調查研究的全過程人民民主意蘊

孫發鋒

（鄭州大學 政治與公共管理學院，河南 鄭州 450001）

全過程人民民主是新時代民主政治觀的高度凝練與集中表達，是中國式民主的最新理論成果和實踐形態。作為根植于中國經驗的標識性民主概念和成功的民主模式，全過程人民民主的“中國特色”體現在多個方面和維度。調查研究集傾聽民聲、了解民情、反映民意、集中民智和順應民心于一體，把問需于民、問計于民和問策于民結合起來，實現了發現問題、分析問題和解決問題的有機統一，是觀察、理解全過程人民民主在中國政治“真實場景”中運行運轉的重要視角，是詮釋全過程人民民主“中國氣派”和“中國風格”的重要依據。從調查研究的目的、過程、方式等方面來看，調查研究與全過程人民民主具有內在一致性和高度契合性。調查研究是我們黨踐行全過程人民民主的重要體現，是發揚民主精神和民主作風的重要途徑，不僅內含全過程人民民主的價值理念、彰顯全過程人民民主的關鍵議題，而且承載全過程人民民主的重要功能，凸顯全過程人民民主的鮮明特點和顯著優勢。

一、調查研究體現了全過程人民民主的價值導向

全過程人民民主中的“人民”二字設定了全過程人民民主的價值定位，限定了全過程人民民主的目標宗旨，即全過程人民民主必須堅持以人民為中心的政治原則和人民至上的政治立場，發揮人民的主體性作用。人民不僅是全過程人民民主的參與者、建設者，更是全過程人民民主的最終受益者。在人民、國家和執政黨的關系上，人民是國家的主人和主宰者，是執政黨的服務對象和決定執政黨前途命運的根本力量，人民利益與國家利益、執政黨利益在根本上是一致的。人民性體現了全過程人民民主的社會主義屬性，調查研究充分彰顯了這一屬性。

“開展調查研究就是走群眾路線”[1]54，群眾路線貫穿于國家治理的全過程和各環節，是“獨具中國特色的民主治理模式”[2]，其哲學依據是人民群眾是歷史的主人和創造者。作為鞏固黨的執政基礎的一項根本政治舉措，群眾路線要求廣大干部貼近群眾、扎根群眾，時刻保持與群眾的血肉聯系。在調查研究中，廣大干部走出機關、走向基層、走進千家萬戶，暢通了干群交流渠道，拓展了社情民意的反映和表達機制，拓寬了群眾走進民主過程的通道。從一定意義上說，調查研究的過程，實質上是干部主動親近群眾、聯系群眾的過程。這是對科層制邏輯極端化的一種矯正。科層制的典型特征是“上領導下，下服從上”，具有明顯的控制取向。長期處于命令—服從關系的影響下，少數公職人員容易只對上級負責（眼睛總是向上），而忘記“民心是最大的政治”“人民就是江山”“人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者”，作出領導歡心、群眾失望的錯事。此外，在科層制下，“所有持續的工作都是由官員們在辦公機關里完成的”[3]。對正式文書檔案和工作程序的過分強調，導致工作開展及工作表現的評價須以“辦公室”為中心。在這種情況下，“‘真正的工作’似乎只有一個人坐在他的辦公桌前時才在進行中。大樓的其他某個地方開會也可能被算作是在工作。但是在戶外晃悠就完全和工作搭不上邊了”[4]。科層制的這種理性邏輯導致少數公職人員缺乏動力走向村社和一線。有關調查研究的政治要求和制度性規定推動干部積極走出“大院”，深入基層、深入群眾，與群眾打成一片，這顯然是對科層制弊端的糾正，有助于實現“對領導機關負責和對群眾負責的一致性”。正如習近平總書記所指出的：“任何事情都要向上看看，向下看看。”[1]52

