我國農村公共服務供給效率研究
——基于中國省級層面面板數據的實證分析

范方志

一、引言和綜述

自黨的十九大提出實施鄉村振興戰略,近年來中央一號文件多次強調要把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置,全面推進鄉村振興。鄉村振興戰略旨在實現農業農村現代化,而農村公共服務的有效供給是改善和保障民生的重要機制,是實現農業農村現代化的重要保障。無論是要實現產業繁榮發展、生態綠色宜人、文化素養提高、鄉村有效自治,還是要實現經濟穩步提升的鄉村振興美好期望,都離不開農村公共服務的有效供給。

從現有文獻看,許多研究強調在政府主導下通過多種形式促進農村公共服務供給,如劉保平等[1]、陳朋等[2]、陳怡俊[3]等的研究。而對當前我國農村公共服務供給存在的問題和不足方面的研究,主要有供給主體以政府為主、公共服務產品的供求結構失衡和農村服務供給效率低下等幾方面?？淡俒4]通過力場分析透視了我國公共服務體系重構中的驅動力和制約力。樊麗明等[5]提出“自上而下”的農村公共服務供給機制是實現基本公共服務均等化的體制性根源,應對農民對農村公共服務需求的表達給予足夠重視。李敏納等[6]指出我國社會性公共服務區域差異與經濟發展區域差異之間存在耦合性,且這種區域間的差異總體偏大,有擴大趨勢。楊淵浩[7]提出重視基本公共服務體系建設過程中制度與人民的互動關系,有利于促進基本公共服務均等化。陳亞文[8]分析了我國農村公共產品供給不足的成因,并提出相應的對策。王海員、陳東平[9]研究表明,選舉的規范程度和激烈程度對農村公共服務供給數量都有一定的影響,規范程度對農村公共服務供給數量表現為正向影響,而激烈程度對其有“倒U形”的影響。

對農村公共服務的效率評價,國內外研究一般均采取數據包絡分析(Data Envelopment Analysis,DEA)的方法。國外有學者采用DEA方法對挪威的六種公共服務的地方性財政支出效率進行了評價[10];有學者用DEA方法針對公共服務供給效率進行了實證研究[11];有學者運用超效率DEA方法研究了西班牙公立醫院的供給效率[12];有學者運用FDH、DEA和SFA三種方法評估了法蘭德斯地方政府在提供公共產品方面的運行效率,發現DEA在評估公共產品供給效率方面具有獨特的優勢[13];有學者運用網絡 DEA 方法研究發現政府補助與公共軌道交通運行效率呈反向關系[14]。

國內一些學者使用DEA模型就農村醫療、教育、基礎設施等公共服務領域問題展開了豐富研究,有學者通過DEA模型測度發現目前我國農村公共服務供給效率由東到西呈梯度變化[15];有學者基于修正的DEA兩步法,解釋了我國省級政府基本公共服務供給效率情況[16];有學者采用 DEA-Malmquist 指數模型對陜西省農村公共服務供給效率進行研究,發現人均GDP、人口規模、公共產品供給政策等因素影響著效率水平[17];有學者采用 DEA-Tobit 兩階段模型,對我國省際農村基本公共服務的投資效率進行了評估和比較[18];有學者運用三階段 DEA 模型和三階段 Malmquist 模型對2011—2015年我國省際農村基本公共服務供給效率進行了靜、動態分析[19];有學者基于DEA-Malmquist模型對2013—2017年中國29個省份的農村基礎設施供給效率進行了測度分析,發現區域間差異明顯[20]。

