基于增長機(jī)器理論視角的廣州城中村改造問題及對(duì)策探究

莊 婧

廣州市城市更新規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 廣東 廣州 510030

城中村是城市在快速發(fā)展中留下的未完全城市化地區(qū)。2023年，廣州市積極響應(yīng)廣東省關(guān)于強(qiáng)力推進(jìn)城中村改造的行動(dòng)部署，順勢(shì)提出全年推進(jìn)127條城中村改造的目標(biāo)，城中村改造成為全市加快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的著力點(diǎn)。然而，自2009年實(shí)施“三舊”改造以來，廣州已完工舊村改造項(xiàng)目僅有10個(gè)，改造任務(wù)之艱巨，其背后原因值得思考。因城中村改造本質(zhì)是基于城市有限土地資源的利益再分配，最終目的是誘發(fā)低效土地的增值效益，這與增長機(jī)器理論相對(duì)吻合。本文將借助該理論，分析問題并探究解決對(duì)策。

1 增長機(jī)器理論基礎(chǔ)及研究目的

增長機(jī)器理論最早由美國學(xué)者莫洛奇于1976年提出，他將以土地利益為核心，誘發(fā)系列增長過程的城市比喻為一架增長機(jī)器[1]。該理論認(rèn)為城市首要任務(wù)是增長，核心是土地價(jià)值增長，為了獲取增長效益，利益相關(guān)者的精英群體組成了增長聯(lián)盟。1987年，莫洛奇與羅根對(duì)城市增長機(jī)器理論進(jìn)行完善，認(rèn)為城市可視為“增長機(jī)器”的前提是具備了使用價(jià)值、交換價(jià)值雙重屬性，增長聯(lián)盟通過提高土地使用率和地租水平，使土地交換價(jià)值凌駕于使用價(jià)值之上，將城市轉(zhuǎn)變成“增長機(jī)器”，此外還補(bǔ)充了反增長聯(lián)盟的描述，認(rèn)為反增長聯(lián)盟與增長聯(lián)盟形成利益對(duì)立面。

借助該理論的研究，一方面能深入探討城市資源的增長機(jī)會(huì)，提高城市競爭力和經(jīng)濟(jì)效益；另一方面，能引導(dǎo)決策者謹(jǐn)慎對(duì)待增長陷阱，注重城市空間品質(zhì)和居民體驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因城中村改造體現(xiàn)了土地使用價(jià)值和交換價(jià)值的轉(zhuǎn)化及增長，該理論也被廣泛運(yùn)用于國內(nèi)城中村研究，且有研究趨勢(shì)表明政府與開發(fā)商組成利益增長聯(lián)盟的關(guān)系已逐漸被打破[2]。

2 城中村的交換價(jià)值和使用價(jià)值

2.1 城中村的交換價(jià)值

城中村的交換價(jià)值是指在土地征收、出讓、轉(zhuǎn)讓及房屋出租等環(huán)節(jié)釋放的土地增值效益，包括了短期經(jīng)濟(jì)增長效益及城市發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，其交換價(jià)值越高，改造迫切性越強(qiáng)。不同群體對(duì)交換價(jià)值的關(guān)注點(diǎn)不同[3]。

政府關(guān)注的是釋放增量空間、獲得持續(xù)稅收等長遠(yuǎn)利益。廣州市現(xiàn)有城中村標(biāo)圖入庫面積325平方公里，約占全市現(xiàn)狀建設(shè)用地面積的五分之一，底數(shù)大且廣泛分布于全市各大重點(diǎn)功能平臺(tái)或基礎(chǔ)設(shè)施周邊，長期占據(jù)著核心空間，弱化了城市競爭力，亟需改造。

