我國人口普查中城鎮人口統計口徑探討

趙亞男

（日照市統計局，山東 日照 276800）

0 引言

人口普查的目的是為了更好地掌握人口的基本情況，使人口的規模、結構和分布有一個清晰的認識，從而為人口政策、經濟和社會發展制定和執行工作提供依據，為人民群眾提供人口統計資料。“七人普”是對我國國情和國力的一次重大調查，是黨和國家工作的一次重大決策。1995 年，為了方便全國人民代表大會的選舉，全國首次進行了人口普查，并制定了國家的第一個五年計劃。自那以后，相繼出現全國第二、三、四、五、六、七次人口普查（下文中，“二普”，“三普”，“四普”，“五普”，“六普”，“七普”，共7 次）。七次人口普查為中國70 年來的人口發展狀況繪制了一張“全景圖譜”。

1 人口普查的內容和方式的變化

1.1 人口普查溯源

人口普查是收集、整理、評估、分析和發布國家或者區域內的全部人口特征的一個完整的過程，它包含著整個社會和經濟狀況。人口普查工作是一項復雜而又精細的系統工程，其關鍵在于“不重不漏”。埃及、古巴比倫、古巴勒斯坦、羅馬的人口普查在5800 年前就已完成。中國第一次進行《史記》人口普查，記載了“禹治水，九州，計民之數”，這是大禹為了治水而進行的一次人口普查，其統計數字為1355 萬，與天津市2020年的總人口（1387 萬）相當。1790 年，美國開始了美國的人口普查制度。1902 年，美國政府設立了一個獨立于統計部門的組織。自1950 年以來，聯合國一直在倡導全球范圍內進行人口普查。1958 年，聯合國發布《人口與住房普查的原則和建議》，規定從1965—1974 年，每10 年進行一次全國（地區）人口普查。在2005—2014 年間，全世界的第五次人口普查在227 個國家和地區進行[1]。

1.2 普查對象

普查對象是一個國家或地區的全部人口。從一普到五普的普查對象口徑都是“常住人口”，以保證數據的準確性、可用性、便于現場操作。2000 年以后，隨著人口持續增長，“六普七普”登記工作的基本原則是：“一人一冊，一戶一檔，一戶不漏，一人一漏”，再對普查結果進行了重審，得出的結果依然是“常住人口”。常住人口，是當地居民。全國一、五普的人口普查對象基本一致，均為“中華人民共和國境內擁有中華人民共和國國籍者”。2010 年頒布的《全國人口普查條例》明確規定，“在中華人民共和國境內，在中華人民共和國之外，但尚未在中華人民共和國定居的中國公民”，六普、七普都采取了以上措施。六普、七普兩次普查與前五次普查相比，其統計口徑存在三大問題。①以“自然人”為普查對象。這一概念突顯了普查對象與“法人”的區別，它不僅體現了其自然生物學特性，而且還凸顯了其法律地位。②將中國居民“在海外但尚未定居”作為研究對象，并對仍持有中國國籍的外國人進行調查。③明確了被納入普查范圍的外國人口。按照“中華人民共和國普查標準時點的自然人”和“在中華人民共和國以外的外國人”這兩個指標，可以推斷出長期在中國居住的外國人。六普和七普為港澳臺和外籍人士建立了中英雙語的全國人口普查登記表。

1.3 普查時點

普查工作分4 步進行，包括準備、登記、整理、總結、分析、統計、調查。例如，2017 年至2022 年的第7 次人口普查將持續5 年。由于出生、死亡和遷移等各種活動無時無刻不在進行，并且在各個階段，人口的數目也會有差異。因此，普查將設立一個統一的時間點，以便登記數據。例如，新加坡2 月5 號，美國4 月1 日，印度5 月1 日，俄羅斯10 月1 日，韓國11 月1 日等等。全國四次人口普查的日期是7 月1 日，從2000 年五普開始，到11 月1 日。20 世紀90 年代之后，由于人口持續增長，我國的人口普查標準時間也隨之改變。

1.4 實施機構

人口普查是為政治和行政服務的，因此，各國的人口普查工作都是由政府負責，而政府又是負責監督的。《中華人民共和國統計法》《第五次全國人口普查辦法》《全國人口普查條例》等，是我國人口普查工作的重要內容。《國務院關于開展全國人口普查的通知》是國務院在全國人口普查開始前發出的。七普的“大國點名，不能沒有你”這句標語，對人口普查的執行單位作了一個完整的解釋，表明了國家是這次人口普查的主要對象。