綜觀現有文獻,學者們雖圍繞公共服務這一主題做了很多研究,但大多數僅針對其中的醫療或教育等單個領域展開細致分析,以我國農村公共服務供給效率為重點的研究為數不多,且涵蓋較長時間跨度和區域差異的綜合性、全局性研究更為稀少。本文充分借鑒現有研究成果,為盡可能體現農村公共服務的發展變化趨勢,將樣本期擴大到2009—2020年;為在全局性研究基礎上反映出區域差異性,收集了我國30個省(自治區、直轄市)12年的相關統計數據;以農村公共服務的財政投入和產出為分析對象,采用DEA相關模型對我國農村公共服務供給效率進行了靜態和動態測算。通過從全國整體層面和省級層面對農村公共服務供給效率進行實證分析,進一步總結發現目前我國各地區在提供農村公共服務過程中存在的問題及薄弱點,對從整體上把握我國農村公共服務供給現狀,進一步完善農村公共服務領域的相關理論研究當大有裨益,以期為全面推進鄉村振興戰略提供更堅實可靠的理論支撐。

二、研究方法

DEA由美國著名運籌學家Charnes等(1978)提出,是采用數學規劃模型來衡量多投入、多產出的決策單元相對效率的非參數統計方法。首個DEA模型為Charnes等基于要素規模報酬不變假設提出的CCR模型。隨后,Banker等(1984)在假定規模報酬可變的基礎上建立了DEA-BCC模型,將技術效率分解為純技術效率和規模報酬效率。而DEA-Malmquist常用來測算決策單元不同時期生產效率的動態變化狀況。

DEA-CCR、DEA-BCC和DEA-Malmquist指數模型各有特色,DEA-CCR、DEA-BCC能得出決策單元在某一時間點的生產效率,屬于靜態效率測度;而DEA-Malmquist側重時間的動態變化,將全要素生產率分解為技術效率和技術進步,可以更為全面地反映效率的發展變化。

在DEA-Malmquist分析中,距離函數是技術效率的倒數,Malmquist指數的實質是通過兩個不同時刻距離函數的比值來刻畫生產率的變化,其表達式為：

Dt(xt+1,yt+1)、Dt(xt,yt)分別表示以t時刻的前沿生產技術為參考的t和t+ 1 時刻的產出距離;式中Dt+1(xt+1,yt+1)、Dt+1(xt,yt)分別表示以t+ 1 時刻的前沿生產技術為參考的t和t+ 1 時刻的產出距離。

再通過構造非參數規劃的數據包絡分析求解距離函數,從而得到全要素生產率(Tfpch)變化的指數。并且全要素生產率(Tfpch)可分成技術效率(Tecch)和技術進步(Tech)。在規?？勺兊臈l件下,技術效率又可以分解成純技術效率(Pech) 和規模效率(Sech)。具體公式如下：

Tfpch=Tecch×Tech=(Pech×Sech)×Tech

式中,(xt,yt)和(xt+1,yt+1)分別表示t時期和t+1 時期的投入產出向量。若Tfpch>1,表明效率提高;若Tfpch<1,表明效率降低。

三、指標選取及統計分析

(一)投入產出指標的選取

鄉村振興戰略是指引農村振興和建設的重要方針,因此構建評價指標需要滿足科學性、可靠性、相關性、可測量性等原則。由于我國是典型的政府主導型國家,政府是主要的基本公共服務提供者,因此本文投入指標主要基于政府的相關財政支出進行衡量,依據投入指標對應選取的產出指標則是指政府財政投入所帶來的農民經濟效益。

然而,學者們在確定哪些指標應納入評價標準方面一直存在爭議,學者通?；诓煌难芯磕康倪x用不同的指標,難免會出現指標選用不統一或不完善的情況。尚杰和任躍旺[21]從農村養老保險、中小學教育、農村水利設施和農村道路4個方面對西藏的農村公共服務項目進行了探討,但是沒有將農村醫療衛生考慮在內。有學者在對省際農村公共服務供給效率進行評價時選擇了農村基礎設施、農村社會保障、農村醫療衛生和農村教育作為投入指標,但只選取了農民收入、農業現代化和農業增產作為產出指標,其缺陷是沒有對醫療衛生進行產出的衡量。唐娟莉[18]選取農村基礎教育、醫療衛生、交通設施和農田水利設施作為評價指標,對公共服務投資技術效率進行測算,但對農村社會保障沒有相應的評價。同樣地,劉天軍等[17]在研究陜西省農村公共物品供給效率時采用了教育、醫療衛生和農林水事務支出3個投入指標,以及中小學教育、鄉村醫護、農用機械和有效灌溉4個產出指標,其投入指標也未包含社會保障。劉瑋琳和夏英[19]在考察農村基本公共服務供給效率的研究中則綜合地選用了農村基礎設施、農村社會保障、農村教育和農村醫療衛生4個投入和產出指標。

