現代鄉村治理中鄉規民約治理效能提升路徑

方娜　莊卓伯鑫

［摘 要］黨的二十大報告指出，加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力。鄉規民約作為中國鄉村社會內生的非正式制度，對于提升鄉村治理水平、夯實鄉村振興根基具有獨特的價值和作用。基于鄉規民約文本分析發現，囿于形式化傾向嚴重、運行機制不健全、與鄉村社會變遷匹配度不足等困境，鄉規民約在現代鄉村治理中未能發揮出應有的治理效能。應從修改完善法律條文、細化規范文本內容、健全運行機制三方面著力，以有效提升鄉規民約治理效能。

［關鍵詞］現代鄉村治理；鄉規民約；治理效能

［中圖分類號］C915 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-7544（2023）09-0037-08

［作者簡介］方娜，江西省社會科學院助理研究員；

莊卓伯鑫，南昌大學法學院學生。

［基金項目］江西省社會科學規劃課題“我國個人征信中的民事權利保障研究”（20FX11）；江西省高校黨建研究項目“黨內法規與國家法律的銜接和協調機制研究”（22DJQN003）；江西省社會科學院課題“創新鄉村治理中鄉規民約的價值及作用提升路徑研究”（22QN08）

一、引言

鄉規民約作為內生于鄉土社會的規范形式和基層治理的制度工具長期存續，擁有許多與時代精神相契合的價值功能。古代熟人社會中，鄉規民約主要發揮教化鄉民、救助鄉里、維護治安、解決糾紛的作用。現代社會中，鄉規民約在鄉村政治建設、經濟社會發展、優秀文化傳承、社會風氣革新、綠色生態環保等方面的治理中發揮著重要作用。因此，在實施鄉村振興戰略背景下，規范鄉規民約，激發其時代治理效能是鄉村治理體系和治理能力現代化建設的一項重要工作。

鄉規民約既有研究主要集中在如下兩方面。一是鄉規民約的價值。學者認為鄉規民約在鄉村社會治理中發揮的作用主要體現在道德教化［1］、穩定秩序［2］、調解糾紛［3］、彌補法律缺位［4］等方面。二是鄉規民約作用發揮的路徑。學者主要基于民間法理論、博弈論、社會資本理論、鄉土社會治理理論等視角展開，比如：處理好正式制度和非正式制度的關系，構建制度與鄉規民約的善治體系［5］；以完全信息靜態博弈模型為框架，分析運用鄉規民約治理鄉村的效用價值，探尋鄉規民約塑造鄉村善治的有效路徑［6］；在基層社會格局變遷的背景下，構建現代型社會資本，培育基層治理內生力［7］；鄉規民約的制定與實施需要適應新型村落共同體［8］。

綜合上述研究可知，學界對于鄉規民約在鄉村社會治理中的重要性及其價值已達成共識，并基于法學、經濟學、社會學等研究視角對鄉規民約如何進一步發揮治理效能提供了思路。本文基于鄉規民約文本研究角度分析實踐中鄉規民約執行現狀、效能，從中發現鄉規民約在鄉村社會治理中發揮時代價值、治理效能方面存在的不足，并針對性提出完善路徑。

二、現代鄉村治理中鄉規民約的文本分析

（一）研究對象及方法

縱觀鄉規民約的發展演進，不論是在古代熟人社會還是正在經歷社會變遷的現代鄉村，鄉規民約始終發揮著構建鄉村社會秩序的重要作用，在現代鄉村社會治理中，仍被作為適用的主要規則依據。本文以立足鄉土社會、基于合意制定、對共同體成員產生約束和指引作用的鄉規民約文本為研究對象。

筆者采用實證研究方法、文本分析方法，通過調研座談、資料收集，掌握了J省公布的31篇優秀鄉規民約文本及其運行狀況。文本資料分析主要從文本體例、約束指引內容、執行保障措施等方面展開，試圖探究現代鄉規民約樣態、運行現狀，反映出鄉規民約發揮治理效能存在的現實困境。

（二）現代鄉村治理中鄉規民約的現狀

1.適用體例以通俗易懂、簡便易行為主要考量因素

作為國家法體系之外的民間規則，現代鄉規民約在形式和內容方面有別于國家法：形式上，現代鄉規民約大都篇幅短小，體例主要有包含制定目的、規范內容、附則的結構式，條目明晰的列舉式，三字、四字、五字、七字的順口溜式。

