智慧國土空間規(guī)劃的思路分析

吳劍平

（廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司）

1 智慧國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵及意義

1.1 智慧國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵

智慧國土空間規(guī)劃泛指在互聯(lián)網(wǎng)和大技術(shù)大數(shù)據(jù)信息背景下開展的國土空間規(guī)劃工作。相比于傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃，其在編制、監(jiān)管、實施方面，更加突出科技要素。智慧國土空間規(guī)劃在借鑒西方先進(jìn)管理理念，解決我國在技術(shù)應(yīng)用、方案編制、方法創(chuàng)新中存在的技術(shù)不具備、理念不成熟等現(xiàn)實矛盾，思想方法更加理性深刻，數(shù)據(jù)支撐手段更加完整可靠，逐漸取代了傳統(tǒng)的以分散管理為主的落后管理模式，克服了統(tǒng)籌發(fā)展不全面、配套設(shè)施不完善、制度建設(shè)存在缺陷等諸多弊端[1]。因此，智慧國土空間規(guī)劃概念的提出，能夠促進(jìn)構(gòu)成理念模式、創(chuàng)新空間格局、劃分時空標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整發(fā)展結(jié)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)程，能夠促進(jìn)國土空間規(guī)劃的質(zhì)量水平不斷躍上新臺階。

1.2 智慧國土空間規(guī)劃的意義

隨著大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日新月異，我國國土空間規(guī)劃在技術(shù)研究、理念創(chuàng)新方面，取得了新的突破，在生態(tài)理念、土地管理、資源利用、形成效果等方面，正在縮小與西方發(fā)達(dá)國家之間的差距。國土空間規(guī)劃概念的提出，糾正了以往對生態(tài)環(huán)境不重視，甚至以犧牲環(huán)境和自然資源為代價盲目追求GDP的極端錯誤。有利于消除高污染、高能耗、高排放，有利于借助信息借助網(wǎng)絡(luò)和宣傳優(yōu)勢，搭建人與自然之間和諧共處的橋梁，有利于打破國土空間規(guī)劃傳統(tǒng)理念的局限，使人們對國土空間形成新的全面認(rèn)識，借助現(xiàn)代測量工具、傳感技術(shù)成像技術(shù)，準(zhǔn)確了解我國土地資源現(xiàn)狀、了解人口發(fā)展對土地的依賴程度，讓全社會充分認(rèn)識“土地紅線”意識的緊迫性，為提高國土空間的利用率，保持自然生態(tài)良好環(huán)境，夯實經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的思想基礎(chǔ)[2]。

2 智慧國土空間規(guī)劃遵循的原則

智慧國土空間規(guī)劃是一項與人口、土地、政策、工作思路密切相關(guān)的綜合性工作，需要遵循一定的原則。

①必須體現(xiàn)時代特征、體現(xiàn)綠色環(huán)保生態(tài)理念要求，在人與自然和諧共生理念指導(dǎo)下，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，借助數(shù)據(jù)庫和辦公網(wǎng)絡(luò)條件，深入一線進(jìn)行調(diào)查取證，獲取關(guān)于土地資源的一手信息，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)平臺信息資源共享，為科學(xué)編制規(guī)劃夯實基礎(chǔ)。國土空間規(guī)劃要堅持理論政策研究與具體實踐目標(biāo)的一致性，將科技進(jìn)步賦能作為規(guī)劃落實的原動力。要拓展信息途徑、豐富數(shù)據(jù)變化類型，多維度多層次獲取土地資源動態(tài)監(jiān)測信息。

②要結(jié)合土地使用開發(fā)情況合理利用本土資源，對土地資源現(xiàn)狀進(jìn)行科學(xué)判斷，有針對性地解決人為破壞土地資源環(huán)境問題，在計算機制圖和模擬技術(shù)智能化科技的支持下，利用科學(xué)分析數(shù)據(jù)開展效果評估。

③通過建立使用國土空間規(guī)劃監(jiān)測預(yù)警，利用網(wǎng)絡(luò)信息數(shù)據(jù)驅(qū)動技術(shù)科學(xué)測算，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、整合、分析服務(wù)一體化。通過開展專家咨詢、聯(lián)合科研攻關(guān)、聽取社會各界意見等方式，形成對國土空間規(guī)劃的正確判斷，使國土空間規(guī)劃更加科學(xué)、可行，更具實效性。

3 智慧國土空間規(guī)劃措施

3.1 科學(xué)編制智慧國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃管理部門、專業(yè)技術(shù)人員要創(chuàng)新思維。