綜上,學者們基于不同的研究目標和數據可得性,在對農村公共服務效率進行評價的過程中存在不考慮社會保障[17]、醫療衛生[21]、環境保護或公共文化等的情況。但本文認為農村公共服務主要體現在農村的基礎設施、社會保障、農村教育、醫療衛生、環境保護、公共文化6個方面,因此,在考慮鄉村振興戰略背景下農村公共服務供給效率的過程中要把這6方面的指標予以綜合考慮。本文樣本范圍包括我國30個省(自治區、直轄市)2009—2020年的指標數據(由于西藏、港澳臺數據缺失嚴重,將其剔除),且基礎數據均來自 2010—2021年《中國統計年鑒》《中國農村統計年鑒》《中國教育經費統計年鑒》《中國教育統計年鑒》《中國衛生和計劃生育統計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》《中國衛生健康統計年鑒》《中國城鄉建設統計年鑒》。具體指標說明見表1。

表1 農村公共服務供給效率投入產出指標

(二) 投入和產出指標統計分析

1.全國層面統計分析

根據表2的數據描述性統計,我們可以發現在基礎設施建設、社會保障、醫療、教育、環境和文化這6個方面,所有8個投入指標于2009—2020年都經歷了3～5倍的大幅增長,體現出國家在不斷加大對農村公共服務各方面發展的重視程度和支持力度。

表2 全國農村公共服務投入指標的統計分析

表3是對全國層面農村公共服務產出指標的統計分析。從數據來看,在基礎設施建設方面,寬帶入網戶數從2009年到2020年增長將近8倍,有效灌溉面積和農業機械總動力也逐年遞增,體現出農村地區基礎設施建設取得了卓越成效;在社會保障方面,最低生活保障人數和養老機構數量呈波動遞減趨勢;在醫療衛生方面,鄉村醫生和衛生人員指標在2009—2020年總體呈先增后減趨勢,表明鄉村醫療水平仍有很大進步空間;在教育方面,農村居民文化水平不斷提升;在環境保護方面,農村地區環境衛生狀況不斷改善,也需進一步控制污染問題;在公共文化方面,相對于文化財政支出的大幅增加,鄉村文化站數量變動較小。

表3 全國農村公共服務產出指標的統計分析

2.省級層面統計分析

與全國整體層面的分析類似,表4和表5展示了農村公共服務省級層面投入產出指標的統計分析。從各省(自治區、直轄市)的投入產出指標均值來看,不同地區之間差異顯著,反映出農村公共服務投入產出水平與各地區政治地位、經濟發展水平、城市化率水平等緊密相關。

表4 分省層面公共服務投入指標的統計分析(2009—2020年的均值)

表5 分省層面公共服務產出指標的統計分析(2009—2020年的均值)

綜上所述,投入與產出不一定成正比,如投入位居前列的北京、上海等地區產出指標反而比較靠后。這可能是由于北京、上海等地城市化水平高、農村占比很低,處于投入產出的邊際遞減階段;也可能是由于此處只能呈現均值來進行比較,并不能反映2009—2020年的變化。所以,應通過DEA模型進一步測算農村公共服務的投入產出效率。

