,社會層面具有豐富的網絡資源和社會資本,但是如何賦能社會,將社會資源轉化成有效的應急資源是應急管理資源高效利用不可回避的問題。

五、走向結構性均衡:國家應急管理體系建設的戰略重點

結構性均衡是現代應急管理的重要特征,也是體系和能力現代化的重要基礎性條件。結構均衡的應急管理體系和能力建設就是要在現有體系框架內“補短強弱”,使各要素安排合理、主體協同有序、制度上下貫通以及資源配置高效,以實現現有應急管理系統的最佳功能。

(一)以公共安全治理推進國家應急管理體系結構性優化

在總體國家安全觀的統領下,統籌發展和安全,堅持“人民至上、生命至上”的核心理念。黨的十九大提出“健全公共安全體系”,黨的十九屆四中全會在社會治理制度部分明確表述“健全公共安全體制機制”,黨的二十大報告提出“建立大安全大應急框架,完善公共安全體系”,說明應急管理在向公共安全治理轉變。在風險社會背景下,以應急管理部門為主體的應急管理框架顯然不可能完全承擔公共安全治理使命。統籌安全和應急、常態應急和非常態應急之間的關系就成為國家應急管理體系結構優化的重要方面。美國國土安全部與FEMA之間關系的演變說明,綜合化與專業化之間需要一種高超的平衡,單方面強調綜合,或者單方面強調專業都不可取。一種可能性的思路是以“公共安全委員會(應急管理委員會)+專業性指揮部”的架構來優化國家應急管理體系結構,且公共安全委員會(應急管理委員會)的執行機構不能設在應急管理部門。專業性指揮部門主要處理常態應急,而公共安全委員會(應急管理委員會)負責非常態應急。因此,以公共安全治理和綜合統籌的思路來實現應急管理體系橫向、縱向、過程和網絡結構的均衡,既有機構基礎,也有制度優勢。

(二)以優化協同促進橫向均衡

突發事件的發生破壞了社會系統的結構和功能,而應急管理的目的就是恢復社會系統的結構和功能,這需要在一致目標的驅動下開展協同行動。在應急管理實踐中,一致的目標就是盡快控制事態,指揮與協調是最為核心的子目標,而能否實現橫向協同是目標達成的關鍵。

第一,強化部門協同。在制度上,明確各部門在事故預防、災害防治、環境監測、信息發布、搶險救援、物資保障、恢復重建、維護穩定等方面的工作職責,形成路徑規范、銜接緊密、結構完整、處置高效的跨部門協同運行制度體系。在機構設置上,構建基于專業的綜合統籌協調機構和專業的單一指揮機構相結合的組織體系,根據實際需要,設立相關類別的指揮機構,靈活應對常態和非常態的治理轉換,最大限度適應不同程度和不同層次的協調限度。

第二,強化區域協同。在國家應急管理整體框架下,兼顧不同地方的區域特色和優勢,探索適合于省級具體情況的指揮協同機制。健全自然災害高風險地區和城市區等區域協調聯動機制,締結互助協作條約,統一應急管理工作流程和業務標準,加強重大風險聯防聯控。積極推動聯合開展跨區域、跨流域風險隱患普查,避免出現應急管理區域間隙空白。編制聯合應急預案,建立健全聯合指揮、災情通報、資源共享、跨域救援等機制。組織綜合應急演練,增強預案的適用性,強化互助調配銜接,形成穩定的跨域間主體互動模式。

在部門協同和區域協同的結構基礎上,實現橫向綜合化功能的核心在于明確指揮權。綜合運用屬地應對+上級協助、議事協調機構+牽頭部門或應急委統一指揮相結合的方式,突出黨委作為屬地最高決策指揮機關,主要領導行使最高指揮權,可以防止出現多頭管理,也可按需調動不同層級的資源。

(三)以基層賦能助推縱向均衡

基層應急管理不僅涉及行政組織,還涉及自治組織、社會組織以及居民個體,是典型的復雜性系統。因此,要從制度、機制、資源、組織等整體性系統結構著手,賦能基層應急管理體系建設,助推國家應急管理體系現代化。

一是“沉到底”。國家應急管理體系向下延伸,與基層治理體系無縫、緊密和高效對接。構建“區(縣)中心消防救援站+鄉鎮(街道)應急隊+村(社區)應急分隊”的“大應急”格局。推進公共服務資源下沉和治理配套資源下沉,提升基層應急保障服務能力。結合基層治理現代化、街鎮體制改革、網格化管理、數字化轉型等創新發展要求,在人員力量配備、人員結構比例、預案管理、法制保障、部門機構職責劃分上加強應急管理基礎建設,推動常態化管理和非常態化應急的動態銜接,確保基層應急準備充分、力量充足、組織靈活、反應靈敏、保障到位。

