《糧食安全保障法》與現行糧食生產法律的科學銜接研究
——《糧食安全保障法（草案）》的完善建議

穆中杰，陳璐珂，傅 穎

（河南工業大學糧食政策與法律研究所，河南 鄭州 450000）

2023 年6 月28 日，《糧食安全保障法（草案）》（以下分別簡稱《保障法》 《草案》） 面向社會公開征求意見。該草案以耕地保護、糧食生產2 個專章形式對糧食生產保障制度進行了設計。對我國現行糧食生產法律進行必要的再梳理和簡要評價，有助于進一步做好《保障法》與現行糧食生產法律的銜接工作，科學優化《草案》的相關內容。

1 關于“土”的現行法律法規

土地是萬物之母。糧食生產的根本在于有一定數量和質量的耕地。鑒于我國的基本國情，在改革開放之初就開始用法治手段管理土地。在耕地管理方面，國家出臺或修訂了《土地管理法》 《水土保持法》 《防沙治沙法》 《耕地占用稅法》 《土壤污染防治法》 《黑土地保護法》等法律，對于土地所有權和使用權、土地利用總體規劃、耕地保護、建設用地、生態環境等方面作了規范。在穩定農村土地承包關系方面，國家出臺了《農村土地承包法》和《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》。為實施前述法律和加強國家基本農田的保護，國務院出臺了《土地管理法實施條例》 《基本農田保護條例》 《水土保持法實施條例》 《退耕還林條例》 《土地復墾條例》 《土地調查條例》 等行政法規。有關“土”的部門規章，主要有《農村土地承包合同管理辦法》《農村土地經營權流轉管理辦法》 《土地調查條例實施辦法》 《節約集約利用土地規定》 《土地復墾條例實施辦法》 《耕地質量調查監測與評價辦法》《閑置土地處置辦法》 《土地權屬爭議調查處理辦法》 《農村土地承包經營糾紛仲裁規則》 《農村土地承包仲裁委員會示范章程》等。與此同時，最高人民法院還發布了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》 《關于審理涉及農村土地承包經營糾紛調解仲裁案件適用法律若干問題的解釋》 《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》等司法解釋。此外，《耕地保護法》被列為國務院2023 年度預備提請全國人大常委會審議項目。

在地方，享有立法權的地方人大及其常委會、人民政府除出臺旨在落實上位法的法規或者規章外，還出臺了諸多有特色的地方性法規或者政府規章。例如，為規范土地利用總體規劃的制定和管理，統籌土地資源的保護、開發和利用，2018 年11 月，浙江省人民代表大會常務委員會出臺了《浙江省土地利用總體規劃條例》；為保護黑土地資源，防止黑土地數量減少、質量下降，保障國家糧食安全，促進黑土地資源可持續利用，維護生態系統平衡，2018 年3 月，吉林省人民代表大會常委會出臺了《吉林省黑土地保護條例》。綜合來看，中央和地方有關“土”的法律法規盡管已經為落實最嚴格土地管理制度提供了法律支撐，但是作為耕地作為糧食生產之根本的地位如何在《保障法》中體現是一個值得研究的難點問題。

2 關于“水”的現行法律法規

農諺說：“有水無肥一半谷，有肥無水望天哭”。糧食生產的命脈在水利。早在1984 年5 月，為了防治水污染，保護水生態，國家就制定了《水污染防治法》。1988 年1 月，為合理開發利用和有效保護水資源，防治水害，充分發揮水資源的綜合效益，適應國民經濟發展和人民生活的需要，國家出臺了《水法》，此后在2002 年、2009 年、2016 年進行了3 次修改。該法從水資源規劃、水資源開發利用、水事糾紛處理與執法監督檢查，以及水資源、水域和水工程的保護等方面對利用水資源進行了系統規定，為糧食生產用水提供了法律依據。農諺說：“水土不下坡，谷子打得多；水土不出田，糧食吃不完。”進入20 世紀90 年代以后，基于預防和治理水土流失，減輕水害等目的，國家出臺了《水土保持法》；基于防治洪水，防御、減輕洪澇災害等目的，國家出臺了《防洪法》。在全國人大常委會制定涉水法律的同時，國務院出臺了《防汛條例》 《水土保持法實施條例》 《抗旱條例》 《農田水利條例》等行政法規，使防治農田旱、澇、漬和鹽堿災害，改善農業生產條件，采取灌溉、排水等工程措施和其他相關措施實現了有法可依。