四、實證分析

(一)全國層面投入產出效率評價

1.DEA-CCR模型

根據前文構建的指標及DEA模型,表6展示了6個投入指標(基礎設施：農村市政設施村莊建設投入;社會保障：最低生活救濟費;醫療衛生：醫療保健支出;教育：初中生人均教育經費支出;環境保護：環境財政支出;公共文化：文化體育傳媒財政支出)和6個產出指標(基礎設施：寬帶接入用戶;社會保障：養老服務機構;醫療衛生：鄉村醫生和衛生人員數目;教育：人均受教育年限;環境保護：農村廁所普及率;公共文化：鄉鎮文化站)的投入產出效率評價結果。

表6 中國農村投入產出效率評價結果(DEA-CCR模型)

從表6的結果來看,2009年、2010年、2011年、2018年、2019年和2020效率值為1,實現DEA有效;2012年效率次之,效率值為0.997 408。從2012年開始到2017年,效率值略有波動。整體來看,全國范圍內的投入產出效率呈U形趨勢,在2009—2011年間效率值為1,在2013年效率值最低,在2014—2020年效率值逐漸升高,最終回到效率值為1的投入產出效率。而針對2013年效率值最低,我們可以從產出指標進行分析,每萬名農村居民擁有的養老機構數量在2013年開始減少,而在2016年開始增加,養老服務機構數量先下降后上升的趨勢在一定程度上反映了產出指標的效率變化;產出指標中的鄉鎮文化站個數也呈現出先下降后增長的趨勢。

針對基準回歸結果,我們進一步采用更換投入和產出指標的方法來展開穩健性檢驗。其一,采用小學生人均教育經費支出替換初中生人均教育經費支出作為教育投入指標。其二,將最低生活保障人數和垃圾無害化處理率替換為養老服務機構和農村廁所普及率作為社會保障和環境保護的指標。其三,將農用塑料薄膜替換垃圾無害化處理率和農村廁所普及率作為環境保護產出的指標。

從表7的穩健性結果來看,穩健性檢驗(1)使用小學生人均教育經費支出替換初中生教育經費支出,評估的效率值基本上保持了基準回歸的結果,效率值保持不變,且各年份排名不變。

表7 更換投入和產出指標的穩健性檢驗(DEA-CCR模型)

從對農村社會保障和農村環境保護指標進行更換后的穩健性(2)的結果來看,相比基準回歸,效率值較高的年份估計值偏小,而效率值較低的年份估計值偏大了,但排名順序幾乎保持不變,只是2012年和2017年順序相反,整體而言與基準回歸結果保持一致。鄉村振興戰略實施以來,農村公共服務的投入產出效率出現了下降,這對試圖通過提供公共服務來實現鄉村振興的計劃具有不利影響,與預期效果截然相反,這意味著我國應進一步提升農村公共服務供給效率,以加快實現鄉村振興戰略。

從對農村環境保護指標進行更換后的穩健性(3)的結果來看,相比穩健性(2),效率評估值沒有達到1的年份估值都變小了,但排名順序幾乎保持不變,只是2012年和2015年順序相反,整體而言與回歸檢驗(2)結果保持一致。相比基準回歸,2012年的效率估計值偏小,其余效率值較低的年份估計值偏大了,但排名順序幾乎保持不變,只是2012年、2015年和2017年順序不太一致,整體而言與基準回歸結果保持一致。

2.DEA-Malmquist指數模型

前文的DEA-CCR模型只能顯示某個時間點上的效率評價值,而不能顯示動態變化的過程,下面通過DEA-Malmquist指數模型測算不同時間段生產效率的變化。表8為DEA-Malmquist指數模型下投入產出效率動態變化的結果,從單年的時間跨度來看,全要素生產效率(Tfpch)的變化只有在2015—2016年、在2016—2017年等于或者大于1,表明2015—2017年的全要素生產效率水平對鄉村振興戰略有較強的推動作用;從全國層面的全要素生產效率變化來看,先是急劇下降,然后上升,在2013—2014下降到0.79,然后維持在0.80～1.02之間,說明投入產出效率上還是有較大的波動,且效率并沒有維持在比較高的水平,較長時間段都處于較低效率水平上。將全要素生產效率進一步分解為技術效率(Tecch)和技術進步(Tech),其中技術進步的值為1,而技術效率數值與全要素生產效率相同,技術進步數值為1說明幾乎沒有農業技術進步,技術效率數值僅2016—2017年大于1,說明技術效率只有一年有增進,而其他年份都有不同程度的損失。