二是“強基礎”。區(縣)作為基層的統籌主體,理清區(縣)應急部門與其他部門的職責邊界,既協調統籌也分工協作。深刻領會和充分執行應急管理機構改革要求,轉職能轉編制的同時不能弱化組成部門的能力。加強縣域性綜合性應急力量建設,綜合協調應急預案銜接工作,增強基層應急預案的銜接性、針對性和實效性。研究建立配套的人才選拔、資格認證、干部調訓和培訓、績效考核等一系列制度,強化基礎應急管理體系和能力。

三是“立得住”。組織上,鄉鎮(街道)建立應急管理委員會(領導小組),村、居設立應急服務站(點),建設綜合性應急管理網格力量。隊伍上,整合專業與輔助應急力量,培訓發展信息員,完善“第一響應人”制度。硬件上,統籌安排必需的應急管理設備和基礎設施建設,合理規劃常態下的公共區域與緊急態下的應急避難場地一體化建設,根據人口結構科學規劃基礎性醫療資源,以“15分鐘生活服務圈”建設為依托,有效實現服務的同時,促進應急態下的功能轉換。

四是“鏈接緊”。深入推進基層應急預案的聯合制定、演練和救援建設,系統提升基層風險感知、風險準備和應急處置能力。落實分級負責和分級響應機制,發揮源頭治理功能,實現風險滅早滅小。深化城鄉社區警務合作戰略,完善矛盾糾紛多元化解機制和風險應對機制。建立應急資源信息數據庫,實行“一張網”式管理,實現各方數據集成式上屏,并以各級各類預案為基礎實現“一鍵全覽”,精準把握基層應急管理要素和體征,實現“一屏研判”。

除此之外,在中層和基層應急管理體系和能力建設相對完備的基礎上,需要更加強調上下聯動,建立起現代管理技術和信息技術的指揮調度、遠程通信、基層執行的指揮分工協作體系,從應急管理部到地方的應急管理廳、局,要形成穩定的信息和資源傳遞機制,依照“黨委—應急委—應急指揮中心—專項應急指揮部(分中心)+臨時指揮部+基層站點”的上下聯動路徑,并落實靠前指揮的應急要求,實現前中后三級指揮、統籌和監督的應急運作體系。

(四)以環節聯動深化過程均衡

落實“兩堅持”“三轉變”要求的關鍵就是從注重災后救助向注重災前預防轉變,從應對單一災種向綜合減災轉變,從減少災害損失向減輕災害風險轉變。

第一,以防為主,防救結合。關口前移,強化應急管理的預防、減緩、準備三個階段的基礎,注重風險源頭防范管控,建立健全突發事件風險評估體系,強化風險監測預警預報,改善城鄉防災基礎條件,增強公共設施應對各類自然災害的能力。加強氣候變化適應性城市、海綿城市、節水型社會建設,提高社會經濟系統韌性,最大限度減輕風險災害的沖擊影響。定期開展風險源識別與評估工作,將預防風險信息和危險源信息依法接入應急管理信息系統,實時監測,按期維護,及時發現,迅速處置。

第二,提升能力,深化聯動。優化國家應急管理能力體系建設,建立預防與準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建等各環節的工作指南或標準體系,并形成全科化、梯隊化的人才培訓體系,提高一系列的能力組合。通過強化“源頭治理—隱患治理—風險評估—監測預警—快速反應”鏈條式標準化能力建設,在危機治理中全面查找問題原因、找準關鍵環節和關鍵問題的基礎上,增強環節聯動,整體提升重大安全風險防范化解能力。

第三,注重學習,推動演進。建立突發事件應對全過程評估制度,注重經驗總結,強化風險學習,組織各級政府及有關部門、基層自治組織、社會組織開展典型案例學習和應急知識的宣傳普及。善于應用現代技術,建立信息化智能體系,依法運用互聯網、大數據、人工智能、模擬仿真等現代技術,發揮其在災害學習和知識演進中的作用,提高突發事件的預判和響應能力。建立突發事件專家咨詢論證制度,聯合高校、科研院所、專業應急管理咨詢公司等機構,善用智庫資源,注重從突發事件的一般規律和應急管理科學的角度提升危機治理能力。