開發(fā)商關(guān)注的則是土地交換后產(chǎn)生的溢價(jià)。2018年，廣東省將土地增量指標(biāo)分配口徑進(jìn)一步收緊，大量立足一線城市的開發(fā)商，為了擴(kuò)大土地資源儲(chǔ)備，只能轉(zhuǎn)向存量改造；又因政府讓利，城中村改造比正常招牌掛出讓的土地出讓金更低，且經(jīng)濟(jì)區(qū)位更有優(yōu)勢(shì)，開發(fā)商紛紛投入其中以追求最大的租差效益。

村民作為既得利益者，關(guān)注的是個(gè)人拆遷補(bǔ)償收益及集體土地增值最大化。城中村改造不僅提升了村民房屋資產(chǎn)，也增加了集體分紅收入，補(bǔ)償收益成為村民支持改造的原動(dòng)力。

2.2 城中村的使用價(jià)值

不同于交換價(jià)值，城中村的使用價(jià)值是指保留原狀，依賴現(xiàn)有生活、生產(chǎn)空間實(shí)現(xiàn)的價(jià)值，廣州城中村的使用價(jià)值具有兩面性。

一方面，廣州城中村長期處于無序生長、開發(fā)失控的局面。平均建筑密度超過40%、毛容積率高達(dá)1.35，呈現(xiàn)大體量、高強(qiáng)度特征，不僅嚴(yán)重割裂了城市景觀界面，還存在極大安全隱患，加大社會(huì)治理難度；混雜布局的低端產(chǎn)業(yè)及避稅、無照流動(dòng)等非法經(jīng)營行為，加上難以管理的出租屋和流動(dòng)人口問題，使城中村逐漸成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的塌陷地段。大量村民置換到城市，也使城中村逐漸喪失了寄托鄉(xiāng)愁及宗族情誼的場(chǎng)所意義，其使用價(jià)值有限。

另一方面，城中村為流動(dòng)人口融入城市提供了過渡場(chǎng)所。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣州城中村已登記流動(dòng)人口占全市流動(dòng)人口總數(shù)59%，已有企業(yè)占全市企業(yè)總數(shù)34%，城中村作為一個(gè)活躍的社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不僅為流動(dòng)人口提供解決衣食住行的低成本渠道及合適就業(yè)，也提供了與城市外溢資源取得便利聯(lián)系的優(yōu)勢(shì)區(qū)位，甚至打造了“潮汕村”“湖北村”等具有歸屬感的熟人社會(huì)，其使用價(jià)值不可被否認(rèn)。

2.3 空間價(jià)值的辯證分析

上述分析說明了廣州城中村的空間價(jià)值需辯證對(duì)待。城中村雖然為流動(dòng)人口提供低成本的生活、生產(chǎn)空間，卻也存在安全隱患及失修失管等負(fù)面影響。現(xiàn)狀城中村為流動(dòng)人口所提供的服務(wù)本質(zhì)上仍屬于城市職能及空間使用價(jià)值，這間接體現(xiàn)了城市資源錯(cuò)配及低效的運(yùn)行方式。正因此，廣州政府才下決心推動(dòng)城中村改造，并在改造后規(guī)劃配置政策性房源、合理布局產(chǎn)業(yè)載體，以使額外附加給城中村的使用價(jià)值回歸城市服務(wù)職能，從根本上解決資源錯(cuò)配帶來的負(fù)面影響。城中村改造帶來了空間價(jià)值重塑的機(jī)會(huì)和增長效益，這種增長行為并非損害了空間的使用價(jià)值，反而促成使用價(jià)值最大化，這也驗(yàn)證了廣州城中村改造的必要性。

3 城中村改造利益群體及問題分析

3.1 增長聯(lián)盟的逐利行為

因城中村用地大部分屬于集體所有，且政府精力及財(cái)政資金有限，廣州現(xiàn)有城中村主要采取由村集體公開選擇開發(fā)商進(jìn)行合作改造的模式。村民和開發(fā)商掌握著資金、土地等改造所需核心資源，并能直接從中獲益[4]。二者共同組成了增長聯(lián)盟，是城中村改造的重要推動(dòng)力量。