表8 投入產出效率動態變化(DEA-Malmquist指數模型)

(二)省級層面投入產出效率評價

本文利用DEA-Malmquist指數模型,對全國30個省(自治區、直轄市)2009—2020年的投入產出效率水平進行了估計,包括全要素生產效率(Tfpch)、技術進步(Tech)和技術效率(Tecch)。我們的實證結果表明：從Tfpch來看,數值大于1的年份遠少于數值小于1的年份,表明全要素生產效率處于降低態勢,而非增長態勢;且大多數省份都呈現出了先衰退(降低)、后增長、又再次衰退,并且維持較長期的衰退態勢。從Tech來看,多數中西部地區沒有技術進步,而東部沿海地區則有較大技術進步。從Tecch來看,趨勢與全要素生產效率保持一致,全國各省的技術效率數值都普遍小于1,反映出技術效率制約著整體效率的改善和提升。

受篇幅所限,本文將樣本內30個省(自治區、直轄市)按照地理位置劃分為東部地區、中部地區和西部地區①,并將三大地區內各省(自治區、直轄市)于2009—2020年的平均效率水平表現在表9中予以報告。由表9可知,2009—2020年三大地區的Tfpch值都呈現出波動上升趨勢;從Tech來看,三大地區的技術進步值都相對較高,對全要素生產效率起到了主要推動作用;Tecch是制約各區域效率提升的主要原因。當我們把關注重點放在鄉村振興戰略實施后的階段,可以發現東部地區和中部地區投入產出效率都得到了明顯提高,西部地區效率提升幅度較小,反映出鄉村振興戰略實施要更加綜合考慮地區間存在的差異,爭取早日實現農村公共服務供給效率均等化。

表9 分地區農村投入產出效率評價結果(DEA-Malmquist指數模型)

五、研究結論及建議

農村公共服務問題關系著農村經濟的穩定發展,農村公共服務的有效供給是關系農村生產、生活等諸項社會事業發展的基礎,是縮小城鄉差距、提高農戶生活水平、保障農業產業健康有序發展,進而全面實現鄉村振興的前提。本文構建了公共服務供給效率的投入產出指標,覆蓋農村的基礎設施、社會保障、農村教育、醫療衛生、環境保護和公共文化6個方面;之后采用DEA-CCR和DEA-Malmquist從靜態和動態角度對我國2009—2020年30個省(自治區、直轄市)的農村公共服務供給狀況進行了效率測算。從效率測算和評估結果來看,全國農村公共服務供給效率較低,呈現出U形的趨勢：2009—2011年先不變,2012—2013年遞減,2013—2020年遞增;從全國各地區的供給效率進行橫向和縱向對比發現,各地區供給效率有顯著差異,但總體上全要素生產效率隨時間先呈微弱增長態勢,繼而出現衰退態勢。其中從生產技術進步來看,多數中西部地區沒有技術進步,而東部沿海地區則有較大技術進步;從技術效率來看,趨勢與全要素生產效率保持一致,可能是因為多數地區技術進步較小,全要素生產率主要受到技術效率的影響。因此,本文認為我國各地區在農村公共服務供給方面存在以下不足及有待改進空間。

