中國視角下國際投資調解：優勢、挑戰與解決方案

章歆翊

摘 要：近年來投資者-東道國爭端解決機制改革的一系列動向表明，國際投資調解的獨立價值正日益彰顯，具有自主、靈活、經濟、友好等諸多優勢。在國際組織、爭端解決機構和投資條約的助力下，國際投資調解制度不斷演進，但同時也面臨調解保密原則與爭端解決透明度要求之間的矛盾、調解自愿性與強制調解之間的矛盾、國際和解協議執行力欠缺與期待執行的矛盾。我國應當積極回應上述挑戰，以“和”的文化理念指導投資調解實踐，同時，將完善國際投資條約中的投資調解條款與健全國內配套法律制度結合起來，積極推進國際調解院建設，加強人才隊伍儲備，以中國之智促進國際法治均衡發展。

關鍵詞：國際投資調解；爭端解決；國際投資條約；國際法治

調解，乃爭議解決的基本手段。1966年生效的《關于解決國家和他國國民之間投資爭端公約》（Convention on the Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of Other States， 以下簡稱 ICSID 公約）為調解在國際投資爭端解決領域的率先運用提供了立法依據。縱觀歷史，國際投資調解制度在國際組織、爭端解決機構以及投資條約的助推下不斷演進，國際組織主要為推動調解的廣泛使用以及增強調解制度的確定性和穩定性制定統一規范，國際爭端解決機構主要為爭端雙方提供投資調解服務，通過制定具體的調解規則為爭端雙方開展調解提供指引，國際投資條約主要為實現促進外國投資與保護東道國利益雙向平衡之目的規定爭端解決條款進而引入調解這一爭端解決方法。當前，國際投資調解迎來了發展機遇期。聯合國國際貿易法委員會（Unit- ed Nations Commission On International Trade Law，以下簡稱 UNCITRAL）第三工作組將促進投資調解納入投資者-東道國爭端解決機制（Inves- tor-State Dispute Settlement，以下簡稱 ISDS）改革的框架內，并多次組織會議開展主題研討。如何認識投資調解的價值？當前投資調解主要面臨哪些挑戰？中國如何作為？本文旨在對上述問題展開研究，以期在促成國際投資調解與中國實踐的良性互動中助力國際投資法治健康發展。

一、國際投資調解的優勢

《國際商事調解和調解所產生的國際和解協議示范法》（UNCITRAL Model Law on InternationalCommercial Mediation and International Set-tlement Agreements Resulting from Mediation，以下簡稱 UNCITRAL2018《示范法》）規定對“商事”一詞應作廣義理解，因投資交易發生的事項也屬于商事范疇，同時，該示范法還為公眾理解國際投資法治視域下的“調解”之義提供了清晰的指向。①借鑒該法對“調解”的解釋，國際投資調解可被定義為投資者與東道國在第三方的協助下進行友好協商以解決投資爭端的過程。調解在國際投資爭端解決中有其不可替代的獨立價值和突出優勢，主要表現在以下幾個方面：

其一，高度的意思自治賦予爭議雙方爭端解決的主動權。

1.投資調解的啟動。雙方合意是調解啟動的前提。若爭議一方邀請另一方參與調解，另一方可以視情況接受或者拒絕調解邀請，進入調解程序的當事方也有權隨時終止調解；2.投資調解程序的選擇。爭議雙方有權決定調解程序適用的規則和調解的具體方式；3.調解員的選定。調解員由雙方指定產生，調解員在了解雙方爭議事項、利益訴求及預期結果的基礎之上協助雙方開展溝通并促進和解協議的達成；4.調解協議的效力。調解員不能強制要求當事方接受爭議事項的解決方案。可見，爭議當事方對調解過程享有高度的決定權和支配權。這種對于過程的把控往往能激發當事方解決爭議的積極性和創造力，并促進調解結果朝著有利于雙方預期的方向發展。