3.1.1 村民的逐利行為

村集體和村民作為土地所有權(quán)人，是城中村改造主體。其掌握了改造的主動(dòng)權(quán)，不僅體現(xiàn)在貫穿全流程的民主表決，還體現(xiàn)在復(fù)建方式上具有選擇的自主性。目前廣州的政策允許村民選擇按棟、按人或按戶的方式進(jìn)行復(fù)建，村民往往選擇復(fù)建量最大、對(duì)自己最有利的方式，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于上海杭州等地。村民在城中村改造之前，已有集體分紅和租金等高額收益，若改造后獲利不如預(yù)期，其改造愿意不強(qiáng)，將導(dǎo)致各項(xiàng)表決難以通過，項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。

3.1.2 開發(fā)商的逐利行為

開發(fā)商作為城中村改造的資金投入方，其改造經(jīng)驗(yàn)也更為豐富，因此往往擔(dān)任主導(dǎo)角色。開發(fā)商為了追逐最大的投資回報(bào)，需爭取最多的融資物業(yè)面積，通過融資物業(yè)抵押、轉(zhuǎn)讓增值等方式獲取資金回流以平衡成本。目前廣州城中村改造設(shè)置了“算平衡賬”規(guī)則，即改造成本等于融資物業(yè)的評(píng)估總價(jià)。因融資物業(yè)的評(píng)估單價(jià)考慮了舊改因素，低于市場(chǎng)單價(jià)，這意味著，不同于房地產(chǎn)二級(jí)開發(fā)中嚴(yán)控成本以換取最大利潤的思路，在城中村改造中，開發(fā)商需要在政策允許范圍內(nèi)核算最大的改造成本，爭取最多的融資物業(yè)面積，才能獲得最大的利益回報(bào)。

為了鼓勵(lì)開發(fā)商投入更多公益性設(shè)施建設(shè)，廣州城中村改造成本測(cè)算指引中還允許開發(fā)商將區(qū)域設(shè)施建設(shè)成本、土地整合費(fèi)用等納入改造成本進(jìn)行核算。這促使開發(fā)商愿意承擔(dān)大量公益性配套設(shè)施建設(shè)、解決城市硬件升級(jí)的財(cái)政資金缺口，但也存在弊端，即企業(yè)在城中村改造中將試圖以更高規(guī)格的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核算，變相抬高工程造價(jià)，提高改造成本，增加了項(xiàng)目資金平衡難度。

3.1.3 村民與開發(fā)商的增長聯(lián)盟關(guān)系

上述“算平衡賬”的規(guī)則進(jìn)一步強(qiáng)化了村民與開發(fā)商的利益增長聯(lián)盟關(guān)系。村民所獲得的高標(biāo)準(zhǔn)拆遷補(bǔ)償及安置房建設(shè)費(fèi)用被計(jì)入改造成本，并轉(zhuǎn)化為融資物業(yè)面積；開發(fā)商加大投入以改善村民生活環(huán)境、提高租金，自身也獲得更多投資回報(bào)，實(shí)現(xiàn)雙方共贏。在個(gè)別項(xiàng)目中，開發(fā)商甚至可以通過與村民的精英團(tuán)體合作，把控開發(fā)節(jié)奏和周期，在等待中迎來新一輪房價(jià)上漲，實(shí)現(xiàn)最大的租差收益。

這種聯(lián)盟關(guān)系容易導(dǎo)致空間無序增長，目前還在謀劃階段的部分城中村項(xiàng)目平均測(cè)算毛容積率高達(dá)3.0，遠(yuǎn)高于正常招拍掛市場(chǎng)地塊的容積率，部分項(xiàng)目居住地塊容積率突破5.0，商辦地塊容積率突破7.0，高強(qiáng)度的開發(fā)將影響城市景觀協(xié)調(diào)、加大環(huán)境設(shè)施承載負(fù)荷。

3.2 弱勢(shì)群體的反增長意識(shí)