(五)以合作共治強化網絡均衡

實際上,“善治”就是以治理網絡共同解決復雜性問題[44]。應急管理體系和能力建設過程中,主體逐漸外延到非政府行動者,不斷多元化和異質化,這必然要強調合作共治來提升應急管理體系的效能。與此同時,風險頻發且復合性增強,高效應對災害風險也離不開多元主體共同協作。合作共治的網絡均衡在提升各方主體應急管理能力的同時,既需要強有力的社會總動員,更需要在制度機制上合法化和規范化多元合作。

第一,強化應急管理網絡合作能力。鼓勵和支持社會力量建立提供社會化應急救援服務的應急救援隊伍,并提供應急管理知識學習、技能訓練、物資調配和制度規范等方面的支持。加強專業應急救援隊伍與非專業應急救援隊伍的合作,聯合培訓、聯合演練,提高合成應急、協同應急的能力。深化社區群防群治,社區社會組織、自治組織以及專業社會組織的聯合應急救援能力。

第二,完善有效的社會動員機制。合理動員網絡中多元主體的范圍和層次,形成開放的適應系統,調適性應對風險災害的限度變化。按需組織企業單位、事業單位、自治組織、社會組織、志愿者等各方力量,依法有序參與突發事件應對工作。以構建全科化的應急管理宣教體系為基礎,增強全民公共安全意識,明晰各主體應急角色,提高全社會避險救助能力和有效動員能力。

第三,建立多元共治的法律規制。多元主體參與應急管理既要避免“九龍治水”,也要避免重復管理,這需要從法律層面細化行動標準。明確政府、市場和社會主體參與應急管理的法律主體地位,完善補助補償政策、保險保障政策、激勵約束政策和培訓指導政策。將救災類、保障類市場主體和社會組織納入應急預案系統和應急信息化建設體系,增強制度約束的同時,有效提高專業化、法治化、信息化和協同化水平。

第四,打造“一核多元”的治理模式。在賦予各社會市場主體相應的合法性基礎上,通過在跨域層面的區域化黨建、組織聯建、產業聯建,以及在基層社區層面的社區黨建、“三社聯動”、網格化管理、智慧社區建設,構建以黨委統一領導,行政組織為主導,社會組織、企業、公民等各方參與的“一核多元”的應急治理機制。以平臺為依托,充分發揮黨委統領全局、協調各方的功能,各級政府部門業務職能和技術支持的作用,社會市場主體聯防聯控、群防群治的效力。

六、總結與討論

經過70多年的發展,特別是21世紀以來20多年的快速迭代,中國應急管理體系建設取得了長足進步,富有中國特色、綜合性、全面性和現代化的應急管理體系架構基本成型,“四梁八柱”基本建立。這一體系集中體現在四個堅持,即堅持集中統一領導基礎上的多元協同,堅持統籌協調基礎上的分工協作,堅持屬地責任基礎上的分級負責,堅持基層動員基礎上的上下聯動。行百里者半九十,我們也走到了需要進行階段性審視和評估的關鍵節點,通過審視和評估為進一步推進應急管理體系和能力現代化提供方向定位和路徑選擇。

本文的貢獻在于從結構的視角為國家應急管理體系和能力建設提供了宏觀分析框架,以利于對國家應急管理發展的整體性評估和理解。事實上,只有從歷史源流、宏觀戰略和整體策略的高度審視中國國家應急管理體系和能力的現代化進程,從“優勢—劣勢”“靜態—動態”“結構—功能”“制度—效能”的角度分析“結構性均衡”這一戰略核心問題,才能為制度體系的有效運行尋找更為堅實的底層邏輯和基礎支撐,也才能為進一步深化機構改革和優化治理體系提供具體方案。

當然,宏觀與中觀、微觀層面是互相聯系、融為一體的,宏觀戰略的推進和落實最后會落實到中、微觀層面上來,微觀層面的變化也會造成宏觀整體的波動。因此,在結構性均衡的框架內還有很多理論和現實問題需要進一步深入研究。如何進一步優化機制、健全完善“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動”體制是未來一段時間要解決的重要課題。例如,在橫向結構中,如何在“分類管理”的基礎上實現統一指揮和綜合協調,能否構建一套應對各類重大突發風險的綜合化體系和機制?在縱向結構中,如何在屬地管理的前提下構建“上下聯動”的具體運行機制,以實現合理的縱向分工、有效的資源統籌和堅決的執行能力?在網絡結構中,如何充分激發社會的活力,形成“一核”堅強有力、“多元”充滿活力的社區公共安全風險同心圓和共同體?這些中觀和微觀層面的問題都需要在實踐發展中不斷探索和總結。