國土空間規(guī)劃背景下的村莊發(fā)展策略淺析

馮柳青

山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 山西 太原 030000

1 國土空間規(guī)劃背景下的村莊建設(shè)要求

為在新背景、新形勢下指導(dǎo)村莊規(guī)劃編制工作，自然資源部發(fā)布《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，明確了國土空間規(guī)劃編制背景下的村莊規(guī)劃總體要求和任務(wù)。在“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃屬于詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃的主要任務(wù)包括落實生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線，明確各項約束性指標(biāo)及統(tǒng)籌各類用地布局等[1]。村莊規(guī)劃的最終成果需疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上[2]。

2 國土空間規(guī)劃背景下的山西省村莊發(fā)展困境

2.1 山西省村莊整體特點

2.1.1 村莊密度小、分散、偏遠(yuǎn)山村較多

山西屬于典型的黃土覆蓋的山地高原，境內(nèi)地貌有山地、臺地、平原，山地面積占總面積的80.1%，高原、盆地、臺地等平川河谷占20%。復(fù)雜的地形地貌決定了區(qū)域內(nèi)的村莊難以大片集聚，村莊呈現(xiàn)分布密度小、分散，村與村之間距離較遠(yuǎn)的特點。

2.1.2 村莊人口流失嚴(yán)重，宅基地空置率較高

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對山西村莊的人口“虹吸效應(yīng)”格外明顯，村莊內(nèi)經(jīng)濟條件稍微好些的村民基本上都搬入了城鎮(zhèn)，偏遠(yuǎn)村莊內(nèi)人口流失嚴(yán)重，宅基地空置率較高。

2.1.3 村莊產(chǎn)業(yè)單一，農(nóng)民收入較低，缺乏新的創(chuàng)收方式

山西省大部分農(nóng)村地區(qū)地少、缺水，經(jīng)濟作物主要以小雜糧為主，農(nóng)民缺少創(chuàng)收方式，收入相對較低。

2.1.4 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，更新相對困難

隨著農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃的完成，大部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對以前有了很大改善，但仍舊存在諸多不足，比如仍有很多村莊供水系統(tǒng)不完善，水質(zhì)、水量都難以保障，甚至還有部分村莊缺水，村民吃水困難；大部分村莊目前仍無污水處理系統(tǒng)，廁所仍是開敞式旱廁，衛(wèi)生條件差；村莊供暖仍依靠散煤，大氣污染嚴(yán)重。

2.1.5 村莊建設(shè)呈現(xiàn)多頭管理

目前與村莊相關(guān)的規(guī)劃各式各樣，不僅參與主體多，行政上也是多頭管理。村莊規(guī)劃本來應(yīng)該以村莊為主體，結(jié)果每個相關(guān)部門在鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略推進(jìn)上都有自己的任務(wù)和要求，并編制相應(yīng)的規(guī)劃，而這些規(guī)劃的編制和實施都需要財政掏錢，不僅造成了浪費，而且不能很好的集中財力、人力解決村莊的主要矛盾，做不到真實的實用、有用。

2.2 山西村莊發(fā)展主要困境

2.2.1 如何提高村莊吸引力，阻止人口流失

無論是農(nóng)村還是城市，人口是發(fā)展的主體，而追求更好的居住條件、更好的教育資源、更便捷的醫(yī)療、衛(wèi)生和購物條件讓人們逐漸向資源更加集中的周邊城鎮(zhèn)集聚，對村莊產(chǎn)生了人口虹吸效應(yīng)，從而讓村莊越來越空心，而缺少年輕人又反過來阻礙村莊各種條件的繼續(xù)改善，從而形成惡性循環(huán)。而國土空間規(guī)劃是帶有振興鄉(xiāng)村的政治任務(wù)的，要想讓村莊規(guī)劃編的有用，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興，就必須要從深層次角度去解決人口流失問題，讓村莊能留住人，讓人愿意留下來。

2.2.2 如何盤活村莊建設(shè)用地和空心化問題

隨著鄉(xiāng)村人口流失問題的逐漸嚴(yán)峻，已經(jīng)出現(xiàn)了大量的空心村，造成大量的建筑和宅基地荒廢。雖然荒廢讓鄉(xiāng)村顯得更加破敗，但同時也騰退出了大量的建設(shè)用地，如何用好空心化村莊的土地資源，為留在鄉(xiāng)村的人改善居住環(huán)境和創(chuàng)造就業(yè)環(huán)境是需要考慮的問題。