地方有關“水”的法規或者規章除為落實上位法出臺有關規定外，其他基于地方立法實際的立法大致體現在如下幾個方面：一是旨在保障供水安全。例如，《西寧市城市供水用水條例》 《蘇州市供水條例》 《菏澤市城市供水條例》等。二是旨在保護飲用水安全。例如，《鹽城市飲用水安全保護條例》《甘南藏族自治州城鄉飲用水安全管理條例》 《永州市飲用水水源地保護規定》等。三是旨在節約水資源。例如，《甘肅省節約用水條例》 《武威市節約用水條例》 《鄭州市節約用水條例》 《大連市節約用水條例》 《衡水市節約用水管理條例》等。四是旨在保護或者治理具體水域。例如，《遼陽市湯河水庫飲用水水源保護條例》 《巢湖流域水污染防治條例》 《泉州市晉江洛陽江流域水環境保護條例》《麻陽苗族自治縣飲用水水源保護條例》等。中央與地方有關“水”的立法，系在“山水林田湖草是生命共同體”理念指引下的立法，不僅為水的統籌利用提供了法律依據，而且還為糧食生產提供了可靠的法律保證。《保障法》要解決的問題是，在糧食生產用水與其他用水發生沖突的矛盾應如何定位解決。

3 關于“種”的現行法律法規

“好兒要好娘，好種多打糧”。種業是國家重要的戰略性核心產業，是保障國家糧食安全和主要農產品有效供給的重要基礎，國家已經制定了相關法律法規。除《農業法》 《進出境動植物檢疫法》等有關種子的規定外，國家還出臺了專門法律《種子法》，以及《植物檢疫條例》 《野生植物保護條例》《植物新品種保護條例》等3 部行政法規。有關種子的部門規章主要有12 部：《農作物種子生產經營許可管理辦法》 《農業植物品種命名規定》 《農作物種子質量檢驗機構考核管理辦法》 《農作物種質資源管理辦法》 《農業野生植物保護辦法》 《進出口農作物種子（苗） 管理暫行辦法》 《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》 《主要農作物品種審定辦法》 《農作物種子質量監督抽查管理辦法》 《農作物種子質量糾紛田間現場鑒定辦法》 《農業植物新品種權侵權案件處理規定》 《農業植物新品種保護名錄》。有關種子的規范性文件主要是《農業部辦公廳關于做好種子市場監管和品種保護工作的通知》和《農作物種子標簽二維碼編碼規則》。轉基因問題是社會關注的焦點問題。國家有關該方面的立法有《農業轉基因生物安全管理條例》等1 部行政法規，《農業轉基因生物安全評價管理辦法》 《農業轉基因生物加工審批辦法》 《農業轉基因生物進口安全管理辦法》 《農業轉基因生物標識管理辦法》等4 個部門規章。

在地方，各地也出臺了有關種子的法規或者規章。例如，江蘇、福建、廣東、山東等省出臺了“種子條例”，吉林、貴州、山西、海南等省出臺了“農作物種子條例”。種子是糧食安全的首要環節。習近平總書記指出，保障糧食安全，要害是種子和耕地；農業現代化，種子是基礎，必須把民族種業搞上去，把種源安全提升到關系國家安全的戰略高度[1]；中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，就必須把種子牢牢攥在自己手里[2]。如何增強供種保障能力是糧食生產保障立法必須面對的問題[3]。

4 關于糧食生產環境的現行法律法規

食品安全的源頭在農產品，其關鍵在于生產環境安全關能否把住。糧食生產環境首要要求是耕地和水要過關。耕地和水二者任何之一不過關，就不可能生產出安全的糧食。除上文提到的有關土地和水的法律外，國家出臺涉及有關糧食生產環境的法律主要有《固體廢物污染環境防治法》 《循環經濟促進法》 《環境保護稅法》 《大氣污染防治法》《環境保護法》 《清潔生產促進法》 《放射性污染防治法》 《長江保護法》 《黃河保護法》等。農業部還依據《農產品質量安全法》出臺了《農產品質量安全監測管理辦法》 《農用地土壤環境管理辦法（試行）》 《農產品產地安全管理辦法》等部門規章。此外，有關部門還出臺《綠色食品標志管理辦法》《農產品地理標志管理辦法》 《無公害農產品管理辦法》等部門規章以加強農產品品牌建設。

