新形勢下電子煙市場常態化監管的方式和路徑探索

熊馳?李亮

為落實《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》修訂本，煙草專賣行政主管部門開展電子煙常態化監管，規范電子煙市場秩序，切實保護未成年人身心健康和合法權益。本文介紹了電子煙市場發展歷程，分析常態化監管面臨的形勢和問題，有針對性地提出對策思路，研究和探索電子煙監管的方式和路徑，維護電子煙市場的良好經營秩序，推動電子煙產業依法、規范、健康、有序發展。

長期以來，由于監管法律法規的待完善和國家標準的欠缺，電子煙作為一種快速發展的新興快消品，沒有獲得準確的法律定位，游離于行政監管之外，野蠻生長、無序擴展勢頭明顯，對人民群眾的健康特別是未成年人身心健康造成嚴重威脅。隨著政府、社會和人民群眾對這個問題的重視，2021年11月10日，國務院公布《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》修訂本，決定將電子煙參照卷煙管理，電子煙進入了法治化監管的新階段。但當前電子煙監管還處于起步階段，如何有效落實監管要求，充分利用市場化、法治化手段實現電子煙常態化監管，依法打擊治理電子煙銷售中的違法活動，進一步規范電子煙市場秩序，對煙草專賣執法具有重要意義。

一、電子煙市場發展歷程及概況

按照《電子煙管理辦法（征求意見稿）》的定義，電子煙為包括煙彈、煙具以及煙彈與煙具組合銷售的產品。從產業鏈條來看，包括電子煙煙用煙堿、霧化物、電子煙產品的生產、批發、運輸、銷售等產業環節。電子煙市場的發展及監管政策的變化，主要歷經了三個階段。

（一）電子煙誕生及初步發展階段

2003年，中國藥劑師韓力發明第一款電子煙“如煙”，并以替代傳統卷煙以達到戒煙效果為由進入市場。2009年以后，電子煙演變為主打時尚、新潮和多種吸食口味的快消品。深圳及其周邊地區憑借電子和外貿產業優勢，占據全國乃至世界電子煙生產的主要份額。2012年，美國食品藥品監督管理局（Food and Drug Administration， FDA）禁止銷售電子煙敗訴，美國電子煙市場被打開，全球銷量劇增。2016年，美國食品藥品監督管理局將電子煙納入煙草制品監管，同時多國加速規范電子煙市場，特別注重遏制電子煙在青少年中的泛濫。

（二）監管探索和快速發展階段

我國基于未成年人保護和產品質量管理的考量，積極探索對電子煙的實質性監管。2018年8月28日與2019年10月30日，國家煙草專賣局聯合國家市場監督管理總局先后印發《國家市場監督管理總局 國家煙草專賣局關于禁止向未成年人出售電子煙的通告》《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》，電子煙產品在互聯網平臺全面下架，當時高度依賴互聯網銷售的電子煙銷售受到明顯遏制，逐步轉向線下門店的鋪設。2020至2021年，國家煙草專賣局聯合國家市場監督管理總局連續兩年開展電子煙市場專項檢查和“守護成長”專項行動，落實《中華人民共和國未成年人保護法》修訂要求，嚴厲打擊了向未成年人出售電子煙等市場亂象。與此同時，電子煙產業卻持續快速發展。2020年，我國電子煙對內銷售額達到145億元，同比增長30%。

（三）全面監管和規范發展階段

2021年11月10日，國務院修訂《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第六十五條：電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關規定執行，隨后公布施行《電子煙管理辦法（征求意見稿）》和《電子煙》（GB 41700-2022）中華人民共和國國家標準，“1+2+N”管理體系初步形成。由國家煙草專賣局實行全鏈條監管，同時設置了過渡期，2022年10月1日后進入電子煙常態化監管階段。

二、電子煙常態化監管面臨的形勢和存在的問題

目前，國家和地方電子煙管理制度標準不斷完善并有效運行，各省（自治區、直轄市）市（區）電子煙零售點布局相繼出臺，行政許可依法開展，市場監管依法規范推進，非國標調味電子煙全面退市，電子煙經營業務平穩運行。總體來看，電子煙專賣專營并軌平穩有序，監管措施有效落地，市場秩序保持良好狀態。但在實踐中，仍存在一些突出問題。

（一）非法電子煙產品沖擊合法市場

市場上無證商販售賣“口味電子煙”和“奶茶杯”“可樂罐”等隱形變異電子煙以及“通配煙彈”“增香棒”的現象仍未完全杜絕。受經營壓力影響，部分持證戶鋌而走險，通過線上渠道售賣非國標產品。由于其售賣方式具有一定的隱蔽性和流動性，市場監管和行政執法難度較大。這些違法違規行為嚴重沖擊電子煙市場正常秩序，造成電子煙零售市場經營狀態整體處于低谷。走訪的持證零售戶普遍反映自提稅順價以來經營狀況不佳，表現為各省市發證數量遠低于預期，現存有效持證戶數持續減少。