2.2.3 如何為村民創(chuàng)收

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，村莊繼續(xù)凋敝的速度只會越來越快。村民的就業(yè)機會除了種地外只會越來越少，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村的真正振興就必須要考慮村莊內(nèi)無法走出去的、年紀(jì)較大的村民的就業(yè)問題和收入問題，只有老百姓有錢了才能真正做到在哪里都有幸福感，才能讓人愿意留在村里。

2.2.4 基礎(chǔ)設(shè)施如何按需配置和完善

目前山西省的很多村莊給水、排水、環(huán)衛(wèi)、道路和照明仍不完善，村莊規(guī)劃和建設(shè)時如果以戶籍人口來配置的話就會造成嚴(yán)重浪費，如果按常住人口來配置又會造成春節(jié)期間外來務(wù)工人員回鄉(xiāng)造成的基礎(chǔ)設(shè)施配置不足，在考慮基礎(chǔ)設(shè)施配置和更新時，如何合理配置相關(guān)設(shè)施規(guī)模，做到既不浪費，又要夠用是需要斟酌的問題。

2.2.5 如何提振薄弱和空心化的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟

目前山西農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟薄弱，村莊基本上以種植玉米、土豆和小雜糧為主，經(jīng)濟作物種植較為單一，加上農(nóng)村缺乏完善的加工、銷售體系，造成了大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟薄弱，幾乎無產(chǎn)業(yè)可言。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村要振興，提升經(jīng)濟是重要抓手，而提升經(jīng)濟就要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展入手。而如何提振產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟就成了村莊規(guī)劃不可回避的問題。

3 山西村莊發(fā)展困境的解決策略和建議

3.1 做好頂層規(guī)劃、做到實用和多規(guī)合一

在“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃屬于詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃的主要任務(wù)包括落實生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線，明確各項約束性指標(biāo)及統(tǒng)籌各類用地布局等。這就要求新的村莊發(fā)展規(guī)劃必須做到“多規(guī)合一”和“實用”。

“多規(guī)合一”本質(zhì)上是要解決以前村莊規(guī)劃編制中的“九龍治水”局面[4]。在國土空間規(guī)劃體系確定之前，村莊規(guī)劃主要包括“土地口”和“住建口”，其中“住建口”側(cè)重于村莊的建設(shè)、環(huán)境整治、人居環(huán)境提升、基礎(chǔ)設(shè)施改善、歷史文化和建筑保護(hù)等，更側(cè)重于項目的具體實施，但對村域的全域控制關(guān)注不足。“土地口”的村莊規(guī)劃側(cè)重于范圍管控，如村域?qū)用娴幕巨r(nóng)田保護(hù)和管控、土地治理和環(huán)境整治等。多頭管理的局面造成規(guī)劃編制越來越多，重復(fù)規(guī)劃越來越常見，相應(yīng)的規(guī)劃效力越來越不足。要徹底解決這些問題，就要做好頂層規(guī)劃設(shè)計，多規(guī)合一是村莊發(fā)展的必然要求，也是有效的管理手段。

“實用”本質(zhì)上是要明確村莊規(guī)劃的管控和服務(wù)主體，這里邊至少涉及以下幾個主體。一是管控主體。作為國土空間規(guī)劃體系中的一部分，村莊規(guī)劃是將來村域范圍內(nèi)開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施項目建設(shè)用地核發(fā)等的法定依據(jù)，因此要從規(guī)劃管理和實施的角度，結(jié)合村莊實際條件，確定規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容、管控內(nèi)容和管控深度，提高規(guī)劃可用性[3]。二是使用主體，村莊規(guī)劃的最終受益主體還是當(dāng)?shù)卮迕瘢虼司幹茣r要讓村民積極參與，并耐心解釋規(guī)劃的目的和與村民的關(guān)系，通過通俗易懂的表達(dá)方式來傳遞規(guī)劃理念，讓村民看的懂，并及時吸納村民的合理訴求，做到規(guī)劃真正服務(wù)于村民、服務(wù)于村莊建設(shè)。三是社會主體，通過規(guī)劃可以吸引社會資本和投資方清楚地了解村莊發(fā)展的脈絡(luò)和發(fā)展優(yōu)勢，讓社會各方積極參與到鄉(xiāng)村建設(shè)和振興中。

3.2 扎實基礎(chǔ)調(diào)研工作，把握準(zhǔn)村莊發(fā)展脈絡(luò)