①要在繼承傳統(tǒng)規(guī)劃優(yōu)秀基因的基礎(chǔ)上，運用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代數(shù)據(jù)科技，將智慧國土空間編制作為提升國土規(guī)劃科學(xué)性的重要支撐。充分利用衛(wèi)星傳感技術(shù)、遙控成像技術(shù)、無人機技術(shù)、終端移動等先進(jìn)技術(shù)，全面采集土地監(jiān)測信息[3]。通過國土資源共享數(shù)據(jù)庫等多渠道融合集成數(shù)據(jù)信息，為編制國土空間規(guī)劃提供多元化、可靠性數(shù)據(jù)。

②嚴(yán)格執(zhí)行國土空間規(guī)劃體系監(jiān)督實施意見，結(jié)合不同地域國土空間總體編制指導(dǎo)文件，與當(dāng)?shù)卮迩f規(guī)劃、土地綜合整治項目相結(jié)合，制定針對性強、可操作性強的編制流程，對國土資源的承載力、開發(fā)適宜性科學(xué)評估，以此為基礎(chǔ)準(zhǔn)確界定生態(tài)保護(hù)“紅線”、耕地及永久基本農(nóng)田“底線”。

③針對空間規(guī)劃不同空間的差異性，劃分農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)及村鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，實施分類優(yōu)化處理原則，不斷完善國土空間規(guī)劃編制功能。

3.2 注重智慧國土空間規(guī)劃實際效果

依據(jù)國家政策法規(guī)以及地方土地管理規(guī)定，在實施國土空間規(guī)劃評估的基礎(chǔ)上建立預(yù)警平臺。

①建立國土資源規(guī)劃平臺，實行省市區(qū)縣級劃分管理的綜合評定體系，保障國土空間規(guī)劃的數(shù)量安全性、范圍可控性、監(jiān)測的準(zhǔn)確性。

②形成國土空間資源數(shù)量綜合檔案，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源情況、居民生活條件、公共設(shè)施建設(shè)用地等生態(tài)建設(shè)指標(biāo)，確保土地資源利用率、占用率、使用率達(dá)到最佳效果。

③通過多主體參與、信息資源共享，完善評價機制，打破傳統(tǒng)土地管理部門之間的界限，將建設(shè)規(guī)劃、地理信息、自然人文情懷相融合。借助計算機模擬系統(tǒng)與先進(jìn)的智能規(guī)劃工具，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃各管理部門職責(zé)無縫對接。

④發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)科技優(yōu)勢，不突破生態(tài)保護(hù)“紅線”、永久基本農(nóng)田“底線”，建立多方參與平臺，不斷完善國土空間規(guī)劃體制機制和公共服務(wù)功能（見圖1）。

圖1 某村莊生態(tài)空間規(guī)劃圖

3.3 創(chuàng)新國土空間規(guī)劃理念

當(dāng)前開展國土空間規(guī)劃，必須以思想解放為先導(dǎo)，以更新理念為依據(jù)，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃不斷向縱深發(fā)展。

①理清思路，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，借助資源共享編制平臺，清除傳統(tǒng)人工編制為主、人為干預(yù)影響等不利影響，不斷完善空間規(guī)劃內(nèi)容。在信息技術(shù)支持下廣泛收取各類信息，精準(zhǔn)把握數(shù)據(jù)變化，多維度、全覆蓋的角度，推進(jìn)規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測進(jìn)程，實現(xiàn)國土資源、人類使用、自然環(huán)境，三者之間數(shù)據(jù)的詳細(xì)對比。特別是針對人類活動不可控因素影響，要利用動態(tài)數(shù)據(jù)分析把握自然資源規(guī)劃主動權(quán)。

②為空間規(guī)劃提供科技助力，建立以計算機為主要技術(shù)支撐的自然資源圖表、規(guī)劃設(shè)計模型，將科技應(yīng)用于國土資源規(guī)劃、決策、評估、監(jiān)測的各環(huán)節(jié)，取代傳統(tǒng)人工監(jiān)測造成數(shù)據(jù)誤差大、傳輸不及時的落后方法。

③吸納國內(nèi)外自然資源空間規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗、開展科技交流，形成國土空間規(guī)劃開發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立國土規(guī)劃應(yīng)用的新機制，提高國土空間規(guī)劃的科學(xué)性、合理性。