1.5 調查方式

目前，全球已有4 種普查制度：傳統的問卷式普查，登記式普查，抽樣普查，滾動普查。例如，瑞典從2005 年開始實行登記人口普查，韓國實行抽樣調查，美國實行滾動人口普查，美國實行的是社區普查。七次普查均采用定期問卷的方式，由普查員到各家各戶進行登記。登記表格有紙質版和電子版兩種，一普到六普均為紙質版。七普首次實行電子版，普查員可利用手機、電腦等方式查閱人口信息和登記信息，并利用手機或電腦進行普查登記，減少了數據的打印、運輸、發放、回收、編碼、錄入、核對等環節的工作量、材料和時間，極大地節約了人口普查的成本，降低了錄入的差錯，大大提高了工作的效率和準確性。通過上門調查、集中填寫問卷、郵寄問卷、電話訪問、網上問卷調查等方式進行調查。一普至六普采用的是以家庭調查為主要聯系方式。七普率先實施電子統計注冊，鼓勵自助填報，并在手機上掃描二維碼，實現自助申報。自11 月6 日零時起，對未能在規定時間內完成志愿填報的家庭進行住戶調查。根據新冠肺炎疫情的特征，制定了一套應急預案，重點對高危地區采取電話訪問、中危險地區戶外訪問、鼓勵網上填報等多種方式進行普查登記。人口普查需要耗費大量的人力、物力和財力。每一位普查員負責大約250 人的登記，每4～5 人配備一位普查指導員。我國有14 億人口，初步估算，普查指導員和普查員約有700 萬，國家普查在人力、物力、財力等方面的調動，并不亞于戰爭。

2 中國城鎮人口數據的統計口徑

由于城鎮的設立和統計的分離，以及與有關部門的協作，造成了城市統計的變動和混亂。僅《中國統計年鑒》，就有七八個城市和鄉村的分類法。城鄉劃分不合理，嚴重地影響著我國的統計工作。

（1）人口普查資料分為城鎮、農村兩類。其資料來源具有權威性，且對城鎮人口的區域及規模分布作了大量的統計，有利于分析城市化區域差異、城市化規模結構的變動。然而，五次人口普查中，城鎮人口的統計數據有差別，一些數據不一致。

（2）城市規劃的統計。將建成區、邊緣區、郊區、農村等地區分為幾個區，這是為了城市的發展和規劃，根據市政建設部門的統計，目前還沒有一個統一的方法，尤其是邊緣區的范圍，在理論上還沒有一個明確的結論，而且各個鄉鎮也沒有相關的統計數據，各地的統計數據多是中國的都市建筑統計，缺乏一個統一的國家數據。

（3）行政統計。以城鎮人口、市區人口、城鎮人口等為依據，按行政區劃的城鎮人口進行統計。《中國城市統計年鑒》以“城市居民”的形式出現了城鎮居民。在建國初期，由于沒有相關的統計資料，這一指標主要是用來衡量城市人口的，而在城市管理制度發生變化后，該指標與中國20 世紀80 年代開始實行的鄉改鎮、縣改市、市管縣政策相適應，使1982 以后的建制城市人口失去了主導城市人口的功能[2]。

3 影響城鎮人口數據統計準確性的幾個因素

3.1 城鎮建制標準的變化

無論是在人口普查或行政方面，城鎮人口的統計都是以建制鎮為基礎，所以城市行政區劃的變遷對于城鎮人口的統計數字有著重大的影響。中國先后發布了5 個城市建制，每次都對城市的人口構成有很大的影響。

3.2 戶籍政策

1958 年之前，由于缺乏對人口流動的嚴格控制，導致大量的農村人口涌入城市。戶口登記對城市居民的統計數據影響很小。1958 年，我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，對農村居民的流動進行了嚴格的限制。1977 年，國務院轉發了公安部《關于處理戶口遷移的決定》。由于戶口制度的嚴格，20 世紀80 年代之前，城鎮居民的戶口統計與城鎮居民的實際情況相差不大。《關于農民進入城鎮落戶問題的通知》是1984 年國務院發布的。“人戶分離”的局面已經呈現出一種新的局面。1986 年，“藍印花稅”在我國的一些大城市中進行了試點。戶籍制度的放松，使得城鎮居民的戶籍人口很難覆蓋到大部分的外來人口。