習近平總書記指出：“要把農產品質量安全作為轉變農業發展方式、加快現代農業建設的關鍵環節，堅持源頭治理、標本兼治，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’”[4]。這里的問題是《農產品質量安全法》已經從農產品質量安全標準、農產品產地、農產品生產、農產品包裝和標識、監督檢查等方面就農產品質量問題進行了較為全面的規范，包括生產環節在內的糧食安全保障立法如何做到有機銜接？糧食質量與農產品質量的區別究竟在哪里？《保障法》可以著重加強糧食質量監管，如果《農產品質量安全法》等法律中沒有涉及而又必須及時出臺相應規范加以應對，則可以從質量實現條件角度在《保障法》中適當加以體現。

5 關于肥料農藥及其他方面的現行法律法規

改革開放以來，農業機械、農藥化肥等投入品的開發和應用極大地促進了農業的穩產高產，與之相伴的是環境問題日益嚴重。目前，我國有關農藥管理的主要是行政法規《農藥管理條例》，以及《農藥登記實驗管理辦法》 《農藥登記管理辦法》 《農藥廣告審查發布規定》 《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》 《農藥生產許可管理辦法》 《農藥經營許可管理辦法》 《農藥標簽和說明書管理辦法》《化學農藥調運交接辦法》 《化學工業部關于進口農藥審批暫行辦法》 《農藥登記規定》等10 個部門規章。規范性文件主要有《農業農村部辦公廳關于加強監督檢查有效防范農藥安全風險的通知》 《綠色食品農藥使用準則》 《農業部辦公廳關于切實加強農藥使用指導和市場監管的通知》等3 個規范性文件。有關肥料專門管理的是部門規章《肥料登記管理辦法》。從整體來說，這個方面的立法相對比較薄弱。

與農藥、肥料管理相比，我國出臺有關農業技術與機械法律法規較為齊全，主要情況是：《農業機械化促進法》 《農業技術推廣法》 等2 部法律，《農業機械安全監督管理條例》 等1 部行政法規，《農業機械事故處理辦法》 《聯合收割機跨區作業管理辦法》 《拖拉機駕駛培訓管理辦法》 《農業機械維修管理規定》 《農業機械試驗鑒定辦法》 《拖拉機和聯合收割機登記規定》 《拖拉機和聯合收割機駕駛證管理規定》 《農業機械產品修理、更換、退貨責任規定》 《農業機械質量調查辦法》等9 個部門規章，《農業機械試驗鑒定機構采信檢驗檢測結果管理辦法(試行)》 《拖拉機和聯合收割機駕駛證業務工作規范》 《拖拉機和聯合收割機登記業務工作規范》等3 個規范性文件。如何把這些立法實踐進行總結并在糧食安全保障立法中體現出來是值得研究的問題。

6 《糧食安全保障法》與現行糧食生產法律法規的銜接建議

綜合來看，我國涉及土地、種子、水、農業技術與機械、農藥、化肥、防災減災、生產環境、質量、農業合作組織等方面的糧食生產法律共計27部，再加上行政法規和部門規章，已經組成了龐雜的糧食生產法體系。建議《保障法》可以參考如下思路與現行糧食生產法律法規進行銜接。

（1） 根據《保障法》的“安全法”屬性，重點設計保障糧源安全的糧食生產條件制度，而非糧食生產如何實現的具體經濟管理制度。糧食生產是當代中國獲取糧源的最主要方式。從應然意義上講，《保障法》應當是中國共產黨成立以來如何保障“中國飯碗、中國糧食”實現實踐經驗的凝練和升華，濃縮了中國共產黨歷代領導集體在糧食安全保障領域的政策精華，體現了習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平有關糧食安全重要論述指引糧食安全保障工作的鮮明導向。與其他經濟管理法律法規不同的是，《保障法》突出的是種糧所必需的土、水、糧種等條件保障制度。這里所說的條件保障，不僅是數量意義上的，還有質量意義上的，所涉條件范圍可以農業“八字憲法”為基礎進行設計。為便于進一步加深理解，可以將制定《保障法》比喻作“教師如何正常上課”，教師上課需要一定數量和質量的“粉筆”就是《保障法》 的必要內容，而“粉筆”是如何生產、購買及運輸則是糧食生產管理法律法規的范疇。因此，建議刪除有關生產、購買及運輸“粉筆”的相關制度設計。當然，如果有些內容其他法律沒有涉及而又亟需規范，適當在《保障法》中有所體現是可以的，但不能多，更不能獨立成章，以免沖淡“糧食安全保障”主題。

