經濟適用住房沖突及其司法裁判解決路徑

晏然

經濟適用住房，又稱“共有產權保障住房”，系政府為了改善中低收入住房困難家庭建造的房屋。回購制度是經濟適用住房政策的亮點之一。以上海市為例，根據《上海市共有產權保障住房管理辦法（滬府令26號）》第三十三條第二款、《上海市共有產權保障住房供后管理實施細則》第二十六條規定可知，不論是行政機關審核，還是騰退決定，都明確回購權的行權主體系行政機關。與之相對，根據《上海市城鎮戶籍居民共有產權保障住房申請須知（2022版）》第十五條可知，經濟適用住房的交易雙方分別是申請人與開發商，行政機關并非合同主體。

“回避”合同法律關系，回購權制度必然會產生與民事規范相沖突的問題。本文以法律效果相近的返還原物請求權為例進行分析。

在返還經濟適用房的語境下，回購權與返還原物請求權具有相同的權能，但法律淵源與行使條件的差異，導致兩者在實踐中互相掣肘。

（一）法律淵源及行使條件之差異

回購權的法律淵源主要有《經濟適用住房管理辦法》《上海市共有產權保障住房供后管理實施細則》《上海市共有產權保障住房管理辦法（滬府令26號）》等行政規范。回購權具有明顯行政管理職能屬性。回購權行使不受經濟適用住房合同所限，直接產生返還房屋之效果。

返還原物請求權的法律淵源是民事法律規范。返還原物請求權不僅受民事法律規范約束，還受合同約定的限制。

（二）經濟適用住房合同與返還原物請求權沖突的焦點

經濟適用住房合同關系處理是返還原物請求權與回購權沖突焦點。行政機關行使回購權時，產生返還房屋效能，但“回避”了合同關系的處理，甚至可能面臨契約嚴守等民事規范的效力阻卻。

合同相對方的開發商非回購權的適格主體，其只能依約民事法律規范行使返還原物請求權，即在合同約定范圍內行使權力。

綜上所述，在返還經濟適用房的語境下，合同關系的處理是兩大請求權區別，也是沖突焦點。

回購權與返還原物請求權沖突源于經濟適用住房合同定性的缺失。該缺失導致回購權設置失去了規范“錨點”，進而使其在民事法律規范與行政規范之間左右受限。合同性質認定的缺位導致回購權制度規范設計上呈現“孤立性”以及法律位階的“錯置”。

（一）回購權制度設計的“孤立性”

回購制度在規則設計層面的孤立性。回購權以行政決定的形式作出，具有直接變更原有合同約定的效能，顯然違反了民事法律規范，例如合同規范遵循相對性原則。住房保障機構并非經濟適用住房合同的當事人，其以行政權力介入合同關系，必然違反合同的相對性原則。

回購權“回避”民事法律法規的“孤立性”制度設計思路導致其與民事法律規范銜接不暢，形成規范“漏洞”。

（二）回購權制度的法律位階“錯置”

《中華人民共和國立法法》第八十八條規定，法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。法律位階的排序，對應著權利位階的“座次”。高位階法律所賦予的權利，往往更具有保護的優先性，例如自然人的生命健康權利等。

回購權的最高位階的法律淵源系《經濟適用住房管理辦法》，屬于部門規章。返還原物請求權的法律淵源《民法典》，屬于法律。在法律位階所對應的權利位階視野下，返還原物請求權的權利位階遠高于回購權。

回購權制度超越合同意思表示和物權變動等民事法律規則的權能，等同于低位階規范對高位階規范的“錯置”。而規范位階的“錯置”將導致原有法律位階規范體系的破壞。

綜上所述，為了緩解回購權制度下“行民”規范的沖突，有必要界定經濟適用住房合同的性質。

（三）經濟適用住房合同性質的界定困局

規范設計的“孤立性”及權利位階“錯置”源于回購權所附載體——經濟適用住房合同性質定位缺失。交易標的的特殊性，使經濟適用住房合同性質界定越發困難。

1.經濟適用住房合同貼合行政協議設立要旨

經濟適用住房屬于政策性福利房屋，有別于普通的商品房，照抄照搬民事交易規則以及法律規范顯然不合適。政策性福利房屋的特性決定了其交易規則應受公共利益或者行政目標制約。

行政協議是行政機關為實現公共利益或者行政目標，在行使行政職責過程中，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。由此可見，經濟適用住房合同基本符合行政協議設立要旨，不應將其歸屬于民事合同范疇。

2.經濟適用住房合同糾紛處置不符合行政協議規定

《最高院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第四條規定：“因行政協議的訂立、履行、變更、終止等發生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機關為被告提起行政訴訟。”由此可知，行政協議的簽訂主體一方為行政機關。此外，行政協議糾紛屬于行政訴訟范疇。經濟適用住房合同的簽約主體系開發商與購房者，行政機關并非簽約主體。在司法實踐中，直接以行政協議處理經濟適用住房合同糾紛面臨“主體不適格”的難題。