從表1可以看出，絕大多數鄉規民約在追求簡潔明了、易于掌握的目的驅使下，采用朗朗上口的順口溜體例，此種體例的鄉規民約占比超過77%。該種體例鄉規民約在制定過程中，為保障對仗工整，容易產生重形式輕實質的問題。

2.鄉規民約內容涵蓋面廣且具有鮮明的時代特色

鄉規民約規制與引導的內容主要源于村民的生產生活實際，涵蓋家國一體、誠實守信、扶貧濟困、尊老愛幼、和睦鄉鄰、崇德向善等中華民族傳統美德，涉及自然資源合理利用、公共設施保護、農田耕地保護、科教興業等促進農業生產發展，打架斗毆、黃賭毒、盜竊等影響農村生活和諧穩定，村莊綠化、垃圾清掃、禽畜圈養、適度捕撈等人與環境和諧共處，移風易俗、友善互助、夫妻平等、勤儉節約等村風民俗良善有序等方面。

從表2可以看出，鄉村秩序維護、和諧穩定仍為鄉規民約的主要規制引導內容，如鄰里關系、鄉村治安、家庭內部關系、整頓黃賭毒等項目占比均超70%。在繼承發揚尊老愛幼等中華傳統文化中禮治的基礎上融入時代特色，如將抵制高價彩禮、奢侈婚禮、低俗婚鬧，倡導厚養薄葬、節儉辦喪、文明治喪，破除封建迷信、崇尚科學等移風易俗內容的精神文明建設要求納入鄉規民約；積極響應國家生育政策鼓勵生育三孩。在解決矛盾糾紛方面，受傳統的熟人社會觀念影響，首選途徑仍為民間調解、村民禮讓、友好協商等維系情感的非訴訟方式。在鄉村民生建設、利益分配方面，保障基層民主、利益共享的意識還較弱，占比分別為38.17%、3.23%。

3.鄉規民約執行力度不足

鄉規民約的制定多采用倡導性、鼓勵性用語，通過積極的行為引導達到鄉村治理目的，實現鄉村振興目標。但在實踐中，并不是每一名村民都能自覺接受鄉規民約的約束，按照鄉規民約實施積極行為，部分村民無視鄉規民約的現象屢見不鮮。因此，為了保障鄉規民約的實施，鄉規民約應該包含執行主體、執行程序、監督機制及保障措施等內容。

從表3可以看出，鄉規民約文本中列明執行主體占比為12.90%，執行主體分別為分管部門、紅白喜事理事會、村委會、村民理事會。在執行程序和監督機制方面，無一篇鄉規民約進行了相關規定。由此可知，現代鄉規民約在制定時對制定后如何執行的考量不足、重視不夠，導致執行過程中受無程序可依、無人執行等弊端影響，規制引導村民行為的效果不佳，嚴重制約鄉規民約在鄉村社會治理中治理效能的發揮。

從表4中可以看出，鄉規民約作為鄉村治理中的非正式制度，為增強其執行力，部分鄉規民約制定了獎勵性和懲罰性保障措施。制定懲罰性措施的鄉規民約多于制定獎勵性措施的鄉規民約，占比分別為19.35%、12.90%。但總體來說，制定獎懲保障措施的鄉規民約均較少。兩種保障措施主要依托通報、經濟獎懲、權益增減、書面檢討等方式實現。其中通報是獎勵性和懲罰性措施中最常用的方式，占比分別為9.68%、16.13%。由此可見，現代鄉規民約威懾力主要依靠道德約束，其強制力較弱。

三、鄉規民約在現代鄉村治理中的實踐困境

當代中國社會變遷導致鄉村社會格局重塑，基于鄉土之上的鄉規民約在現代鄉村治理中的適用也將面臨巨大考驗。基于鄉規民約制定層面、內容層面、實施層面，結合文本分析結果，筆者歸納分析出鄉規民約在現代鄉村社會治理中存在如下實踐困境。

（一）制定層面：法律滯后于鄉村社會結構變遷導致鄉規民約制定、修訂受阻

改革開放以來，工業化、城鎮化的現代化發展推動農民由農業向非農職業分化，農民不斷從土地上分離出來，鄉村人口由穩定性向“大流動”演變［9］，形成人戶脫離現象。《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）中規定村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，還明確了村民會議召開的程序及參與會議所需的村民人數，但并未針對人戶分離現象對“村民”身份進行界定，由此導致村民會議的提議主體及參與人員難以確認。就目前實踐來說，絕大多數村組以戶籍論，此種界定將導致常住城市但戶籍仍在農村的人群因脫離農村的生產生活，其參與制定鄉規民約等公共事務的意愿不高，基層民主自治力量不足，或干脆“被代表”，由此制定出的鄉規民約也僅僅體現部分人的意志。而對于人戶分離人數很多的農村，村民會議召集困難，加之鄉規民約制定、修改程序繁瑣，導致鄉規民約出臺困難，或出臺后長期得不到更新完善，滯后于該地當前的經濟社會發展，影響鄉規民約治理效能的發揮。