其二，靈活的程序有益于減少節制爭議雙方的經濟成本。

投資調解程序具有非正式性，其開展方式在法律上不是預先確定的。在經濟效益和時間效益的驅動下，爭議雙方往往通過協商或在調解員協助下確定更富效率的方式解決爭端。比如，《UNCITRAL 調解規則（2021年）》第4條規定，當事人可就進行調解的方式達成一致。否則，調解員可與當事人協商，在考慮到具體案情、各方當事人可能表達的任何意愿以及迅速解決爭議的需要的情況下，確定如何進行調解。這樣富有彈性的規定鼓勵各方當事人采取更加簡便、高效的方式開展調解，使得無論是程序耗費的時長還是產生的費用，投資調解相對于投資仲裁優勢頗為顯著。以在 ICSID 注冊登記的調解案件為例，投資調解耗費的時長短則173天，長則1047天，平均時長為541天，調解程序的平均費用（包括調解員的費用、案件登記費、管理費等）為18.2萬美元，該項費用由雙方平均承擔。而 Allen & Overy 律所合伙人 Matthew·Hodgson 及其研究團隊的一項報告表明，國際投資仲裁庭審理案件的平均時長為4年4個月，仲裁程序的平均費用（包括仲裁庭的費用、案件登記費、管理費等）為95萬美元并且由仲裁庭確定雙方的分攤比例，此外，申請人平均支付的費用（包括律師費、專家費、證人費、交通費、翻譯費等）約為640萬美元，被申請人平均支付470萬美元。

其三，非對抗性的調解結果有助于維系爭議雙方的友好關系。

在投資仲裁程序中，仲裁庭往往通過查明法律事實、解釋條約文本、確定法律責任等環節解決爭議的法律問題，爭議雙方的結局非輸即贏，具有較強的對抗性。仲裁庭的裁決具有法律約束力，若失利一方為東道國，不僅需要支付巨額賠償，還可能蒙受聲譽下滑帶來的外資流失，勝利一方雖是法律意義上的贏家，然也所費不貲，同時不得不承受合作關系皸裂帶來的利益損失。調解則具有非對抗性的特點，旨在實現讓當事方都能滿意的雙贏局面。在成功的調解中，雙方往往從針鋒相對的對抗心態轉變為以解決問題為導向的務實心態，著眼于爭端解決方案的落地，避免了矛盾的進一步激化。即使雙方不能達成和解協議，這一過程仍能促進雙方了解彼此的利益關切，為增進互信、拓展后續投資合作提供可能。

二、國際投資調解面臨的挑戰

國際投資調解的重要性已逐步被國際社會認知并在部分條約的制定和規則建構方面得到了實踐和應用，作為彌補投資仲裁短板的替代性解決方案，調解在國際投資爭端解決機制改革中被寄予了厚望。當前，國際投資調解的發展面臨一系列挑戰，有必要通過制度設計以及創新性的話語解釋，重新協調乃至重塑自身在國際投資爭端解決領域的角色定位以更好發揮優勢。

（一）挑戰一：保密原則與 ISDS 透明度之間的矛盾

調解過程和調解結果的保密有利于為爭議當事方推進分歧的解決創設相對私密安全的環境，同時也滿足爭議當事方隱私保護的需求。在國際商事調解領域，保密條款被普遍納入調解規則② ， 只有在當事人特別約定或者法律明確要求的情況下方可對外披露相關信息。可見，保密原則是國際商事調解領域的一項基本原則。

另一方面，提升透明度已成為 ISDS 改革的重要組成部分，代表性成果是2014年生效的《UNCITRAL投資人與國家間基于條約仲裁透明度規則》（UNCIT-RALRules on Transparency in Treaty-based In-vestor-State Arbitration），最新修訂的《ICSID 仲裁規則（2022版）》（ICSID Arbitration Rules）亦提出了清晰的透明度要求。基于UNCITRAL 與 ICSID 在投資爭端解決領域的影響力，兩者推行的規則體系在很大程度上反映了當前透明度改革的動向和水準，對于解決 ISDS 機制尤其是國際投資仲裁面臨的合法性危機、保障公眾知情權和監督權、改進裁決質量起到積極作用。雖然上述規則體系指向的是國際投資仲裁機制，但身處 ISDS 框架下的投資調解也面臨著同樣的透明度壓力，由于投資調解的主體關涉東道國和外國投資者，上述兩者之間的爭議與純粹商事主體之間的經濟糾紛性質迥異，往往關涉東道國政府主權權力的行使與社會公共利益的實現，若一味地固守保密原則勢必招致公眾對投資調解的不信任，令東道國同意調解背負較大壓力，轉而選擇更加公開透明的投資仲裁，反致投資調解形同虛設；另一方面，若投資調解全然適用投資仲裁的透明度標準，則在傳統意義上構成與保密原則的沖突，使調解喪失了自身固有的部分優勢，引發當事方對于信息保護以及聲譽維系的憂慮。因此，投資調解應當在 ISDS 的框架下做到透明度要求與保密原則的適度兼容與微妙平衡。