1）調(diào)研前期制定工作計劃，并詳細(xì)列出需要調(diào)研的內(nèi)容。村莊規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)研是一項繁瑣且需要細(xì)致的工作，可采用現(xiàn)場調(diào)研，村頭問卷，無人機航拍，村民座談等諸多方式，以留下詳細(xì)的影像、圖片、文字記錄和紙質(zhì)資料，以便后期項目組成員、村民隨時調(diào)閱、參考；2）規(guī)劃師要保證足夠時長的駐村時間，跑一跑田間地頭，問一問村民發(fā)展，暢談下村莊發(fā)展畫卷，讓村民感受到這個規(guī)劃和自己切身相關(guān)，并積極建言獻(xiàn)策。村莊規(guī)劃不是一蹴而就的，而是一個漫長的、不斷完善的規(guī)劃過程，規(guī)劃師要有足夠的規(guī)劃耐心，在規(guī)劃前、規(guī)劃中、規(guī)劃后積極聽取村民意見，在不同階段指導(dǎo)規(guī)劃實施，對于不符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際的規(guī)劃想法及時修正并完善，以保證規(guī)劃能真正起到指導(dǎo)作用；3）根據(jù)調(diào)研結(jié)果，結(jié)合其發(fā)展條件制定分類指導(dǎo)策略，無繼續(xù)發(fā)展能力的可進(jìn)行撤并搬遷，有特色的可發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，需要保護(hù)的應(yīng)重點保護(hù)，在城市附近的應(yīng)考慮積極融合，對于有發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f應(yīng)考慮其集聚效應(yīng)，進(jìn)行村莊環(huán)境品質(zhì)提升。

3.3 產(chǎn)業(yè)完善策略

1、轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，推進(jìn)農(nóng)業(yè)種植由粗放管理向科學(xué)種植轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植更多的是看天吃飯，農(nóng)民種植前對土壤的酸堿特性、肥性、適合種植什么作物都不了解，施肥完全憑借個人經(jīng)驗，澆水更是粗放灌溉。加上現(xiàn)在村內(nèi)種地的多為村內(nèi)留守老人和孩子，產(chǎn)量和投入完全不成正比。要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，盤活耕地資源，實現(xiàn)地增產(chǎn)，可考慮將來由村內(nèi)有知識、有技術(shù)的種植大戶承包耕地進(jìn)行規(guī)模化種植，并和村民簽訂土地承包合同，每年定期支付承包費用，實現(xiàn)利益雙贏。

2、可根據(jù)村內(nèi)優(yōu)勢資源，配套相關(guān)小型加工企業(yè)，提高產(chǎn)品附加值。

村內(nèi)發(fā)展規(guī)模化種植后，可根據(jù)產(chǎn)出特點發(fā)展小型加工企業(yè)，如結(jié)合大豆種植可發(fā)展無添加豆芽生產(chǎn)、無公害豆腐、無公害豆皮生產(chǎn)等；結(jié)合果蔬大棚種植無公害口感好的水果西紅柿等。有了好的產(chǎn)品后再結(jié)合現(xiàn)在時興的網(wǎng)絡(luò)直播帶貨銷售到周邊城鎮(zhèn)，一方面可以為村民增收，另一方面可解決就業(yè)問題。

3.4 用地布局優(yōu)化策略

1）荒廢建筑整治，嚴(yán)格落實“一戶一宅”制度，對于荒廢許久的宅基地，可進(jìn)行推平整治或者用于建設(shè)村莊公共服務(wù)設(shè)施，一方面可提升村莊風(fēng)貌、村莊環(huán)境和服務(wù)水平，另一方面可騰退出建設(shè)用地指標(biāo)用于村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2）根據(jù)村莊特點制定不同的用地優(yōu)化策略。如對于收縮式的村莊，在人口不斷流出、老齡化、空心化的現(xiàn)實條件下，應(yīng)重點考慮進(jìn)行人口集聚，可通過流轉(zhuǎn)、置換將需要建設(shè)的新房屋建設(shè)在居民集聚的區(qū)域，將來村莊發(fā)展的重點放在提升集聚片區(qū)的村莊環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施配套的完善上；對于撤并類村莊，可進(jìn)行退宅還耕，將騰退出來的用地用于發(fā)展規(guī)模化種植，或者發(fā)展規(guī)模化種植的相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)；對于集聚類、城郊融合類、特色保護(hù)類村莊重點優(yōu)化現(xiàn)有建設(shè)用地布局，在保持基本農(nóng)田數(shù)量不減少的基本原則下，對建設(shè)用地進(jìn)行優(yōu)化，重點提升村莊基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境美化，可采取連片發(fā)展策略，減少投資和管理、運營難度。3）規(guī)劃中注意彈性和剛性相結(jié)合。國土空間規(guī)劃作為長期規(guī)劃，需形成完整的規(guī)劃體系和有效的傳導(dǎo)機制，通過管控性邊界和約束性指標(biāo)自上而下進(jìn)行有效傳導(dǎo)[5]，這些要求在村莊規(guī)劃編制的要求中必須得到體現(xiàn)。用剛體性的規(guī)劃管控底線對基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和歷史文化保護(hù)紅線進(jìn)行約束。