以民事法律關系處理經濟適用房合同糾紛，利于厘清各自法律關系，克服主體不適格的難題。以“經濟適用住房”“回購”兩個關鍵詞進行檢索，中國裁判文書網顯示共有2803篇裁判文書，其中民事案件2254件、行政案件421件。以“經濟適用住房”“回購”“合同解除”三個關鍵詞進行檢索，中國裁判文書網顯示共有129篇裁判文書，民事案件128件、行政案件1件。雖然檢索結果僅代表訴訟糾紛的情況，但就訴訟案件而言，司法機關傾向于將經濟適用住房的回購糾紛劃歸為民事訴訟范疇。因此，在司法實踐中，經濟適用住房合同的性質更傾向于民事合同。

綜上可知，經濟適用住房合同在內容上貼合行政協議要旨，實踐處理中又以民事關系處理的“非鳥非獸”形態使經濟適用房合同性質界定陷入困局。

經濟適用住房合同系回購權與返還原物請求權的載體，解決兩者沖突的關鍵在于明確合同的定性。

合同定性的關鍵在于探求合同目的或價值之本源，使相關權力義務設置具有規范“錨點”。在此基礎之上，方談得上消弭回購權與返還原物請求權之沖突。

（一）回購權與返還原物請求權的價值分析

回購權制度作為經濟適用住房交易中重要的制度設置。回購權法律淵源的價值取舍一定程度代表著經濟適用住房合同的法益取向，對其定性具有重要意義。不論是回購權，還是返還原物請求權，其權利淵源均須考慮其立法目的，也就是價值取向。兩者的價值分析，離不開對它們所屬規范的法理分析與社會價值分析。

1.法理分析

法律位階制度提供了比較客觀、可行的判斷標準。利用法律位階規則可知，雖然返還原物請求權的權力位階遠高于回購權。但是，回購權指向對象系經濟適用住房，具有特殊性，其交易有別于普通商業住房。根據特殊規范優先于普通規范的位階原則，回購權作為特殊權力，相比于返還原物請求權，在經濟適用住房交易的語境下具有優先性。

2.社會價值分析

回購權的權力適用場景是經濟適用住房。經濟適用住房屬于政策性住房，具有明顯的福利性質。經濟適用住房的購買采用的資格審核的方式，對于購買該類住房的對象有一定準入限制。經濟適用住房的申請者往往是收入不高且居住困難的群體。回購權往往是購買者已經不符合準入資格的情況下，政府將經濟適用住房收回。換言之，回購權價值取向是有限社會福利資源優化配置。

返還原物請求權的權利淵源是《民法典》。以《民法典》為首的民事法律規范調整的是平等主體間的民事法律關系，注重平等協商，強調權利主體之間的平等。經濟適用住房的購買具有一定前置條件，換言之，交易雙方并非平等民事法律主體。經濟適用住房合同并非平等協商的產物。交易方式及交易標的決定了民事法律規范并不一定能完全契合經濟適用住房的交易。因此，從社會價值比較的角度，回購權更具有保護的意義。

不論法理價值分析，還是社會價值分析，與返還原物請求權相比，回購權具有保護優先必要性。作為回購權載體的經濟適用住房合同其行政性明顯強于民事屬性，將其歸屬于行政協議范疇具有一定合理性。

（二）回購權與返還原物請求權沖突之解決機制

基于經濟適用住房合同偏向于行政協議范疇的價值判斷，回購權制度設計應當以此為錨點展開，具體表現如下：回購權糾紛回歸行政訴訟；回購權在行政協議的基礎上與民事相關規范銜接。

1.回購權糾紛回歸行政訴訟

在司法實踐中，回購權糾紛往往演變為合同解除糾紛的民事法律關系處理。這種處理模式顯然是司法機關為了回避回購權與返還原物請求權以及合同法律關系之間的沖突，而采取的權宜之計，但是實際上架空了回購權制度。因此，回歸行政訴訟，是解決回購權與其他民事法律關系的前提。

2.回購權與相關民事法律關系的銜接

由于回購權具有直接變動民事法律關系的權能，所以如何妥善處理其與民事法律規范之間的關系顯得尤為重要。《最高院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二十七條第二款規定：“人民法院審理行政協議案件，可以參照適用民事法律規范關于民事合同的相關規定。”由此可知，行政協議本身不排斥民事法律規范介入。行政協議既有行政性又有合同性。因此，在回購權行使的同時，可以嘗試加入解除經濟適用住房合同等處理民事法律關系的措施。

綜上，回購權與返還原物請求權沖突解決機制實質使將民事法律規范引入行政糾紛之處理，使其在民事與行政兩大領域形成內部邏輯自洽。

回購權與解除權的沖突是典型的“行民交叉問題”。經濟適用住房合同劃歸行政協議更為合適。在實踐中，民事法律規范可以配合回購權制度。在強調處理合同關系的同時，回購經濟適用住房，有利于化解行民交叉下法律規范的沖突。

（作者單位：上海行觀律師事務所）