（二）挑戰二：自愿性與強制性之間的矛盾

調解的開展以當事方的合意為基石，具有鮮明的意思自治屬性。不過，這種調解自愿的慣例已逐步被打破。印度尼西亞政府在其提交給 UNCITRAL 有關 ISDS 改革的意見書中建議把強制調解納入 IS- DS 改革體系以遏制投資者與東道國的爭端升級，避免不必要的財力消耗和合作罅隙。在條約層面，該國政府也積極將強制調解作為前置程序引入爭端解決條款。比如，印度尼西亞-澳大利亞全面經濟伙伴關系協定（Australia-Indonesia CEPA）第14章23條明確規定，如果自一方收到另一方請求磋商的文書之日起180天內仍無法解決爭議的，東道國有權發起調解，投資者必須接受強制調解以友好解決爭議。印度尼西亞-韓國全面經濟伙伴關系協定（2020）（Indonesia-Republic of Korea CEPA）第7章第19條第7款也幾乎做出完全相同的規定。另如《中國香港—阿拉伯聯合酋長國雙邊投資協定》（HK-UAEBIT）第8條也將強制調解作為提起仲裁的先決程序。

毋庸置疑，強制調解促進了調解的使用，為友好解決爭議、避免濫用仲裁創造更多可能，但是也存在以下局限：首先，強制調解向當事方施加了調解的法定義務，背離了調解自愿原則，剝奪當事方自主選擇救濟途徑的權利；其二，不是所有的投資爭端都適宜強制調解，過度的擴張適用可能觸犯當事方的利益；其三，強制調解不是萬金油，調解結果依然具有不可預測性，若調解未果，當事方還需另行使用仲裁或其他救濟手段，反而在總體上提高了爭端解決的時間和金錢成本；其四，強制調解掩蓋了當事方真實的意思表示，容易助長虛假調解，投機者可能在調解過程中搜集不利證據用于之后的爭端解決程序。

（三）挑戰三：和解協議執行效能與期待執行之間的矛盾

新加坡管理大學國際爭端解決學院在2022年度國際爭端解決報告中圍繞投資調解展開了全方位的滿意度調查，分別涉及費用、效率、保密、程序靈活度、選擇調解機構、地點及調解員的自由度、規則與程序的明確與透明、商業關系的維護、客戶業務的間接成本、公正性、政治敏銳性、和解協議的可執行性、調解的終局性共計12個方面。調查結果顯示，和解協議的可執行性和調解的終局性的滿意度均只有20%，居于滿意度排序的末位。在過去較長的一段時間，經投資調解達成的和解協議因缺乏強制執行的配套制度在很大程度上仰賴當事方的自覺遵守，若要獲取相關國家的司法承認與執行往往面臨重重障礙，這種不確定性極大動搖了當事方使用調解的信心，轉而青睞執行力更趨穩定的國際投資仲裁機制。因此提升和解協議的執行力既是促進當事方對投資調解積極評價的關鍵因素，更事關投資調解未來能否持續發展和順利推廣。