通過調查研究，干部能夠直接感知群眾的所思所盼，能夠親耳聆聽民聲民意，親眼觀察群眾的生產生活狀態。這是做到為民惠民愛民、“以百姓之心為心”的前提。在干部與群眾相隔絕的狀態下，干部不可能真正理解群眾、了解民情，根本無法知曉群眾的真正需求，也就談不上為民造福、增進群眾福祉。用主觀想象代替群眾真實需求，用包辦代替、強迫命令代替群眾的真實意思表達，反而會損害群眾的切身利益和幸福感。干部俯下身、沉下心到群眾中進行調查研究，開通了群眾訴求表達的直通車，有利于干部精準把握群眾的需求脈搏，直面民怨民憂。調查研究的不可替代性在于其感知民情的直接性（相對于電話交流、會議材料等來說）及親身體驗所帶來的心理共鳴和情感震撼。“在基層心里才有群眾，在現場心里才有感動。”[1]63調查研究不僅是“身入”的過程，也是“心到”“情入”的過程。通過面對面、心貼心的交流，干群之間的身份界限和隔閡被打破，增進了彼此之間的理解。“一味周旋于官場的人容易變得官腔十足——這么說并非武斷。”[5]脫離群眾使官員容易異化為一個在語言、訴求等方面與群眾迥異的精英集團，從而出現精英與群眾之間的對立對抗。例如，在一些發展中國家，政治精英夸夸其談、奢談理想主義的政策觀點和治國主張，群眾卻認為是“隔靴搔癢”、罔顧現實，從而導致社會撕裂、街頭政治、政局多變、經濟停滯。調查研究使干部“邁進群眾的門檻，走進群眾的心坎”，助推干部與群眾“同呼吸，共命運”，有利于避免精英與群眾之間的脫節。

當前，國際形勢復雜多變，改革發展的任務艱巨繁重，各種風險挑戰疊加聯動，各種新情況新問題層出不窮。面對自己不熟悉、不了解的問題，面對各種復雜的治理難題，干部必須堅信“群眾是真正的英雄”，以甘當小學生的態度，自覺拜人民為師。人民群眾中蘊含著豐富的智慧和無限的創造力，創造了無數的成功經驗，展現了強大的首創精神，是真知灼見的源頭活水。通過調查研究，干部到群眾中去尋找好想法、好建議，尋找破解難題的思路、辦法，及時總結群眾創造的典型和經驗，實現政策創新、頂層設計與問計于民的高度融合。這是相信群眾、尊重群眾主體地位的重要表現。是否相信群眾的智慧和能力，是區分真民主與假民主、好民主與壞民主的重要標準。一些西方學者名義上將人民偶像化，實際上卻懷疑人民的“勝任力”，認為人民是“群氓”“烏合之眾”“被寵壞的孩子”“平庸的多數”，并不斷侵蝕、虛化民主的本真內涵和原初含義，致使西方現代民主“泡沫化”。達爾指出：“如果我們假想的雅典式公民以某種方式出現在我們中間，他必定會認為，現代民主根本就不是民主。”[6]

在西方，調查研究總體上是服務于選舉政治需要的，具有強烈的“選舉主義”色彩。西方政客所舉辦的調查會議、挨家挨戶的“意見征詢”等活動，是選舉技巧的一部分，根本目的是通過構建良好的選民關系贏得選票。西方政客將調查研究作為“議題斗爭”的工具，用調查研究得來的所謂民意數據貶低、抹黑或攻擊政治對手，或者將調查研究作為尊重民意、傾聽民意的“符號”。因此，政治競技場上的調查研究被“選票最大化”所左右，淪為西方政客手中的工具和武器，選民反而被邊緣化，其民主價值被徹底“掏空”。這種對比更加凸顯了中國調查研究的人民性價值導向。

二、調查研究體現了全過程人民民主的基本要素

民主是一個歧義紛呈的概念。但是在關于民主的歧見中有一個共識性的理解即“參與”，公眾參與的廣度和深度是衡量民主程度的“黃金標準”。科恩指出，民主意味著參與，民主決定于參與[7]。全過程人民民主充分肯定了民主的參與性內涵。習近平總書記指出，評價民主的一個重要標準是看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利，“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐”[8]336。從一定意義上說，全過程人民民主正是針對西方民主無法表達、難以參與的弊端提出的。在西方民主制度下，“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期”[8]98。作為新時代的社會主義民主類型，全過程人民民主從各層次各領域擴大了群眾參與的空間和機會。經常、廣泛開展的調查研究是群眾持續、深入參與社會政治生活的生動實踐，也是群眾有序參與國家治理和社會治理的重要渠道。

調查研究是黨的優良傳統，是謀事之基、成事之道，是干部干事創業的“基本功”。各層級、各部門要開展領域廣泛、主題多樣的調查研究，既包括圍繞重要發展規劃、重要戰略舉措開展的調查研究，也包括圍繞基層治理、“微治理”開展的調查研究。常態化的調查研究推動了“權力與權利”的對話，促進了干部與群眾之間的零距離接觸。干部“進萬家門、訪萬家情、結萬家親”，“親耳聽，親自問”，或者與群眾進行“七嘴八舌”式的討論，增強了政府的開放性和可接近性，無疑在選舉、投票之外開辟了群眾參與的新通道，打通了群眾參與的“最后一公里”，使群眾感到全過程人民民主就在身邊、眼前。特別是，調查研究推動了利益相關者參與，實現了“包容性參與”，即凡是受到一項決策影響的人，都有機會參與這個決策。調查研究的一項重點任務是就涉及群眾切實利益的重要民生議題，如就業、教育、醫療、托育、養老、住房等，廣泛聽取相關群眾意見，在此基礎上作出政策設計。這就把利益相關者參與納入決策程序，為其利益訴求進入政策議程提供了重要保障。