（2） 根據《保障法》的“民生法”屬性，重點以權利為本位設計糧食生產領域的激勵制度，而非重點以義務為本位設計特定主體的單向制度。“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”[6]。利益關系是人類社會發展的前提和基礎。在進行糧食生產環節相關制度設計時，應著重考慮如下2 個方面：保障農民種糧掙錢得利有無可操作的硬制度設計。對種糧農民而言，糧食生產不僅是他們的職責，也是他們在人類關系總和中的角色。與教師教書育人、醫生治病救人的公益性角色相比而言，這個角色同樣是任何人、任何家庭、任何政權、任何社會都離不開的職業，甚至種植糧食的公益性更具有基礎性意義。毛澤東同志指出：“一切空話都是無用的，必須給人民以看得見的物質福利”[7]。相關制度設計要緊緊圍繞國家“要糧”和農民“要錢”矛盾的解決而展開，不僅要滿足種糧農民的生存需要，還要滿足他們的享受需要和發展需要，充分重視人們的需要和享受是由社會產生的，“我們在衡量需要和享受時是以社會為尺度，而不是以滿足它們的物品為尺度的”[8]。以人民為中心不是簡單的政治宣誓，需要體現在具體法律制度設計中。壓實地方政府抓糧擔責盡義有無可操作的硬制度設計。在糧食安全問題上，中央政府追求的是國家整體糧食安全，而地方政府尤其是糧食主產區政府的追求除了區域糧食安全外，還有3 個層面梯度性追求：追求政績和政治晉升利益最大化；追求區域經濟發展和地方財政收入增長的最大化；追求特定利益群體利益的最大化。相關制度設計在充分回應地方政府因主產區、主銷區、產銷平衡區的地位而有差異化訴求的同時，更要重點考慮壓實其抓糧擔責盡義的相關制度設計。鑒于《草案》在這2 個方面的硬制度設計尚顯不足，建議明確有關糧食生產隊伍建設的激勵制度設計，同時加強地方政府抓糧擔責盡義的相關制度設計。

（3） 根據《保障法》的“保障法”屬性，重點把握糧食生產綜合能力是整個法律不可分割的有機一環，而非將糧食生產與其他糧食安全保障環節割裂開來。《保障法》的本質是糧食安全新戰略的法律化結果。我們的最基本國情是有14 億人口，糧食安全新戰略“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”目標體現在《保障法》中就是要保障口糧安全。為此，《保障法》要應對2 個層面的風險，一方面是國家戰略安全風險；另一方面是普通民眾的“一日三餐”風險。《保障法》既是國家安全法體系的組成部分，又是最基本的民生保障法。鑒于風險有一般風險和特殊風險（即應急） 2 種情況，在制度設計時，糧食綜合生產能力保障、糧食儲備能力保障和糧食流通能力保障應對的是一般風險，糧食應急管控能力保障應對的是特殊風險。這是在“靠天吃飯”局面尚未根本改變條件下保障糧食安全的制度設計，但考慮到“人民對美好生活的向往”[9]，要實現天下蒼生衣食無憂的宏愿，“糧食產業高質量發展保障”章節的設計就成為應有內容。無論是過去、現在還是將來，“糧食安全監管能力保障”的制度設計都是必不可少的。至于糧食質量管理，認為可行方案是質量全鏈條管理，即把質量問題分解到糧食安全每個環節，不再專章設置。鑒于此，《保障法》較為合理的主體結構可以是糧食綜合生產能力保障、糧食儲備能力保障、糧食流通能力保障、糧食應急管控能力保障、糧食產業高質量發展保障、糧食安全監管能力保障。由此建議，《草案》有關“耕地保護”章節的設置不甚符合“保障法”的主題，應合并到“糧食生產”章較為妥當，有關“糧食加工”章節的設置不甚符合糧食工作的常規，應合并到“糧食流通”章節較為適宜。