為了反對(duì)城中村改造的不合理增長，出現(xiàn)了反增長群體。該群體包括了租戶、從業(yè)人員等空間使用者以及專家、學(xué)者、媒體等公共利益擁護(hù)者。其中空間使用者關(guān)注的是自身權(quán)益和體驗(yàn)，改造后的空間取而代之的是大量高消費(fèi)場(chǎng)所及服務(wù)，與其需求并不匹配，其不得不直面增長帶來的紳士化問題，因此最反對(duì)改造。公共利益擁護(hù)者關(guān)注的是增長中的社會(huì)公平問題，其認(rèn)為改造雖然提升了局部城市品質(zhì)，但也同樣導(dǎo)致城市容積率上升，大拆大建還需消耗額外的財(cái)政投入，占用公共資源，因此反對(duì)不合理增長。不同于增長聯(lián)盟具有一致的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益訴求，反對(duì)增長群體其價(jià)值追求不一，內(nèi)部關(guān)系更為碎片化[5]，難以形成真正意義上的聯(lián)盟關(guān)系，因此在改造中處于相對(duì)弱勢(shì)地位。

3.3 政府的引導(dǎo)和約束作用

3.3.1 政府的反增長職能

正因反增長群體的作用相對(duì)有限，規(guī)避城中村改造的不合理增長行為仍需依靠政府的引導(dǎo)和約束作用。從廣州過去十幾年的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，政府扮演了規(guī)則制定者、裁判員等多重角色，也是捍衛(wèi)反增長權(quán)益和主張的主導(dǎo)力量。政府通過制定土地、規(guī)劃、住房等政策，提供了必要的激勵(lì)和保障措施。從保護(hù)及城市承載力評(píng)估等方面對(duì)改造后的高度、容積率進(jìn)行限制，通過片區(qū)統(tǒng)籌等方式盡量避免空間的無序增長；對(duì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)量、政策性房源提出明確要求，以更好發(fā)揮空間改造后的城市職能，提升產(chǎn)業(yè)服務(wù)水平及人才吸引力。

3.3.2 政府的促增長需求

然而政府的決策行為也受到增長聯(lián)盟的影響。從城市發(fā)展、政績考核及社會(huì)輿情角度，政府也有追求增長的目標(biāo)。一方面，為了釋放增量空間以實(shí)施城市發(fā)展戰(zhàn)略，完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)考核，政府需間接迎合增長聯(lián)盟的需求。另一方面，對(duì)于大量拆而未建的城中村或當(dāng)下陷入債務(wù)危機(jī)的合作企業(yè)，為了保障村民利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府需通過統(tǒng)籌全市用地指標(biāo)資源、鼓勵(lì)國企應(yīng)急補(bǔ)位等方式加快推進(jìn)，考慮利于項(xiàng)目推進(jìn)的方式而放棄更加嚴(yán)格的規(guī)劃管控手段，避免項(xiàng)目爛尾。

3.3.3 政府的調(diào)和作用

政府雖然扮演了不同角色，發(fā)揮了利益群體的調(diào)和作用，避免利益沖突和矛盾發(fā)生，但其調(diào)和作用是有限的。

一方面，廣州城中村分布廣泛，區(qū)位條件差異大，再加上二元結(jié)構(gòu)帶來的城與村折疊關(guān)系，土地、資金等有限資源分配不均，這導(dǎo)致了增長聯(lián)盟在改造中先易后難、只吃肉不啃骨頭，實(shí)際推進(jìn)與城市發(fā)展需求并非完全一致；目前全市城中村改造標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一，難以適用并解決不同地區(qū)權(quán)屬糾紛、房屋合法性認(rèn)定等歷史遺留且差異較大的問題；政策多方輪動(dòng)的滯后性疊加宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響導(dǎo)致增長聯(lián)盟推力不足；這些因素致使城中村改造整體進(jìn)程緩慢。截至2022年底，全市累計(jì)批復(fù)舊村改造項(xiàng)目68個(gè)，已完工項(xiàng)目僅有10個(gè)，其中方案批復(fù)時(shí)間超過10年仍未完工的項(xiàng)目占比超過四分之一。

