“人口小縣”如何破局“大部制”改革?

田國寶

編者按：近日，山西省太原市婁煩縣的“人口小縣”機構改革再次引發輿論關注。據多家媒體報道，從2020年山西啟動人口小縣機構改革試點以來，時隔三年，這項改革已取得初步成效。據婁煩縣組織部數據顯示，機構改革后，人口只有12萬的婁煩縣將9個縣委機關減少到6個，26個政府部門降至16個，每年可節約人員經費3410萬元、運行經費990萬元，同時騰退出2.8萬平方米辦公樓。通過“減機構、減人員、減經費、減層級”等舉措，婁煩縣在機構改革方面總結出了獨具特色的“婁煩經驗”。

縣城位于“城尾鄉頭”，是連接城市、服務鄉村的天然載體。黨的二十大報告提出，要推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。目前，縣城機構改革已經擴展到安徽、陜西、江西、河南、內蒙古、湖南、湖北、遼寧、黑龍江、廣西等多個省、自治區，而婁煩也成為了這些省份的學習對象。

2022年8月，在縣委組織部、編辦主導下，婁煩縣啟動了一場聲勢浩大的機構改革，將黨政機構從原來的35個減少至22個，其中水務局與農業農村局、鄉村振興局合并為婁煩縣農業農村和水務局（鄉村振興局）。

婁煩縣委組織部主任科員王子騰表示，作為山西省第二批人口小縣機構改革試點，婁煩縣機構改革相對順利，2022年年底已基本完成了部門合并。

根據婁煩縣公開文件，人口小縣機構改革是“黨中央的重大決策部署”和

“省委推動縣域高質量發展的重大舉措”，按照“大部制、扁平化、強基層、重實戰、高效率”原則進行。婁煩縣組織部門一位工作人員表示，山西人口小縣機構改革是一場自上而下的行動，“如果沒有國家層面給予基層的支持，婁煩縣的機構改革進展不會這么順利，力度也不會這么大”。

01怎么改

婁煩縣位于太原西北部，下轄7個鄉鎮，戶籍人口12.3萬，常住人口約9萬，集山區、庫區和老區于一體，2022年，婁煩縣的一般公共預算收入8.8億元，一般公共預算支出24億元，財政入不敷出。

2022年山西省委編辦發文稱，山西15萬人口以下小縣較多，普遍存在財政供養人員比例失衡、人浮于事等突出問題。為了解決這一問題，選擇開展人口小縣機構改革試點，構建簡約高效的小縣行政管理體制。

山西人口小縣機構改革主要針對幾個方面：第一，加大職能相近的黨政機構重組整合力度，變“單兵作戰”為“兵團攻堅”；第二，簡化黨政部門中間層次，精干設置內設機構，改善上下溝通和政出多門現象；第三，大幅精簡壓縮事業單位機構和人員編制，縣直事業機構實行限額管理，推進編制資源下沉等。

王子騰介紹，機構改革是在山西省委和政府指導下進行的，被確定為試點后，組織部門與涉改局委辦分別對相關職權與業務進行梳理，確定哪些業務口可以合并、哪些業務口要保留、哪些業務需要補缺。

一位婁煩縣科級干部介紹，山西人口小縣機構改革中，部門合并后由分管副縣長兼任局長，這一創新做法一定程度上減少了改革阻力。其進一步表示，原來的部門正職領導，機構改革后轉為主持日常工作的常務副局長或分管副局長，繼續分管原來的領域，崗位級別和權限跟改革前相比沒有太大變化。“比如，農業和水務合并后，原來的農業農村局局長繼續管農業，水務局局長繼續管水務，管的還是原來的人和事”。

合署辦公和其他整合方式也采取類似形式，婁煩縣委宣傳部與文旅局合署辦公后，宣傳部分管宣傳和文旅兩個領域，常務副部長分管宣傳工作；在宣傳部領導下，文旅局局長加掛宣傳部副部長。