（二）電子煙監管質效仍要加強

一是監管機制的“面”基本建立，但監管落地的“點”尚未找準。各地監管部門對零售戶、生產企業等監管對象基本上以面上監管（走訪、詢問了解經營情況）為主，未能建立“數據收集、研判分析、異常預警、循線查處”的監管工作模式。對利用微信群、同城配送進行電子煙非法交易的違法犯罪模式認識上不重視、研究上不深入、監管上沒動作，對持證零售戶店里微信引流的潛在違法的可能性認識不足。

二是電子煙案件辦理需要縱深推進。各地監管部門秉承“露頭就打”的打擊指導方針，查辦了一批涉電子煙違法案件，但對涉電子煙違法犯罪活動的規律性認識還不到位，對系統性的打擊技戰法還處于探索期。

三是長效監管機制尚未建立。生產企業后續監管體系尚未建立，監管部門和監管對象間的溝通渠道尚不完全暢通，監管部門的服務意識仍要加強。部分監管單位對重點地區數量眾多的生產企業監管覆蓋不全面、溝通不順暢，尚未建立健全符合生產企業特點、行之有效的一整套監管體系。

（三）互聯網的整治需要進一步深化

電子煙作為新的監管領域，涉電子煙違法犯罪活動較為隱蔽，之前依托于電子煙生產企業的區域代理商，在常態化監管后，利用以往手上掌握的客戶資源，以微信群聊為平臺，線上進行銷售并發展下線。部分終端零售戶也依靠之前保留的客戶資源，采取微信群下單購買，物流快遞進行配送的方式銷售非法電子煙。這些給監管工作增加了難度，需要進一步清理凈化互聯網空間。

三、電子煙常態化監管的方式和路徑

電子煙監管從無到有，市場秩序從亂到治，經歷了長期的研究、摸索和實踐。直到今天，如何用專賣手段管理好高度市場化的主體，仍然是一項需要持續研究的新課題。面對當前的新形勢、新要求，破解監管難題在于分類抓好著力點，從電子煙“產品、渠道、對象”三方面監管入手，縱深推進電子煙常態化監管。

（一）產品監管

產品監管是電子煙監管的基礎，只有從源頭上杜絕非法電子煙產品的生產，才能理順和規范整個產業鏈條。

1.持證企業和國標產品的監管。要依法監管電子煙生產企業（包括電子煙用煙堿、霧化物、電子煙產品）持證生產經營情況，依法規范上市銷售的電子煙產品，確保按許可事項、核定規模和技術評審標準規范生產。對未獲證企業要依法逐步清退，制定清退時間表和清退方案，引導企業轉產經營、妥善遣散、分流人員。同時，堅決取締新增無證生產企業。相關部門明確規定過渡期內各類投資者不得投資新設電子煙生產經營企業，對于常態化階段中非法新增的無證生產電子煙市場主體，必須要嚴厲打擊，取締關停。

2.非法電子煙生產的打擊查處。目前，非法電子煙以奶茶杯、可樂杯等產品形態在市場上大量涌現，以其如同玩具般的外形，引誘未成年人吸食，在強監管環境下呈現反彈趨勢。對此，要進一步鞏固打擊向未成年人出售電子煙工作成效，加強未在當地煙草專賣批發企業進貨、未在平臺交易、無證經營等常見違法行為的稽查工作，確保電子煙行政案件查辦有新突破。加強公安、市管、海關、煙草專賣等部門執法協作，持續加強情報研判和線上巡查，挖掘重大案件線索，嚴厲打擊生產、銷售假冒偽劣電子煙產品等各類侵犯知識產權的違法犯罪行為，重點清理整治奶茶杯、可樂杯、調味電子煙等非法產品，不斷凈化市場環境。

（二）渠道監管

當前，“三無”電子煙違規網絡銷售等情況仍然屢禁不止，部分“三無”電子煙是線上微商等渠道的熱銷產品，打著“外貿貨”旗號偽裝銷售。管住線上線下違規銷售渠道，才能形成電子煙全產業鏈依法監管的閉環。