3.3 流動人口的變化

在解放前，由于沒有能力進行大規模的經濟建設，土改使得農民有了自己的土地，所以，從鄉村流向城市的人口越來越少，而隨著國民經濟的復蘇，城市的人口也越來越多。1980 年之前，全國的人口流動在很大程度上是受政府的控制。統計部門可以實時了解城市和農村的人口變動情況。20 世紀80 年代以后，我國的人口流動呈現出一種非計劃性的特點，特別是在我國對農村戶籍制度的放松之后，這種現象更加突出，由此可以得出一個較為狹窄的統計口徑。雖然人口流動的規模一直在增長，但是1985—1991 年，由于1988 年的經濟調整，導致了戶籍流動的減少。20 世紀90 年代的人口流動沒有明顯的改變，遷入和遷出的人口始終保持在350 萬左右，并且總體上保持在30%的水平。例如，1992 年，流動人口358 萬，31%，1994 年366 萬，33%。但是，非農業戶口的人口流動卻有更大的增加。雖然流動人口中存在著城市間的流動，但是從20 世紀80年代以后，這種變化趨勢仍然表明，從20 世紀80 年代開始，農村人口一直在快速增長，特別是城鎮的流動人口，其中非農業戶口的流動比率較高。流動人口的龐大，給城市人口的精確統計帶來了困難[3]。

4 城鎮人口數據整合的思考

很多學者從工業化的觀點出發，嘗試用“全球平均”理論來描述中國實際的城市化水平。盡管城鎮人口與經濟發展程度有一定的關系，但是在中國，更應該把政府的行為作為主導作用來看待，并將其納入各個歷史階段。城鎮人口資料整合，應當依據人口普查資料，參照1982 之前的行政區劃，1982 之后的人口統計，并結合城鎮建制標準演變、城鎮流動人口的成長情況，對城鎮人口資料進行重組。

4.1 城鎮名稱表述的規范性

我們國家的“市”概念與“城市”的概念相距甚遠，而“鎮”則與“小城鎮”的概念相距甚遠。目前“設市標準”中，“市”并非“城市”，而根據1993 年的標準，一個縣市的非農業人口必須占到30%以上，而從事第一產業的勞動力占70%的地區明顯不屬于城鎮。況且五普把鄉鎮納入農村統計范圍，似乎與傳統稱呼略有出入，是否科學，值得探討。為了防止概念上的混淆，必須盡快確立各區域之間的聯系，并制定統一的概念，即中心—建成區—城市區域（城市區域概念）—城市經濟統計區（與國外大多城區相似）—城市行政區劃（含轄縣）[4]。

4.2 城鎮建制與城鄉劃分標準的相對穩定性

城鎮建制規范要做到“三要”，包括穩定，減少變化，簡潔，抓住要點。為此，作者得出如下結論。

（1）設區縣的市區、近郊以及未設區縣的市。設區縣的郊區，按縣、鎮、村等進行統計。

（2）“鎮”是指政府所屬行政鎮“鎮”，并以“街道辦事處”“居民委員會”“村民委員會”等交叉構成。

（3）此外，我國還有很多未建制的工礦區、旅游區，以及大量的非農業工業，盡管不在本鎮的管轄范圍內，但人口眾多，是名副其實的大城市。

《城市與農村》的統計指標是由國家統計局、民政部、住建部、公安部、農業部、財政部等部門聯合制定的[5]。

4.3 戶籍制度改革出新政策，創新人口管理

為深入貫徹黨的十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議精神，推動城鄉居民戶口登記制度改革，推動有能力在城鎮就業、居住的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，現提出以下意見。

（1）全面放開建制鎮和小城市落戶限制。

（2）適度放寬城鎮居民的戶籍限制。

（3）在大城市中合理地安置住房。

（4）對超大城市的人口進行嚴格的控制。

（5）切實解決戶籍轉移中的關鍵問題。

5 結語

如何構建具有連續性、科學性、可比性的城鄉人口數據，是中國城市化進程中的一個重要問題。文章從城市人口統計中的一些要素入手，對城市經濟發展、城鎮建設、人口管理與人口統計協調等方面進行了初步的探討。