02人員如何安置

改革前，婁煩縣黨政機構一般配備一名正職和三名副職；合并后，分管副縣長兼任局長，配備三名到四名副局長。由于領導崗位減少，一大批科級干部需要離開領導崗位被重新安置。

上述婁煩縣組織部科級干部介紹，婁煩縣為公務員和事業編人員設置紅線，即1968年及之前出生的人員.原則上必須退休，“如果提前退休，可以提升一個級別待遇，有些老同志知道升不上去了，也愿意退休”。

如果領導崗位的干部不愿意提前退休，一般是取消領導職務，保留級別待遇，在本單位擔任調研員等職務，繼續做輔助工作。以婁煩縣編辦為例，與老干部局一起并入縣委組織部后，按照規定，編辦主任必須由組織部副部長兼任，所以，原編辦主任轉任組織部四級調研員，繼續協助編辦工作。

在機構改革中，婁煩縣對年輕干部進行了提拔。比如，縣委宣傳部與文旅局合署辦公后，原宣傳部長任瑛升任常務副縣長，兼任發改工信和科技商務局局長；原副縣長龐娟升任常委，擔任宣傳部長。

據王子騰介紹，婁煩縣公職人員超過3000名，這次改革精簡編制人員341名。由于公務員本身數量較少，超編人員主要以事業編制人員為主。

與首批試點縣相比，第二批試點縣縮編力度相對較小。作為第一批試點縣，河曲縣事業編從原來的1964名縮減至659名；浮山縣從1944名減少至970名，縮編人數均超過千人。第二批的幾個縣縮編數量均在幾百名。

對于超編人員，一部分采取編制下沉，婁煩縣共涉及56人，浮山縣涉及85人，河曲縣達到139人，用編制下沉方式來填補鄉鎮綜合行政執法力量。僅靠編制下沉顯然無法消化全部超編人員，剩下部分則通過“退三進一”方式慢慢消化，即各個機構編制固定后，每退休三人，增加一人。

其他人口小縣機構改革試點也采取類似方式消化超編人員，比如河曲縣超編人員達到903名，計劃用五到十年時間消化完；而婁煩縣有341名，王子騰說，五年時間就能消化完。

這一次山西人口小縣機構改革，6個試點縣均沒有涉及公安、財政、應急管理、醫保、統計、審計、行政審批、學校和醫院等重點部門和領域。

03效果如何

對于人口小縣機構改革的結果，王子騰表示，最直觀有兩個方面：一個是分管副縣長兼任局長，縮小審批層級，辦事效率提升；另一個是節約了辦公經費，“像前面的水務局辦公樓，人員搬走后，辦公樓運行費用就節省下來了”。

他表示，時間越久，改革效果越明顯，比如，雖然這一次改革人員變化相對較小，但編制固定后，隨著超編人員的陸續消化，人員經費也會逐年下降。

人員經費、辦公經費下降在試點縣都有明顯的體現。根據當地政府公布的數據，河曲縣每年可節約辦公經費1050萬元，減少人員社保支出1.33億元；石樓縣每年可節約2200萬元人員經費和5000萬元辦公經費。

機構改革大部制帶來的管理扁平化，普遍受到地方機構公職人員的歡迎。婁煩縣某涉改局一位副局長說道，原來一個局的局長想要見到分管副縣長很難，“現在副縣長兼任局長，雖然還在政府大樓辦公，但匯報工作順暢了，工作效率提高了”。他還表示，“原來一個事情，相關科室先報給副局長，副局長報給局長，局長再報給分管副縣長，但現在科室報給副局長，副局長報給局長就相當于報給分管副縣長了”。

除了審批流程簡化和辦公經費下降，機構改革帶來的另一個好處是非業務工作量減少，“像非業務匯報材料，原來做三份，現在做一份就夠了”，上述副局長表示。

由于機構改革還在摸索當中，一些制度還沒有完善，流程還沒有理順，問題也會隨之產生。比如，改革涉及部門和業務口線較多，單位之間的溝通協調變得困難；機構撤并之后出現基層機構的斷層，如何與基層組織去做銜接，會不會出現服務盲點；有些業務領域人員縮減及其他職權的劃入導致基層人員工作量加大，公共服務質量下滑等情況，這些都有待進一步探索。