1. 線上線下相結合及互聯網渠道監管

當前，電子煙銷售呈現出“線下引流—線上交易—同城配送”的新交易模式，線下門店僅僅作為引流工具，違規網銷及廣告層出不窮。同時，在淘寶、京東等網店使用隱蔽關鍵詞變相銷售，或通過自媒體及抖音、小紅書等直播帶貨銷售等花樣翻新，給執法監管工作帶來較大困難。執法部門要繼續安排工作人員收集匯總網絡售煙線索，督促網絡平臺及時清理售煙信息和建立自主清理機制，清理網上電子煙廣告違法行為，查處利用信息網絡非法銷售電子煙的違法行為。重點查處借微商平臺銷售等違法、違規銷售企業，會同公安部門嚴厲打擊涉嫌構成犯罪的互聯網經營者。

2.走私入關及出口回流監管

煙草、海關等部門應建立信息互通、線索研判、聯合檢查、聯合執法工作機制，依法查處出口回流電子煙產品，包裝未標注規定字樣的進口電子煙產品，包裝不符合規定的專供出口電子煙產品，依法處罰存在偽造報關單據和出口合同以及將出口產品在境內銷售等違法行為的電子煙生產企業，對情節嚴重的企業要依法取消經營資格。

3.物流寄遞監管

從卷煙監管的實踐來看，物流寄遞是非法煙草制品流通的主要渠道，管理力度大小往往可以決定監管的最終成效。執法機關要全面落實《國家煙草專賣局國家郵政局關于電子煙產品、霧化物、電子煙用煙堿等限量寄遞的通告》規定，結合平安寄遞等專項行動，壓實寄遞企業管理責任，提高從業人員對違禁電子煙產品的辨識能力，聯合查處違反電子煙寄遞的違法行為，加強向上溯源和向下追查，有效構筑寄遞渠道安全屏障。

（三）對象監管

對象監管的總體要求是既要管得住、更要管得好，突出抓好重點任務和關鍵環節，及時總結電子煙監管經驗，避免簡單套用卷煙監管方式來監管電子煙。

1.開展適應市場化的執法監管

電子煙是一種新型煙草制品，是在市場經濟環境下產生和發展的，可以說是一種具有高度市場化、競爭性的新事物。要注重學習運用市場化思維、市場化方式監管電子煙，既不能“不管就亂”，也不能“一管就死”。對電子煙市場主體要一視同仁、平等對待，依法保護其合法權益；在平臺管理、物流監管等方面更多采取市場化的管理辦法，把數字監管、信用監管等有效手段應用于電子煙監管實踐中。積極發揮電子煙專業委員會等行業自律組織在規范市場主體守法經營方面的積極作用。全面實施“雙隨機、一公開”監管，重點監管關系到人民群眾健康安全、潛在隱患大、風險高的領域和對象。推行“互聯網+監管”，充分挖掘交易平臺和電子煙二維碼追溯系統的信息價值，及時發現線索，處置問題，有效提升監管效能。

2.推進電子煙零售戶信用監管

相關部門要深入推進信用監管，建立完善的信用信息收集、綜合評價、褒揚懲戒、信用修復等機制，督促引導市場主體合法、合規、誠信經營，不斷提升事前、事中、事后監管效能。根據電子煙市場主體的信用等級采取差異化的監管措施，推進市場監管與信用等級掛鉤。對信用較好、風險較低的市場主體，合理降低抽查比例和頻次，視情況實施“綠色通道”和“容缺受理”等便利措施；對信用風險一般的市場主體，按常規比例和頻次抽查；對違法失信、風險較高的市場主體，適當提高抽查比例和頻次，實施重點監管，嚴格懲戒措施，以此優化電子煙營商環境。

3.綜合治理及法制宣傳

在電子煙的監督治理上需要發揮多部門的監管合力，在依法依規前提下積極探索創新，不斷完善“線上清理、線下管控、全鏈覆蓋、聯合治理”的監管體系。加強電子煙監管執法隊伍建設，保障必要的監管執法設備，合理排布監管力量，推動執法力量下沉。全面加強監管隊伍政策法規培訓，確保執法人員學習到位、理解到位、執行到位，切實提高監管執法能力。針對社會大眾、電子煙經營者、電子煙消費者等多種身份的群體，開展電子煙法律法規政策的法治宣傳，營造良好的社會氛圍。充分引入社會監督，用好12313、12315等市場監管熱線的功效，建立起共享共治的立體監督體系。

結語：

總的來看，電子煙監管仍然任重道遠。要適應當前電子煙等新型煙草制品發展新形勢，煙草專賣監管能力還需持續提升，重點解決監管對象翻新、監管經驗欠缺、監管力度不足等各種問題。通過系統化、體系化、科學化的監管平臺的建設，構建起現代化的電子煙監管體系，持續推動電子煙市場的平穩發展。