第一,農村公共服務供給“冷熱不均”。2017年國家首次推出《“十三五”國家基本公共服務清單》8個領域的81個服務項目,雖然各省市也相應制定了公共服務清單,甚至長三角、珠三角等省市還在國家8個領域81個服務項目上進行了拓展,但是基本公共服務領域仍然發展不平衡,特別是農村地區個別服務項目還存在覆蓋盲區。從農村的基礎設施、社會保障、農村教育和醫療衛生、環境保護和公共文化6個方面具體來看,農村基礎設施中道路硬化、渠道修繕、廁所改造等覆蓋已較為全面,但是社會保障、教育和醫療衛生三方面的發展還比較滯后;社會保障上,目前只給老弱病殘群體提供最低生活保障,缺乏為全體農民提供的當地農村就業和創業服務,即提供給不流動的農民、流不進城的青壯年農民的村級就業和社會保障服務平臺缺失;在農村教育上,小學初中的基本義務教育都得到了保證,但是與教育相關的其他文化體育設施覆蓋率卻很低,文化服務的形式和內容較為陳舊,缺乏社區圖書館等現代化文體服務;在醫療衛生上,雖然新農合幾乎實現了農村醫保的百分百覆蓋,但是農村醫療衛生資源配置在下降,農村三級醫療衛生服務網絡還遠未形成。以上這些供給問題均對實現鄉村振興戰略產生不利影響,要想全面實現鄉村振興,必須針對上述問題進行整改。

第二,供給模式上缺乏創新。中央政府作為政策的規劃者和引導者角色始終保持不變,而地方政府、市場主體、農民的角色變化則較頻繁。當地方政府主導供給時,可被認為是供給模式上的權威型,當前的供給模式仍以此為主流。政府權威型供給模式下容易出現財政壓力大、效率低下、提供服務的市場受眾率不高之類的弊端。市場主體主導供給則被認為是市場型,市場型往往面臨著“市場失靈”的風險,如合同承包下的權責歸屬問題、特許經營下的尋租問題和公共服務質量問題等難以防控。村民和社會組織自愿供給則被認為是自愿型,自愿型取決于村民的服務和感受意識,但往往村民主動參與積極性不高,因而此模式的供給成功率很低。從以上幾種供給模式來看,每種模式有顯著的供給主體攜帶的天然特征和缺陷,因此,在鄉村振興戰略接下來的階段,需不斷探索如何構建讓供給主體揚長避短的新型供給模式。

第三,供給主體協同不足。鄉村振興戰略實施以來,多元主體合作的供給模式正在試行和推進中,在多元主體之間形成各取所長、相互協作等供給方式是未來的供給模式,也是最有效地提供公共服務為振興鄉村做出貢獻的途徑。從當前各大主體的角色定位和顯示功能來看,存在著供給主體協同不足的問題,具體主要有：(1)政府的引導者和監管者角色能力不足。在引導上,中央政府作為公共服務政策的制定者,地方政府作為公共服務的主要實施者和責任主體,需要為市場主體的發展提供便利條件,并將公共服務的思想理念與各個主體的特征結合宣傳,如市場主體是利潤最大化和承擔公共責任之間的平衡理念,村民則是自愿提供和自我感受體驗完美融合的理念。在監督上,無論哪個供給主體出現違規行為,政府都應該履行監管者職責,對違規行為出臺專項整治方案,進而確保公共服務有效提供。(2)公平參與、市場競爭不足。在政府購買服務過程中,雖然國家頒布了各種政府購買服務的指導意見,但是現實中往往會出現“指定式購買”“內部化購買”等現象,導致有競爭力的市場主體不能真正參與其中。

第四,供給要素及供給區域不協調。農村公共服務供給效率低下的原因可能是以下兩方面不協調：(1)公共服務投入與產出不協調。農村公共服務的投入資源和資金沒有得到充分的利用,存在該投未投、誤投濫投的可能。針對該投未投的,應有效拓展服務領域;針對誤投濫投的,應重點調節投入要素的質量和數量。(2)全國各地農村公共服務在技術效率方面差異較大。政治中心或經濟發達區域的技術進步靠前,而中西部地區則相對落后。

注釋：

① 東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南;中部地區包括山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部地區包括四川、重慶、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆。