數(shù)字政府建設(shè)思路及運營模式分析

方雅雯

（上海郵電設(shè)計咨詢研究院有限公司，上海 200092)

0 引言

各地政府城市運行管理智能化發(fā)展大體經(jīng)過四個階段，即計算智能、感知智能、認(rèn)知智能和決策智能。第一階段計算智能階段，實現(xiàn)政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)上云，通過建設(shè)大量的云計算中心和大數(shù)據(jù)中心，可實現(xiàn)初步的計算智能。第二階段感知智能階段，通過在城市中安裝各種攝像頭、物聯(lián)傳感設(shè)備等數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，可以獲取城市運行的海量信息，有助于直觀、準(zhǔn)確了解城市運行情況。第三階段認(rèn)知智能階段，基于采集到的海量數(shù)據(jù)和信息，綜合使用人工智能算力、算法和模型工具，讓城市中的各類場景因技術(shù)的應(yīng)用而變得更加智能，讓城市變得更會思考。第四個階段是決策智能，基于城市已有的數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)知識圖譜化和深度關(guān)聯(lián)、融合分析，對城市中可能發(fā)生的事情提供智能預(yù)判，為城市管理者提供決策輔助支持，創(chuàng)造更多價值。

按照以上四個階段來看，目前大部分城市在智慧城市建設(shè)后，取得一定成果，已進入感知智能階段，經(jīng)過數(shù)字政府的建設(shè)，能夠加快推動城市運行管理和社會治理實現(xiàn)從感知智能向認(rèn)知智能階段的發(fā)展，通過在百萬級感知終端的數(shù)據(jù)采集上傳，結(jié)合AI算法、算力等支持，能夠?qū)?shù)字政府的應(yīng)用場景落地，驅(qū)動城市事部件管理、事件發(fā)現(xiàn)及處置等融入更多智能化的元素，管理和處置的效率得到顯著提升。

在未來，結(jié)合智能化技術(shù)的進一步發(fā)展，能夠深度挖掘各類城市運行數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，對城市中可能發(fā)生的事情提供更加智能和精準(zhǔn)的預(yù)判，推動數(shù)字政府的智能化水平從認(rèn)知智能階段向決策智能階段的發(fā)展。

1 數(shù)字政府建設(shè)思路

1.1 數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)狀分析

目前各個城市數(shù)字政府建設(shè)仍然存在問題。在效率方面，人工發(fā)現(xiàn)問題的占比仍然很高，通過智能發(fā)現(xiàn)城市各類事件的效率亟待提高；在效果方面，按“一件事”為核心的事件處置流程機制不健全，事件處置效果需要進一步提高；在融合方面，各自為戰(zhàn)，條線煙囪問題明顯，缺少有效的網(wǎng)格劃分和末梢治理能力整合，亟需橫向拉通，融合形成新的更有價值的應(yīng)用場景。

1.2 主要建設(shè)思路

數(shù)字政府建設(shè)以城市運行監(jiān)測和決策支持為核心，實現(xiàn)城市體征的全面綜合監(jiān)測、運行常態(tài)的多領(lǐng)域業(yè)務(wù)協(xié)同、城市管理的數(shù)字化輔助決策，以及平戰(zhàn)結(jié)合的聯(lián)動指揮調(diào)度。

1)城市運行態(tài)勢感知與體征監(jiān)測

城市是生命體、有機體，把握城市的生命體征，是實現(xiàn)數(shù)字政府治理現(xiàn)代化的前提，城市生命體征指標(biāo)體系包括城市基礎(chǔ)、城市環(huán)境、城市交通、城市保障、城市安全、城市活力等多個維度，需完善城市運行基本體征指標(biāo)體系，對城市的視頻監(jiān)控、產(chǎn)業(yè)促進、能源使用、環(huán)境監(jiān)測、民生活動等關(guān)鍵基礎(chǔ)信息進行綜合監(jiān)控和分析，根據(jù)城市運行的不同需求，形成相關(guān)指標(biāo)，呈現(xiàn)出具有多角度、多層級的城市運行指標(biāo)視圖，實現(xiàn)城市生命體征全量、實時掌握，服務(wù)于城市精細(xì)化治理。

2)加強數(shù)據(jù)資源整合、開放共享和深化利用

政府內(nèi)各個委辦擁有豐富的數(shù)據(jù)資源，受限于分割的管理體制，不同類型的政務(wù)信息資源仍處于分散狀態(tài)，再加上部分地方統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源平臺未建設(shè)完善，影響了政務(wù)數(shù)據(jù)資源的有效整合。因此需加強基礎(chǔ)承載能力建設(shè)，加強數(shù)據(jù)整合、歸集，為數(shù)據(jù)共享開發(fā)打下堅實基礎(chǔ)。

大部分城市已有的信息資源共享管理辦法粒度較粗，數(shù)據(jù)量大但更新較慢，在數(shù)據(jù)采集、共享、處理等過程中，沒有統(tǒng)一的實施標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)開放工作尚未實質(zhì)性開展，需加強數(shù)據(jù)開放共享和深化利用，將大量沉淀的政務(wù)數(shù)據(jù)資源提供給社會力量進行增值開發(fā)和利用，充分釋放數(shù)據(jù)資源的潛在價值，充分滿足社會公眾的數(shù)據(jù)開發(fā)利用需求。

3)推進業(yè)務(wù)協(xié)同及聯(lián)動指揮

依托智能化平臺和高效網(wǎng)格劃分，連通各大業(yè)務(wù)系統(tǒng)，暢通各級指揮體系，為跨部門、跨區(qū)域、跨層級的聯(lián)勤聯(lián)動、高效處置提供快速響應(yīng)，圍繞城市生命體、有機體的特點，著力發(fā)現(xiàn)和培育基層可復(fù)制、可推廣、可聯(lián)動的智能化創(chuàng)新應(yīng)用，形成全方位、廣覆蓋、立體化的數(shù)字政府智慧治理風(fēng)景。

在常態(tài)下將采集到的在城市建設(shè)過程中產(chǎn)生的交通、經(jīng)濟、安全、環(huán)保、能源、人口、氣象、水利等各領(lǐng)域城市運行相關(guān)信息資源進行匯總，協(xié)助建立跨條線、跨部門的城市管理模式，實現(xiàn)運行常態(tài)業(yè)務(wù)協(xié)同。基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用進行專題分析，如城市產(chǎn)業(yè)促進狀況分析、資源配置適宜分析、重點產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟景氣指數(shù)分析、重點項目進度分析等，實現(xiàn)城市管理輔助決策。在常態(tài)以及應(yīng)急狀態(tài)下，為領(lǐng)導(dǎo)提供更科學(xué)、更全面的決策支撐信息，城市突發(fā)事件處理過程形成統(tǒng)一指揮、多部門聯(lián)合調(diào)度的模式，實現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合聯(lián)動指揮[1]。

4)AI算法賦能

為了解決各業(yè)務(wù)部門知識數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、來源多樣、缺乏有效歸集的問題，需要抽離出穩(wěn)定通用的政策法規(guī)及案例等相關(guān)數(shù)據(jù)形成一套標(biāo)準(zhǔn)的知識庫，提供對案例及政策法規(guī)的智能解析，智能推薦、智能搜索等功能，使各個業(yè)務(wù)部門有統(tǒng)一的知識查詢?nèi)肟?，能快速定位自己需要的知識內(nèi)容，達到根據(jù)知識庫內(nèi)容能快速進行相關(guān)決策，減少人工的經(jīng)驗依賴。通過提煉出政府應(yīng)用中通用的業(yè)務(wù)場景和業(yè)務(wù)邏輯，形成知識圖譜、智能標(biāo)簽、各種畫像等業(yè)務(wù)能力，以服務(wù)的形式提供給各部門使用，為各部門的態(tài)勢監(jiān)測、智能預(yù)測、多目標(biāo)決策提供決策支撐，提高工作效率，改善政府業(yè)務(wù)服務(wù)能力。

5)整合系統(tǒng)與統(tǒng)一門戶

現(xiàn)有各部門的政務(wù)信息系統(tǒng)存在分散、獨立、交叉的情況，為落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕39 號）的要求，應(yīng)加快推進跨部門系統(tǒng)和平臺建設(shè)，整合為互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的大系統(tǒng)，形成集約化的發(fā)展格局。

6)一體化運維服務(wù)

數(shù)字政府的相關(guān)系統(tǒng)一般由多個廠商參與建設(shè)，售后服務(wù)分散，容易形成技術(shù)孤島。各系統(tǒng)廠家遇到系統(tǒng)邊界問題時，容易發(fā)生相互推諉責(zé)任，影響系統(tǒng)整體運行的問題。當(dāng)遇到緊急重大故障時，可能無法得到及時的恢復(fù)服務(wù)。為保障系統(tǒng)的長久穩(wěn)定運行，需要整合運維團隊，由專人牽頭，為云服務(wù)器、網(wǎng)絡(luò)、視頻、設(shè)備到軟件系統(tǒng)提供全線運維服務(wù)，并運用智能化信息化手段，將運維從人工工作向自動化的轉(zhuǎn)變，提升整體系統(tǒng)的運維管理能力。

7)建立三級組織架構(gòu)體系

圍繞數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)，需明確城市運行管理中心組織架構(gòu)，建議按照建立市、區(qū)、街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級城運中心架構(gòu)體系考慮，以城市管理委員會辦公室為市級城運中心的運行載體，建立市城運中心和市大數(shù)據(jù)中心，形成“雙中心一體化”組織體系。

在智能運營方面，實行雙中心的運行管理機制。市城市運行管理委員會辦公室作為市城運中心的臨時管理機構(gòu)，重在“抓總體”，具體負(fù)責(zé)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的日常管理使用、事件分撥、考核評價、組織體系建設(shè)等工作，指導(dǎo)下級城運中心日常運行。市大數(shù)據(jù)中心作為項目技術(shù)單位，重在“數(shù)據(jù)賦能”，具體負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的采集治理分析和平臺的技術(shù)維護，提供數(shù)據(jù)和平臺支撐。

市、區(qū)、街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級城運中心職責(zé)分工建議如下：

①市級：重在‘抓總體’，統(tǒng)籌城運系統(tǒng)戰(zhàn)略規(guī)劃、組織建設(shè)、管理維護、考核評價，指導(dǎo)下級城運中心日常運行。不包攬、不替代部門和區(qū)工作。

②區(qū)縣：重在“聯(lián)和管”，向上打通市級，向下聯(lián)通街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)揮系統(tǒng)樞紐作用，打造智能權(quán)威的城市運行管理綜合指揮中心。

③街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)：重在“處置”，完善網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)城運、警務(wù)、綜治等網(wǎng)格的“多格合一”，全面整合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有公安、城管執(zhí)法、網(wǎng)格管理、綜合治理、市場監(jiān)管等站所管理力量，形成基層綜合執(zhí)法和聯(lián)勤聯(lián)動的新機制，推動高效處置一件事。

城運中心入駐單位分為整體進駐、常態(tài)派駐、臨時派駐三種類型。

①整體進駐是指相關(guān)委辦局或部門整建制進駐市城運中心辦公，日常業(yè)務(wù)獨立運行，協(xié)同市城運中心開展聯(lián)勤聯(lián)動和值班值守工作。整體進駐單位為市城管指揮中心，今后視情況增加。

②常態(tài)派駐是指相關(guān)委辦局選派固定的、具有一定專業(yè)能力和級別的工作人員到市城運中心駐場辦公，在指揮長統(tǒng)一指揮下，結(jié)合各自部門職責(zé)開展工單派遣、聯(lián)勤聯(lián)動、重大突發(fā)事件先期指揮等工作。常態(tài)派駐單位可包括市市監(jiān)局、市住建局、市交通局等，并可視情況調(diào)整。

③臨時派駐是指在重要節(jié)日、重大活動或發(fā)生重大突發(fā)事件時，相關(guān)委辦局選派具有一定級別和專業(yè)能力的領(lǐng)導(dǎo)或工作人員，到市城運中心開展聯(lián)席指揮。臨時派駐單位根據(jù)實際工作需要和相關(guān)方案預(yù)案確定。

2 數(shù)字政府運營模式

2.1 體制機制創(chuàng)新

一是各地積極建立“一把手”機制，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)數(shù)字政府運營建設(shè)。數(shù)字政府建設(shè)是一項涉及面廣、統(tǒng)籌性強的系統(tǒng)性工程，大多數(shù)數(shù)字政府建設(shè)是在“一把手”機制下，由專門管理機構(gòu)統(tǒng)籌推進。

二是新成立大數(shù)據(jù)局等專門機構(gòu)負(fù)責(zé)數(shù)字政府建設(shè)。很多城市設(shè)立了以數(shù)據(jù)資源管理、智慧城市長效運營為核心功能的大數(shù)據(jù)主管部門，成為城市運行管理建設(shè)運營的責(zé)任機構(gòu)。