另一方面，對(duì)于正在實(shí)施的城中村，因改造仍屬于開發(fā)商理性選擇房地產(chǎn)化的開發(fā)行為，難以確保項(xiàng)目完全按照政府規(guī)劃藍(lán)圖落地。例如，雖然現(xiàn)有政策明確了產(chǎn)業(yè)建設(shè)量占比，但因開發(fā)商在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與運(yùn)營管理的水平上參差不齊，規(guī)劃的超高層商業(yè)辦公樓在招商環(huán)節(jié)面臨諸多不確定性，可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)閑置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化嚴(yán)重或業(yè)態(tài)與發(fā)展定位不符等問題[5]。

4 城中村改造的對(duì)策建議

上述分析說明廣州城中村改造中存在問題不僅來自于增長聯(lián)盟的逐利行為、反增長群體弱勢(shì)地位及政府調(diào)和作用的有限性，還來自于城中村自身的復(fù)雜性。為了充分調(diào)動(dòng)增長聯(lián)盟對(duì)城中村發(fā)展的推動(dòng)力量，強(qiáng)化政府有效監(jiān)管，保障反增長群體的相關(guān)權(quán)益，以進(jìn)一步應(yīng)對(duì)并試圖解決問題，提出以下對(duì)策建議：

一是建議多管齊下打消增長聯(lián)盟的不合理增長需求。摸清城中村違法建設(shè)底數(shù)，加大拆除力度，整頓違規(guī)經(jīng)營場(chǎng)所，降低村民不合理的補(bǔ)償預(yù)期，減少改造成本；對(duì)各區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取精細(xì)化管理，避免全市一刀切，合理核定村民復(fù)建安置量；進(jìn)一步規(guī)范引導(dǎo)市場(chǎng)參與行為，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等成本核算細(xì)則，避免改造成本虛高導(dǎo)致融資面積過大。

二是建議關(guān)注反增長群體的利益主張，保障城市公共利益。通過提高保障性租賃住房及低成本產(chǎn)業(yè)空間比例，為流動(dòng)人口提供住房及市民化服務(wù)，建構(gòu)包容性城中村改造模式[6]；嚴(yán)控規(guī)劃天花板，通過設(shè)施及環(huán)境承載力測(cè)算規(guī)劃容積率的合適區(qū)間；通過物業(yè)運(yùn)營收益及局部改造等方式回籠資金以平衡改造成本，降低建設(shè)量，或探索容積率轉(zhuǎn)移等方式，避免出現(xiàn)局部不合理增長。

三是建議完善組織架構(gòu)，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化全流程指導(dǎo)和監(jiān)管。進(jìn)一步完善組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動(dòng)、跨部門、全流程協(xié)調(diào)，凝聚工作合力。在城中村改造前期策劃、規(guī)劃調(diào)整階段實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批，提高審批效率，縮短改造周期，節(jié)省時(shí)間及資金成本；在中期土地整備、開發(fā)報(bào)建階段，細(xì)化流程指引，加強(qiáng)行政指導(dǎo)，加快項(xiàng)目落地實(shí)施；在后期施工建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商運(yùn)營階段加強(qiáng)巡查監(jiān)管，并結(jié)合城市體檢對(duì)土地利用效率、企業(yè)投入產(chǎn)出等進(jìn)行精細(xì)化評(píng)估和跟蹤，保障產(chǎn)業(yè)及其空間載體高質(zhì)量發(fā)展。

5 結(jié)語

總之，城中村改造需協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系，并通過政府完善規(guī)則加以引導(dǎo)和約束，才能有力有序?qū)嵤⒋龠M(jìn)改造提質(zhì)增效，充分發(fā)揮改造后空間的經(jīng)濟(jì)效益及公共效益，實(shí)現(xiàn)城市長遠(yuǎn)發(fā)展利益。