雖然改革存在一定不足之處，但整體上，業務更加聚焦，一個部門負責一攤事，不會出現扯皮推諉的情況；由于審批層級減少，管理扁平化，部分權力下放，工作效率提升了，多數干部對改革持積極態度。

04機構改革

根據《中國縣域統計年鑒2021》數據顯示，中國20萬人口以下的縣城超過400個，其中5萬人口以下的縣城達到90個，普遍存在與山西人口小縣類似的情況。除山西外，河北、四川、云南、內蒙古等地人口小縣數量也較多。

小縣并不單指人口，還有不少面積過小的縣同樣面臨著轉型問題。尤其是華北平原，比如，河南省只有16萬平方公里，卻有108個縣市區；河北省將近19萬平方公里，卻有172個縣市區。一些面積小的縣如何進行機構改革也是值得探討的問題。

“瘦身”是目前中央主推的一種改革模式。除了山西之外，青海、安徽、陜西、江西、河南、內蒙古、湖南、湖北、遼寧、黑龍江、廣西等多個省、自治區也啟動了小縣的機構改革試點，各地改革的內容、范圍和方向均不同，進展也不一。

不少省份紛紛前往山西學習取經。比如，今年2月20日至24日，內蒙古自治區黨委編辦與自治區政府研究室赴山西省開展調研，形成有關情況調研報告，為自治區人口小旗縣“優機構、提效率、節成本”提供決策參考。

另一方面，所謂的收縮型城市正在增多。有公開數據顯示，從2010年到2020年，我國近七成的縣級行政單元（縣和縣級市）常住人口在減少，這些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。對這些城市來說，“撤并”是另一種可行的改革模式。撤鎮設街原本是因城市化帶來的人口增長，在城市管理方面進行機構增編的方式，而隨著不少小縣成為收縮型城市，反向的撤街設鎮本質上就是一種機構改革的編制縮編。去年12月，黑龍江省伊春市撤銷了烏翠區烏馬河、錦山、向陽、曙光四個街道辦事處，設立翠巒鎮、烏馬河鎮。今年1月，伊春市又將友好區的雙子河街道、鐵林街道撤銷，設為雙子河鎮、鐵林鎮。

“撤并”這種行政區劃調整也同樣有經驗可循。新世紀以來，北京、上海、廣州以及杭州、廈門等多個大城市就先后將面積較小的市轄區合并，在這一過程中，原來處于老城區、市中心的一些面積很小的區經過調整實現了優化。

2021年全國“兩會”期間，時任全國政協常委李冬玉提出《優化縣級行政區劃推進經濟一體化發展》的提案。李冬玉認為，越是人口規模小、經濟欠發達的縣，人口流失越嚴重。所以，建議對人口規模低于10萬人的內地小縣先行合并試點，減少行政資源浪費。

河北、河南等地因歷史遺留問題導致的面積小縣居多，同樣被認為可以通過合并等區劃調整方式進行改革轉型。當然，即便是區劃調整也不是簡單的一刀切，有些縣面積和人口都小，出于國防安全、民族、文化、戰略地位等原因，未必適合撤銷合并。但對于那些在歷史、人文等有很多條件類似的相鄰小縣，完全可以通過區劃調整來實現改革轉型。

改革開放以來，我國經歷了世界上速度最快、規模最大的城鎮化進程，城鎮化和城市建設取得了引人矚目的成就，但與此同時，城市化進程的加速也帶來了大規模的人口流動，收縮型城市和小縣城都應結合自身條件擁抱變革，通過縮編或撤并充分釋放結構性優化的潛在功能，實現自身的可持續發展，為構建新發展格局、推動高質量發展、推動國家治理提供有力保障。

摘自微信公眾號“經濟觀察報”，文章有改動