3.4 構(gòu)建國土空間規(guī)劃一體化格局

構(gòu)建國土空間規(guī)劃一體化格局，要將村鎮(zhèn)規(guī)劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與土地開發(fā)利用統(tǒng)籌結(jié)合。

①在整體結(jié)構(gòu)設(shè)計中要堅持人性化原則，既要保持生態(tài)資源的完整性，又要充分考慮人文自然環(huán)境特征，堅持有序開發(fā)和節(jié)制開發(fā)相結(jié)合的策略，避免過度強調(diào)生態(tài)保護(hù)導(dǎo)致破壞人文資源的極端，提升開發(fā)的針對性與維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線兩者之間的關(guān)聯(lián)性。

②土地開發(fā)過程中要充分了解居民日常活動行為信息，既要滿足人們?nèi)粘Ｉ钚枰忠袭?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、人文發(fā)展特征，增強國土空間規(guī)劃的透明性、公開性和人性化特征。

③要廣泛采用微型遙感技術(shù)成像技術(shù)以及動態(tài)監(jiān)控技術(shù)，在高技術(shù)支撐下建立具有中國特色的國土空間規(guī)劃方案，制定與之相配套的國土規(guī)劃監(jiān)測平臺。

④堅持以政府為主導(dǎo)、地方參與、居民協(xié)同的統(tǒng)一機制，避免削弱社會其他主體的功能。借助信息背景拓展國土信息來源渠道，開展土地資源數(shù)據(jù)加工整理整合，為建立預(yù)警監(jiān)測體系、提高土地監(jiān)測的準(zhǔn)確性高效性、建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃平臺做好鋪墊。

3.5 開展智慧化國土資源評價研究

智慧國土空間規(guī)劃相較傳統(tǒng)做法，最大的特點在于強調(diào)技術(shù)主導(dǎo)。

①注重將包括大數(shù)據(jù)、云計算在內(nèi)的高科技應(yīng)用于規(guī)劃模型，使之具有高效性、完整性和前瞻性。國土空間規(guī)劃要充分重視信息采集、收集、加工的重要性，為編制規(guī)劃提供詳實的數(shù)據(jù)支撐。

②國土空間規(guī)劃編制的目的在于指導(dǎo)實踐，強調(diào)規(guī)劃編制采取靈活的技術(shù)手段，將動態(tài)評價體系與公開評價原則相結(jié)合，用最新技術(shù)為空間規(guī)劃提供技術(shù)保障。

③遵循智慧國土空間規(guī)劃的核心，保持其合理性與運行的實效性，加大國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)驅(qū)動研究，明確技術(shù)革新、理念更新的方向，取得智慧化國土資源評價的實際效果。

3.6 形成智慧化國土空間規(guī)劃合力

智慧化國土空間規(guī)劃需要多方參與、多技術(shù)應(yīng)用，必須形成合力才能取得預(yù)期效果。

①必須以數(shù)據(jù)驅(qū)動技術(shù)為原動力，提高國土空間規(guī)劃的科技含量，保持城市規(guī)劃、土地使用與土地存量之間協(xié)同關(guān)系，實現(xiàn)土地空間坐標(biāo)與使用數(shù)量相統(tǒng)一性，達(dá)到資源共享的要求。

②在土地管理部門、使用部門之間，建立起土地資源管理、項目審批管理、技術(shù)信息管理的聯(lián)動機制，科學(xué)分析動態(tài)信息變化提高協(xié)同水平。

③建立動態(tài)監(jiān)控機制，打破部門之間各自為政、缺少溝通的“人為壁壘”，突破傳統(tǒng)觀念條條框框限制，建立起國家有關(guān)部門統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方部門積極參與、各協(xié)作單位積極配合的管理機制，為國土空間規(guī)劃走向信息標(biāo)準(zhǔn)化、管理定量化、分析模型化、數(shù)據(jù)驅(qū)動化的更高水平，提供強大的智慧技術(shù)保障。

4 結(jié)語

綜上所述，智慧國土空間規(guī)劃必須以信息技術(shù)為支撐，以全面準(zhǔn)確的土地資源信息、人文環(huán)境數(shù)據(jù)信息為依托，科學(xué)合理劃分國土使用界線，準(zhǔn)確界定各管理部門的職責(zé)，實施行政管理與土地使用之間的層次化、差異化管理。創(chuàng)新國土空間規(guī)劃理念，開展智慧化國土資源評價研究，構(gòu)建國土空間規(guī)劃一體化格局，形成智慧化國土空間規(guī)劃的強大合力。