為改變和解協議執行難的窘境，2018年12月，聯合國大會通過了《聯合國關于調解所產生的國際和解協議公約》（United Nations Convention onInternational Settlement Agreements Result-ing from Mediation，以下簡稱《新加坡調解公約》），目前該公約得到了55個國家的簽署，10個國家的正式批準。《新加坡調解公約》為國際社會搭建起了統一高效的投資調解跨境執行法律框架，但其只有得到更多國家的簽署和批準，才能在世界范圍內形成廣泛效應，補闕投資調解的“阿喀琉斯之踵”。UNCITRAL 在擬定公約文本時也充分考慮到吸引更多國家加入公約的極端重要性，通過設定充分的彈性規則空間以尊重不同國家的政策需求和司法考量，然而這也可能使得部分類型的和解協議在特定成員國的承認與執行依然面臨變數。比如，第5條第2款規定了締約國主管機關可以違反該國公共政策為由拒絕準予救濟的自由裁量權，第8條第1款賦予了締約國作出保留以排除對投資爭端的適用的權利。《新加坡調解公約》能否像《ICSID 公約》以及《關于承認與執行外國仲裁裁決的紐約公約》（the New York Convention on the Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Awards，以下簡稱《紐約公約》）一樣實現較為廣泛有效的跨國執行機制仍需時間檢驗。為此有學者提出，要通過加強宣貫增進國際社會對公約的優勢認同以促成更多規模數量的國家加入，同時爭取締約國減少保留事項以提升國際調解法律框架的確定性和一致性。

三、推動國際投資調解發展的中國方案

當前，世界正在經歷百年未有之大變局，各種矛盾、摩擦時有發生，積極主動尋求沖突化解之道成為大國擔當的顯著標識。立足中華民族偉大復興戰略全局，中國應當胸懷天下、立己達人，通過理念引領、規則設計、配套完善，在助力國際投資調解的過程中把握國際投資爭端解決的話語權，以中國之智推動國際法治的發展。

（一）理念引領：從中華優秀傳統文化中汲取精粹

習近平總書記在主持中央政治局第三十九次集體學習指出：“中華文化崇尚和諧，中國‘和’文化源遠流長，蘊涵著天人合一的宇宙觀、協和萬邦的國際觀、和而不同的社會觀、人心和善的道德觀。”一個“和”字，蘊藏了中華民族的深沉智慧，也體現了中國人對待不同于己的事物的基本態度。

受到“和”文化、“息訟”理念的影響，調解自古以來就是中國社會糾紛解決的重要方式。延安時期，中共中央所在地的陜甘寧邊區涌現出了一大批調解模范人物，并產生了走村入戶、聯系戶族、分清是非、入情入理等新型調解模式，形成了聲勢浩大的“調解會戰”。新中國建立以后，人民調解在探索和實踐中逐步發展，被西方世界譽為“東方瑰寶”。除此之外，行政調解、商事調解、行業調解等非訴訟解決方式也為當前中國社會的矛盾化解提供多元化的路徑選擇。

“和”的文化理念雖扎根于中國，然可以流芳于世界，這不僅僅是因為歷經戰火侵襲、承受制裁打壓的大部分國家都深刻懂得零和博弈的殘酷后果，對于和平、和睦、和諧的價值認同較高，也在于“和”的文化理念有助于管控分歧、調和矛盾。我國作為“和”文化的發祥地，應當積極將“和”文化引入國際投資調解，為長期浸潤在西方調解文化中的投資調解注入東方智慧。在具體實施層面，就是要充分尊重雙方迥然有別的思維活動方式、歷史文化背景、社會發展環境、制度體制機制等等，著眼整體利益與長遠利益，通過文明對話、友善溝通，妥善解決分歧，攜手推進投資合作，以實際行動推動國際投資調解制度本身的包容性發展與可持續性發展。

（二）規則設計：強化投資調解的地位與應用

中國是世界第二大經濟體，既是外資輸入大國，也是對外投資大國。③截至目前，外國投資者訴中國政府的投資爭端案件數已至9起，中國投資者訴外國政府的投資爭端案件則達17起，尤其是受新冠疫情蔓延導致的全球經濟低迷以及部分國家保護主義抬頭影響，僅2021-2022年登記在冊的中國投資者訴外國政府的案件數量已高達8起。④要盡可能以成本較低的方式合理有效解決投資爭議甚至將其止于萌芽狀態，就必須充分發揮投資調解在解決投資爭端中的作用。