在現代民主社會，盡管法律規定群眾有平等的公共參與權利，但是往往在事實上形成群眾參與的不平衡性。群眾在參與意識、參與技能、參與資源等方面存在明顯差異，會導致群眾參與通常被較為強勢的集團或階層所左右，普通群眾的聲音有被過濾掉或者被“消音”的風險。調查研究的統籌安排有效克服了群眾參與的不均衡性。我們黨強調，堅決摒棄“嫌貧愛富”式調研，干部不僅要到經濟發展快、社會治理好、干群關系和諧的地方進行調查研究，更要到困難多、條件艱苦、矛盾尖銳、群眾意見大的地方進行調查研究。事實上，貧困地區和困難群眾通常是調查研究的優先對象。習近平總書記指出：“下去調研，要去一些困難多的地方、問題多的地方。”[1]37他還強調，各級領導干部要常去貧困地區走一走，常到貧困戶家里坐一坐，常同困難群眾聊一聊，多了解困難群眾的期盼，多解決困難群眾的問題[1]52。黨的十八大以來，習近平總書記每到一個地方調研，都要到貧困村和貧困戶了解情況，有時還專門到貧困縣調研[1]92。顯然，調查研究的統籌安排賦予了弱勢群體更多的“發聲”機會，維護了他們的表達權，同時鍛煉了他們的參與能力，這種“賦能”為群眾參與的均衡化發展創造了有利條件。

調查研究具有鮮明的效果導向性，提升了群眾參與的真實性。在某些“群眾社會”，盡管群眾參與的水平很高，但是這種參與多是權力精英獲取同意的一種手段，或是使群眾獲得心理慰藉的裝飾品，對實際政治生活難以產生影響。假參與容易滋生政治疏離感、政治冷漠情緒、政治犬儒主義和政治不信任感。對調查研究實際效果及對調查研究成果轉化運用的強調，使中國的群眾參與與形式主義的參與劃清了界限。習近平總書記指出：“對經過充分研究、比較成熟的調研成果，要及時上升為決策部署，轉化為具體措施；對尚未研究透徹的調研成果，要更深入地聽取意見。”[1]96中共中央辦公廳印發的《關于在全黨大興調查研究的工作方案》要求各級黨委（黨組）建立調研成果轉化運用清單，領導干部定期對調研對象和解決問題等事項進行回訪。這說明，調查研究就應真調查研究，真調查研究就要注重調查研究的實效性，切實回應群眾的期盼和呼聲。因此，對真調查研究的強調實質上是對真參與的強調。

隨著經濟的發展、科技的進步和教育的普及，“參與性社會”的到來不可避免，“參與爆炸”是不可逆轉的社會現象。如何將勃興的參與行為納入制度化進程，是任何處于現代化進程的政治體系必然面臨的重大問題。早在1987 年，布熱津斯基就斷言，共產黨不能解決公民參政問題，這一問題是“黨內和黨與社會之間發生沖突的根源”，從而造成“共產主義的危機”和“共產主義的失敗”[9]。新時代，人民對美好生活的向往愈益廣泛和多樣，不僅對物質生活提出了更高要求，而且對民主、法治等提出了許多新要求。調查研究一方面順應了群眾的民主參與擴大化的新形勢，另一方面在黨和政府的領導下實現了群眾參與的有序化、制度化。這一成功實踐使布熱津斯基“共產黨不能解決公民參政問題”的論調不攻自破。

三、調查研究體現了全過程人民民主的多維功能

考察民主的功能，需要將民主置于特定的社會歷史條件和政治環境之下。全過程人民民主是中國特色社會主義民主的最新類型，是中國共產黨創立和踐行的民主形式。在中國特定的時空背景下，全過程人民民主擔負著解決問題、凝聚共識、調動人民積極性等多種功能。