（二）內容層面：重形式輕實質弊端制約鄉規民約落地

有些地區為了應付上級檢查，只以“有沒有”為標準，抱著應付了事的心態制定鄉規民約，不考慮實質內容是否貼合當地客觀實際、能否解決當地經濟社會發展過程中產生的問題；有些地區過于追求“朗朗上口”，采取幾字順口溜形式，導致制定的鄉規民約內容過于原則、寬泛，可操作性低下；有些地區地方政府過度干預，在轄區推行范本，怠于創新的鄉村不結合當地實際，亦不經過村民會議討論通過或只經過村民代表大會討論，未吸納村民意見，直接照搬套用，影響鄉規民約治理實效的同時也侵害了村民的民主權利；有些地區制定的鄉規民約成為國家法律法規、政策規定的具體細化，并未融入當地的客觀實際，未反映村民的利益訴求；有些地區制定的鄉規民約內容與國家法律法規相沖突，比如將高額罰款、收回宅基地等事項作為違反鄉規民約相關規定的懲罰措施，進而損害村民的合法權益；有些地區制定的鄉規民約未制定執行保障條款，或者制定了懲治措施，但因鄉規民約不具有強制執行力，在村民違反鄉規民約時并不能采取強制手段進行懲處，且囿于熟人社會，也不會輕易采取訴訟等尋求公權力救濟方式對拒不履行的村民進行懲治，鄉規民約約束力及威懾力的發揮受到制約，使得鄉規民約被束之高閣，流于形式。

（三）實施層面：執行監督機制欠缺弱化鄉規民約權威

幾字順口溜形式的鄉規民約因短小精煉，多為呼吁倡導村民“為”或“不為”某些行為，基本未對執行主體、執行保障措施及監督執行機制進行約定。當村民“應為而不為”“不可為卻為之”時，鄉規民約并未規定如何處理，此類鄉規民約社會治理作用的發揮完全依靠村民內心的自我約束。有些鄉規民約制定時明確了執行主體、獎懲類執行保障措施，但是缺乏執行程序及監督執行機制，容易導致執行主體在執行鄉規民約時自由裁量權過大，損害村民合法利益。有些村組為了增強鄉規民約的威懾力，在制定鄉規民約時對于保障村民權利的條款泛泛帶過或寥寥幾條或只字不提，而過多地對村民義務作出規定，并采取懲治性措施來保障鄉規民約的實施，這容易引起村民的反感與抵觸心理，影響鄉規民約的實施。此外，合法性審查機制的不健全也嚴重影響著鄉規民約的實施。2018年，民政部、中央政法委、中央文明辦等七部門聯合發布的《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》中關于村規民約制定程序部分規定“村黨組織、村民委員會根據有關意見修改完善后，報鄉鎮黨委、政府審核把關”，但并未寫明鄉鎮黨委、政府審核事項、審核標準，鄉鎮黨委、政府在審核時也缺乏可供操作的具體細則，導致實踐中只備案不審查的現象屢見不鮮，部分地區鄉規民約違反法律法規或侵害村民合法權益的情況時有發生。當村民遭受與法律法規相沖突的鄉規民約侵害時，只能尋求耗時耗力的司法救濟途徑。由此可見，合法性審查機制不健全，內容違法的鄉規民約不但發揮不了治理鄉村社會的作用，還會使村民和村民組織之間滋生矛盾。

現代鄉規民約之所以會遭遇前述困境，除了頂層制度設計未能及時根據鄉村社會發展變遷進行應有調適之外，從微觀層面來說，不外乎基層政權組織在鄉規民約制定過程中角色定位出現偏差，處理鄉村事務的“關鍵少數”知識文化水平、法律素養不高，村民民主權利意識淡薄等因素共同作用，從而抑制鄉規民約在現代鄉村社會治理中作用的發揮。