在當前中國對外簽署的145個雙邊投資條約（Bilateral Investment Treaty，以下簡稱 BIT）中（其中有16個條約尚未生效，22個條約已終止或重新簽訂）⑤絕大部分條約只是籠統地規定爭端雙方應在冷靜期內盡可能地通過協商和談判友好解決爭議，明示“調解”這一措辭的條約為數不多，且這些條約也未對調解程序作進一步細化的規定，⑥很難充分激發爭議雙方使用調解的積極性，需要適當其時予以更新，補充完善投資調解的內容。此外，中國應當在未來簽訂BIT 中時明確規定投資調解條款，借參與《區域全面經濟伙伴關系協定》（Region-al Comprehensive Economic Partnership）、《中歐貿易與經濟合作協定》（China-EU ComprehensiveAgreement on Investment）等經貿協定談判之機將投資調解納入區域性的 ISDS 機制，在促成《投資便利化協定》（The Investment Facilitation forDevelopment Agreement）基礎之上繼續推動多邊投資體制發展，通過發起相關議題的談判以促進投資調解更為廣泛的應用。

在具體的規則制定方面，做到原則性和靈活性相統一。一方面，支持并應用UNCTAD 發布的關于調解的條文及投資爭端調解準則，提升投資調解法律框架的普適性和一致性。另一方面，從本國利益出發，結合現實需要完善相應規定，比如與我國同處儒家文化圈或者有著調解歷史淵藪的國家往往對投資調解的接受度較高，可以在與之締結的條約中強化雙方調解的義務，將調解設定為仲裁的前置程序，以發揮調解的最大效用，爭取把矛盾以低成本方式解決在前置階段，同時必須明確調解程序的合理時限以促進程序的高效運轉，避免程序拖延造成司法資源的浪費；對于其他締約國則采取“個案同意”的模式，即是否啟動調解交由個案中的爭議雙方根據具體情況決定，同時，規定調解的適用不限于冷靜期，而是爭端解決的全過程。又如，在明確投資調解保密性要求的同時保留適當的透明度空間，在綜合考察《ICSID 調解規則》、國際律師協會《投資者與國家調解規則》等相關規定基礎之上，結合本國與其他締約國的實際情況，就保密條款規定例外情形：如，該事項屬于國內法律要求披露的范疇，該事項的披露是為防止嚴重犯罪或對公共安全構成嚴重威脅，等等，以此保障公眾的知情權和監督權，增強投資調解的正當性和認可度。

（三）配套完善：提升投資調解服務競爭力

推動國際投資調解的發展是一項系統性工程，不僅需要在條約層面構建有效的法律框架，也需要健全國內法律規定，依托平臺建設促進調解制度的流暢運行，加強人才儲備提供優質的調解服務。我國應當抓住本輪 ISDS 改革契機，通過配套完善提升投資調解服務競爭力，為促進國際投資爭議解決貢獻中國智慧。

在健全國內法律規定方面，最主要的關切就是如何將《新加坡調解公約》國內法化的問題。一旦該公約得到我國批準，建立因調解產生的國際和解協議的國內執行機制勢在必行。參照我國推廣并落實《紐約公約》的做法，可在《中華人民共和國民事訴訟法》中明確：“國外調解機構的協議，需要中華人民共和國人民法院執行的，應當由當事方直接向被執行方住所地或者其財產所在地的中級人民法院申請，人民法院應當依照中華人民共和國參加的國際條約辦理。”最高人民法院應及時出臺司法解釋，明確《新加坡調解公約》的適用范圍包括因投資調解產生的和解協議，對申請執行和解協議案件的辦理流程、執行程序作出具體規定，同時，就該公約中拒絕執行協議的情形作出補充性的解釋，以促進該公約的統一理解和適用。我國還應補闕商事調解法與投資調解法，就可調解的事項、調解機構、調解程序、調解協議、調解員的資格及行為準則、管理機構以及責任條款等內容做出規定，為有關主體開展調解提供清晰的法律指引。

在平臺建設方面，國際投資調解離不開專業化的機構促其發展。2022年，中國、巴基斯坦、柬埔寨等十國共同簽署了《關于建立國際調解院的聯合聲明》。國際調解院將是世界上首個中國與理念相近國家發起的專門以調解方式解決國際爭端，以條約為基礎的政府間國際法律組織。隨著籌備辦公室落戶香港，目前國際調解院已進入實質性的創建新階段。建議我國把投資調解相關議題也納入國際調解院的公約談判，為打造未來綜合型的國際調解高地、提升國際調解院在 ISDS 領域的競爭力和影響力做準備；同時，促進調解員來源的廣泛性、多樣性和代表性，注重吸收來自中低收入國家以及“一帶一路”沿線國家的法律專家，精準服務涉及上述國家及地區的爭端解決需求，助力國際法治的均衡均質發展；此外，國際調解院應加強同香港本地、大陸地區以及全球其他區域的爭端解決機構的協作，做好投資仲裁與投資調解的銜接，以更加高效、公正、靈活、經濟的程序體驗吸引更多的當事方選用本機構的調解服務。