3.5 基礎(chǔ)設(shè)施配置策略

1）方向的問題。村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套完善涉及的內(nèi)容多，也是村莊提升工程中投資占比最大的部分，在提升時要因地制宜，分輕重緩急，優(yōu)先解決對村民生活影響較大，實施后能顯著提升村民生活水平和生活質(zhì)量的工程。故要在詳細(xì)調(diào)研的基礎(chǔ)資料之上，明確基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化方向，并詳細(xì)列出需要迫切解決的項目清單和建設(shè)時序。如對于缺水山村，解決村民的吃水問題就是重中之重；對于基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)基本完善的村莊，可以進(jìn)一步優(yōu)化村莊居住環(huán)境，進(jìn)一步提升與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的通達(dá)性。2）規(guī)模的問題。以往的村莊規(guī)劃都是增量發(fā)展，用地規(guī)模、人口數(shù)量都偏大，從而造成依靠規(guī)劃人口測算的基礎(chǔ)設(shè)施配置都過大。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，村莊空心化加劇，造成了好多基礎(chǔ)設(shè)施配套無法實施建設(shè)。通過村莊現(xiàn)場調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前大部分村莊常住人口不到戶籍人口的1/3，春節(jié)期間因務(wù)工人員回鄉(xiāng)過年會稍有增多，但仍不到1/2，故如果單純從戶籍人口考慮基礎(chǔ)設(shè)施配套規(guī)劃的話，必然會造成嚴(yán)重浪費，而要完全按常住人口考慮，碰到人員短期集聚時又會稍顯不足。由于村莊規(guī)劃期限要到2035年，屬于長期規(guī)劃，在這個過程中，村莊發(fā)展不可預(yù)料因素較多，如人口是否會持續(xù)流出和流出的速度都難以預(yù)料，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對規(guī)劃村莊的影響是進(jìn)一步加劇衰敗還是促進(jìn)難以預(yù)料，村莊的空心化趨勢、速度和程度等也無法準(zhǔn)確預(yù)料。故在考慮村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套時，應(yīng)綜合考慮村莊的人口流失現(xiàn)實問題，在配置基礎(chǔ)設(shè)施時，以常住人口測算基本需求，并預(yù)留少量富余系數(shù)，以應(yīng)對不可預(yù)料因素。3）要集中資源發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及的內(nèi)容廣，投資大，村莊數(shù)量眾多，這對于本就不太富裕的財政來說都是一筆不小的開支，如何將有限的預(yù)算用在刀刃上，這就需要整合村莊優(yōu)勢資源，讓優(yōu)勢區(qū)域更具優(yōu)勢，并進(jìn)一步加大投入，不僅要完善產(chǎn)業(yè)、配套齊全基礎(chǔ)設(shè)施、還要提升環(huán)境、加強與周邊道路聯(lián)通和通信聯(lián)系。而對于衰敗、發(fā)展?jié)摿Σ淮蟆⑷丝诹阈巧⒉嫉膮^(qū)域，保證基本生活需求即可。

4 結(jié)語

在國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃，承載著鄉(xiāng)村振興的政治任務(wù)，也體現(xiàn)了國家對農(nóng)村地區(qū)的關(guān)注和對讓鄉(xiāng)村生活更美好的期許。村莊要發(fā)展就要直面發(fā)展困境，深層次剖析人口流失問題、想法設(shè)法發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、提高村民收入、避免過頭管理、完善公共服務(wù)和市政設(shè)施、提升村莊環(huán)境。可采取如下策略：1）做好頂層設(shè)計，規(guī)劃要做到實用和多規(guī)合一；2）要扎實基礎(chǔ)調(diào)研工作，把握準(zhǔn)村莊發(fā)展脈絡(luò)；3）通過轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、整合優(yōu)勢資源完善產(chǎn)業(yè)配套；4）通過荒廢建筑整治、村莊分類優(yōu)化、彈性與剛性結(jié)合對用地布局進(jìn)行優(yōu)化；5）通過明方向、合理定規(guī)模、集中發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域完善村莊公共服務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施，完善配套服務(wù)。