四、提升鄉規民約在現代鄉村治理中治理效能的路徑

（一）修訂村民委員會組織法以保障現代鄉規民約的制定與實施

目前，《村民委員會組織法》作為對鄉規民約規定較為具體的效力位階最高的法律，其在鄉規民約制定、修改及實施方面的規定是否完善將對鄉規民約治理效能的發揮至關重要。隨著農村改革發展的不斷深入和鄉村民主、法治建設的持續推進，《村民委員會組織法》的部分內容已不能較好地適應村民自治的實踐需要［10］，為發揮出鄉規民約治理效能，需要就其相關內容進行修訂。

1.明確“村民”身份界定

將《村民委員會組織法》第二十一條中的“村民”界定為擁有本村戶籍，持續居住滿1年并穩定持續地在本集體經濟組織從事生產、生活，實際承擔村民權利義務的村民。這將有利于人戶分離情況多發的鄉村召開制定或修改鄉規民約的村民會議時參加主體的確定，亦有利于鄉規民約被參與制定者普遍接受并受其約束，切實起到社會治理效能。

2.明確鄉規民約合法性審查部門、程序及法律后果

《村民委員會組織法》中僅規定鄉規民約與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利時將由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正，但缺乏具體的操作程序，比如違反前述規定時，由哪個主體向相關政府進行報告，政府責令整改但不予以改正的相關法律后果等。因此，建議《村民委員會組織法》第二十七條第一款明確規定鄉、民族鄉、鎮的人民政府不單承擔備案職責，還需承擔合法性審查職責，并明確發起整改的具體部門、程序及瀆職后果；對于責令整改而不改的，應明確規定由村委監督機構啟動罷免程序罷免相關責任人的相應職務，情節嚴重的，追究法律責任。

3.明確基層政府指導村民委員會工作職責

實踐中，基層政府與村之間容易形成兩種極端，要么行政權力過度干預村級自治事務，將村委會異變為政府的組織機構，影響村民自治；要么當甩手掌柜，導致落后的村得不到科學指導而無法發展。因此，為避免基層政權在村級事務中越位、缺位，建議在村務管理中明確鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會工作具有指導職責，并明確指導的具體方式、范圍、程序及越位缺位應承擔的法律責任，以防止其借指導之名行干預之實或缺位不作為。

（二）細化規范現代鄉規民約的內容

鄉規民約是當前農村社會各階層在村級事務運作過程中表達訴求和平衡各種利益關系的重要方式，也銜接國家法律，體現國家在村莊治理中的基本要求。［11］鄉規民約發揮前述重要作用的前提和基礎是具有科學、合法、規范、可供操作的內容。

1.加強鄉鎮涉農領導干部工作人員、村民自治組織成員、村民普法宣傳教育

依托國家機關“誰執法誰普法”普法責任制、領導干部定期學法制度、農村“法律明白人”培養工程、“一村一法律顧問”制度，重點對鄉鎮涉農政府部門領導干部及涉農工作人員開展專題法律授課，提高其法律意識，以保障鄉規民約制定、實施過程中不被行政權力干預。村民委員會成員作為一村事務管理的核心，村民作為鄉規民約的制定者與實踐者，其法律知識素養的高低，直接決定鄉規民約制定的質量與實施的效果，要對其加強農村土地承包法、土地管理法、婚姻法等與鄉村群眾生產生活密切相關的法律知識的宣傳，增強其運用法治思維和法治方式制定與法律法規相銜接的鄉規民約的本領和能力，提高鄉規民約質量。

2.細化、規范鄉規民約條文

鄉規民約要想發揮鄉村社會治理的作用，其內容需涵蓋鄉村生產生活的方方面面，且應明確具體，具有可操作性，以避免為了追求朗朗上口、對仗工整而忽略條文實質內容。亦可根據各村的實際情況制定某領域的專門條約，加強對該領域的管理。在對村民行為進行約束的同時，應保障其權力與權利，避免異化為村民行為規范，引起村民抵觸心理。在執行保障條款方面要制定科學、合理、合法的獎懲機制，正向激勵與反向倒逼雙向發力。

（三）健全鄉規民約的運行機制

制度的生命力在于執行。科學完備的運行機制是鄉規民約在現代鄉村社會治理中發揮出非正式制度優勢的保障。要構建科學完備的鄉規民約運行機制，就必須從宣傳、執行、監督、評估各環節著手，使之成為系統聯動的閉環。

1.加大鄉規民約宣傳解讀力度

村民作為制定鄉規民約并受其管理約束的主體，其是否知曉、掌握與其生產生活、權利義務相關的法律法規直接影響著鄉規民約治理效能的轉化。要充分發揮鄉村振興駐村工作隊力量，依托新時代文明實踐站，采取廣播、字報、展板、村民微信群等宣傳方式大力宣傳鄉規民約，邀請法官、律師等專業人士為村干部、村民授課。