在加強人才儲備方面，首先，與商事調解及投資仲裁相比，我國在投資調解方面的實踐不甚豐富，我國投資者與政府部門有關投資調解的認識和經驗也比較匱乏，這些都不利于投資調解的推廣，建議有關職能部門和行業組織開展常態化的培訓，通過規則梳理、制度介紹，案例剖析、模擬演練等方式促進相關主體對投資調解的全面認識；其次，調解員的能力水平對爭議處理的結果起到關鍵作用。我國亟須培育一批高素質的投資調解人才隊伍以積極投身國際投資調解的實踐。基于國際投資爭端的特殊性以及國際和解協議執行面臨的不確定性，應考慮設立一定的職業準入門檻和認證體系，對調解員的職業素養和綜合能力提出要求，以保證投資調解結果的正當性、專業性與信服力。

四、結語

現今，世界之變、時代之變和歷史之變正以前所未有的方式展開，各類國際爭端、摩擦層出不窮。妥善解決投資者-東道國之間的投資爭端對于促進世界經濟復蘇、維護國際秩序、捍衛國際法治具有正向意義。投資調解與投資仲裁不是誰取代誰的關系，而是應當相互補益，共同發展，為國際投資爭端的解決提供各自擅長的路徑選擇。作為“和”文化的發源地，中國有著深厚的調解傳統，也塑造了類型豐富的調解制度。在深度參與全球治理的當下，我國應當認真梳理國際投資調解的發展軌跡，審視其面臨的挑戰性議題，在各類國際投資條約的談判過程中主動將投資調解作為必要選項，并科學制定投資調解的實施規則以促其廣泛使用；努力把國際調解院打造成為權威、專業、高效的爭端解決機構，提高廣大發展中國家在國際法律事務中的話語權，推動 ISDS 機制向更加公平普惠的方向發展；培育一批精通投資調解的人才隊伍，提供高質量調解服務，促進投資爭端化解，推動國際投資向高水平法治邁進。

注釋：

①UNCITRAL2018《示范法》第 1 條第 3 款規定，“調解 ”指 當事人請求一名或者多名第三人（“調解員”）協助其設 法友好解決合同關系或者其他法律關系所產生的或者 與之相關的爭議的過程，而不論此種過程以調解或者類 似含義的措辭稱謂 。調解員無權將解決爭議的辦法強 加于當事人。

②如《UNCITRAL 調解規則（2021 年）》第 6 條、《國際商會 調解規則》第 9 條 、UNCITRAL 2018《示范法》第 10 條 等。

③根據聯合國貿法會發布的 2023 世界投資報告，外商來 ?華直接投資總額達到 1890 億美元，居世界第二；中國對 ?外投資總額達到 1470 億美元，居世界第三，數據來源： unctad.world ??investment ??report2023，p8.https：//unctad.org/ ?system/files/official-document/wir2023_en.pdf.

④數據來源：UNCTAD investment dispute settlement naviga- tor. https：//investmentpolicy.unctad. org/investment-dispute-settlement/country/42/china/respondent.

⑤數據來源：https：//investmentpolicy.unctad.org/international- investment-agreements.

⑥據不完全統計，下列國家與我國簽訂的 BIT 中明示了調 ?解：烏茲別克斯坦、印度、土耳其、盧森堡、荷蘭、英國、捷 ?克和斯洛伐克、希臘、新加坡、科威特、斯里蘭卡、日本、 馬來西亞、印度尼西亞、以色列、新西蘭、巴布亞新幾內 ?亞， 坦桑尼亞 、哥倫比亞 。統計樣本來源：http：//tfs.mof- ?com.gov.cn/article/Nocategory/201111/20111107819474.sht - ?ml.

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