三是成立城市數(shù)字政府實體進行具體業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)。濟南智慧泉城、浙江杭州城市大腦、上海浦東新區(qū)城運中心等各地區(qū)均建設(shè)城市一網(wǎng)統(tǒng)管城市運行管理指揮中心。指揮中心根據(jù)城市治理需要進行整體性的協(xié)作協(xié)調(diào)，將各行業(yè)領(lǐng)域已有的運營中心、監(jiān)控中心或指揮調(diào)運營公司度中心逐步對接與整合。指揮中心下設(shè)城市治理部、應(yīng)急指揮部、監(jiān)督考核部，并對智慧城市建設(shè)運營有限公司進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

2.2 長效運營維護

數(shù)字政府建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，投資規(guī)模大且回收周期長，單純依賴政府投資建設(shè)的運營模式不可持續(xù)。伴隨著新型智慧城市建設(shè)的深入推進，基于屬地化機構(gòu)的長效運營模式應(yīng)運而生，助力城市一網(wǎng)統(tǒng)管更好、更快建設(shè)。主要分為以下三大類：

一是以成都市數(shù)字城市運營管理有限公司、黃石市大數(shù)據(jù)信息發(fā)展有限公司為代表的本地國有企業(yè)。地方政府與本地國有企業(yè)深度合作，發(fā)揮“頂梁柱”作用，通過成立本地全國資平臺公司承擔(dān)城市運行管理建設(shè)和運營。

二是以中國電子系統(tǒng)公司、浪潮集團、中科曙光等代表的大型央企、國企。地方政府通過引入大型央企、國企落地本地子公司，構(gòu)建形成數(shù)字政府運營生態(tài)圈。

三是以數(shù)字鄭州科技有限公司、數(shù)字青島有限公司為代表的政企合作類運營商，通過引入專業(yè)化公司成立政企合資企業(yè)。該模式市場化程度較高，充分調(diào)動社會資本投入數(shù)字政府建設(shè)。

2.3 盈利模式探索

數(shù)字政府是整合公共安全、應(yīng)急管理、城市管理等領(lǐng)域信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源，深化政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，支撐城市日常高效運行和戰(zhàn)時快速智能響應(yīng)的智慧城市中樞，未來發(fā)展呈現(xiàn)從數(shù)據(jù)匯聚向算法賦能轉(zhuǎn)變、從縱強橫弱向橫向一體轉(zhuǎn)變、從政府輸血向自我造血轉(zhuǎn)變態(tài)勢。數(shù)字城市盈利模式主要分為四大類：

一是基于數(shù)據(jù)的商業(yè)化運營。伴隨數(shù)據(jù)驅(qū)動的價值化加速推進，數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，對提高生產(chǎn)效率、賦能城市治理和惠民服務(wù)的乘數(shù)效應(yīng)愈加凸顯。隨著數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)定價、數(shù)據(jù)交易等數(shù)據(jù)要素市場化、流通機制設(shè)計不斷完善，基于數(shù)據(jù)的商業(yè)化創(chuàng)新將會越來越多豐富。通過有償開放城市的非涉密公共數(shù)據(jù)資源，政府可獲得運維資金。企業(yè)通過對數(shù)據(jù)資源進行進一步挖掘，可形成新的商機，支撐數(shù)字政府的建設(shè)運營，形成良性循環(huán)[2]。

二是基于業(yè)務(wù)的商業(yè)化運營。數(shù)字政府在建設(shè)過程中，可在政策上適當(dāng)放寬市場監(jiān)管，實現(xiàn)業(yè)務(wù)的商業(yè)化運營創(chuàng)新，進而實現(xiàn)市場化盈利[3-8]。

三是基于設(shè)施的商業(yè)化運營。通過綜合運用信息技術(shù)手段，加大公共設(shè)施、智能設(shè)施、科創(chuàng)平臺等公共資源高效化配置和靈活利用，從而提升公共資源配置效率，拓展市場化盈利空間。部分項目建設(shè)中可由原來政府投資改為企業(yè)投資，政府通過購買服務(wù)支付彌補企業(yè)部分成本，企業(yè)可以通過不同形式獲取更多收益。

四是基于用戶的商業(yè)化運營。在智慧停車、智慧旅游等項目服務(wù)過程中，企業(yè)可獲取大量的用戶，通過流量變現(xiàn)的方式，實現(xiàn)盈利。

3 結(jié)論

數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)加強統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合考慮城市發(fā)展全局，整體推進。在國家及地方總體思想的指導(dǎo)下，構(gòu)建符合本地特色的建設(shè)運營模式，實現(xiàn)數(shù)字政府的可持續(xù)發(fā)展，重塑治理體系，全面提升治理能力。