2.明確執行主體、執行程序、執行保障制度

依托村民委員會、道德評議會、紅白理事會等群眾自治組織，分類處理涉鄉規民約案件。影響村民小組權益的，經由村民小組會議民主評定；影響全村權益的，經由村民大會民主評定，以保障被執行主體申訴權。在執行保障方面，應加大正面鼓勵激勵措施，引導村民實施積極行為；懲罰性措施應以不違反法律規定為限，同時綜合采取道德懲戒及經濟處罰手段。

3.完善監督問責制度

建立并完善監督檢查、審查調查、案件監督管理工作機制，暢通政府監督、媒體監督、村民監督通道，確保執行主體能夠依法依約履職盡責，維護鄉規民約權威。對于在鄉規民約執行過程中，實施以權謀私、違法亂紀行為的，依程序進行罷免，并對于涉嫌違法的，追究法律責任。

4.建立鄉規民約實施后評估評價制度

涉及法律法規銜接的鄉規民約條款由負責備案及合法性審查的政府部門定期進行評估；經村民生產生活、本村經濟社會發展實際、群眾需求及社情民意而制定的條款，由村民委員會成員、村小組組長、村民代表共同評估。對于經評估不再適宜的條款，提交村民大會進行修改或清理。

四、結語

鄉規民約作為鄉村自治的重要表現形式，已成為全面推進依法治國進程中鄉村治理的基本模式。本文通過實證研究方法、文本分析方法，分析得出現代鄉規民約的現狀，并歸納總結出制約現代鄉規民約治理效能提升的因素，從宏觀制度修改、文本內容規范、運行機制完善等三方面提出了相應破解路徑。

［參考文獻］

［1］丁曉軍.鄉規民約在現代鄉村治理中的價值與進路［J］.原道，2021，（1）.

［2］謝暉.當代中國的鄉民社會、鄉規民約及其遭遇［J］.東岳論叢，2004，（4）.

［3］韓艷.創新社會治理體制下現代村規民約之價值取向［J］.杭州電子科技大學學報（社會科學版），2014，（3）.

［4］陳洪連，孫百才.“三治融合”視域下鄉規民約的實踐困境與破解之道［J］.行政管理改革，2022，（3）.

［5］張愛軍，張媛.邁向善治：制度與鄉規民約的契合邏輯與構建理路［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2019，（5）.

［6］何士青，許英達.鄉規民約塑造鄉村善治的博弈論分析［J］.武漢科技大學學報（社會科學版），2022，（5）.

［7］徐紅映.社會資本視域下的鄉規民約效能再造——以寧波市“民約村治”實踐為例［J］.社會學評論，2022，（1）.

［8］孫玉娟.我國鄉村治理中鄉規民約的再造與重建［J］.行政論壇，2018，（2）.

［9］陳文勝.城鎮化進程中鄉村社會結構的變遷［J］.湖南師范大學社會科學學報，2020，（2）.

［10］高其才，張雪林.完善村民自治制度——《村民委員會組織法》修改的建議［J］.貴州大學學報（社會科學版），2022，（6）.

［11］陳寒非，高其才.鄉規民約在鄉村治理中的積極作用實證研究［J］.清華法學，2018，（1）.

The Path of Improving the Efficacy of Rural Rules and Regulations in Modern Rural Governance

——An Analysis Based on 31 Excellent Texts of Rural Rules and Regulations in J Province

Fang Na Zhuang Zhuoboxin

Abstract： The report of the 20th National Congress of the CPC pointed out that we should accelerate the modernization of urban social governance and improve the capacity of urban social governance. As an endogenous informal system of China’s rural society， rural rules and regulations have a unique value and role in improving the level of rural governance and solidifying the foundation of rural revitalization. Based on the analysis on the text of rural rules and regulations， it was found that due to the serious tendency towards formalization， inadequate operational mechanisms， and insufficiently matching with rural social changes， rural rules and regulations have not been able to exert their due governance efficacy in modern rural governance. Efforts should be made from three aspects： modifying and improving the legal provisions， refining and standardizing the content of the text， and improving the operation mechanism in order to effectively enhance the efficacy of rural rules and regulations in rural governance.

Key words：? Modern rural governance， Rural rules and regulations， Governance efficacy

［責任編輯：熊文瑾］