“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[8]335全過程人民民主之所以是“最管用”的民主，就是因為它能夠有效解決人民的各種問題。調查研究是發揚民主、集思廣益的過程，也是識別問題、正視問題、應對問題的過程。習近平總書記指出：“努力在調研中吃透情況、把準脈搏，在調研中指導工作、解決問題。”[1]89調查研究主要指向改革發展穩定存在的深層次問題、人民群眾反映強烈的熱點難點問題、國家治理實踐遇到的新問題、黨的建設面臨的重大問題、當今世界政治經濟領域的突出問題。對調查得到的一手資料進行深入研究和科學分析，能夠深化對問題性質、本質的認識，找準問題的關鍵點、要害處，找準化解問題的切入點、著力點。“老大難”問題產生的重要原因，就是對情況吃得不透、病根找得不準。破除這類“頑瘴痼疾”，必須依靠調查研究這個法寶，在熟悉情況、摸清問題的基礎上，找準癥結，精準有效施策。因此，調查研究本身不是目的，而是解決問題的手段。當調查研究本身成為目的時，調查研究就會出現異化，如“蜻蜓點水”式調研、“欽差”式調研、“被調研”、“盆景”式調研、“扎堆調研”、“出發一車子、開會一屋子、發言念稿子”式調研、“作秀”式調研。調查研究的異化形式無關問題的解決，因此黨和政府堅決反對。習近平總書記指出：“要防止為調研而調研。”[1]81

“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”[8]97找到“最大公約數”就是廣泛凝聚共識，畫出最大同心圓。調查研究是下情上達和上情下達的辯證統一，二者的有機結合使發揚民主和凝心聚力相互貫通，使建言獻策和思想引領雙向發力。一方面，基層群眾處在生產生活第一線，直接參與經濟社會生活，對黨的路線方針政策落地見效感知最真切，往往能提出很多樸實、具體的意見和建議。群眾訴求和心聲是做出正確事實判斷和提升決策可行性的重要依據。“下情上達”將分散的、不系統的群眾經驗、要求和期望集中起來，在真實利益表達的基礎上實現利益的有效綜合，在民意完整展現的基礎上擬定政策規劃。另一方面，調查研究將黨的政治主張和政策立場傳遞給基層群眾，使之逐漸內化為群眾信念并外化為群眾行為。對于一項公共政策來說，群眾中既有利益受損者，也有受益者，因此群眾對具體政策的認知可能參差不齊。用調查研究的方式到群眾中去作宣傳解釋工作，“上情下達”，可以釋疑解惑、理順情緒，匯聚起擁護黨的政策的正能量。從這方面來說，調查研究是加強群眾教育、促進群眾學習的過程。在當代中國，黨的領導與人民當家作主是內在統一的，因為黨的領導就是支持和保障人民當家作主。但是，在某個特定的時間點上，黨的政策觀點與部分群眾的情緒可能不完全一致，例如，黨立足于長期的戰略思想看待問題，群眾可能看重短期的收益；黨站在全局的立場上作出政策決策，群眾可能偏好局部的利益。在這個過程中，“既不能忽視甚至壓制群眾意見和呼聲，又不能迎合群眾中的不良情緒”[1]62。這要求既善于集中人民群眾的正確意見，又善于對不正確的意見給以適當解釋。干部走進千村萬戶，走進工廠車間，同群眾“身挨身坐、心貼心聊”，能夠把利益問題和思想認識問題結合起來，對群眾進行針對性教育，促使群眾改正不正確的意見。對于關系復雜、難以權衡的政策分歧，可以進行多次調查研究、反復討論、深入交流，促進各方思想觀點的充分表達，以達到聚同化異、不斷擴大思想共識的目的，防止出現西方民主下的“政策極化”、利益集團惡斗等消極現象。

“充分調動人民的積極性、主動性、創造性，更加切實、更有成效地實施人民民主。”[8]55改革開放初期，鄧小平就明確指出：“調動積極性是最大的民主。至于各種民主形式怎么搞法，要看實際情況。”[10]實現中國式現代化、實現中華民族偉大復興，需要億萬人民攜手合作、共襄盛舉。只有發展全過程人民民主，才能增強人民的創造活力，把億萬人民的智慧和力量匯聚起來，形成團結奮斗的磅礴力量。調查研究是普遍化的“開門立法”“開門問策”，能夠使干部接地氣、識民情、通下情，能夠增強決策透明度和公眾參與度，保證政策符合人民利益和愿望，切實解決群眾的急難愁盼問題和煩心事操心事揪心事，把好事辦實、把實事辦好。這有利于群眾樹立主人翁意識，自覺把個人的人生理想融入國家富強、民族振興的偉大進程之中，形成“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會共同體。正因為調查研究對于釋放群眾的潛能、發揮群眾的才干具有特別重要的作用，任何認為調查研究可有可無、調查研究麻煩費事的觀點都是錯誤的。

四、調查研究體現了全過程人民民主的獨有形式

協商民主是保證人民當家作主的重要制度設計，是全過程人民民主中獨特的、獨到的民主形式。新時代，協商民主被賦予很高的地位和價值，承載著很高的政治期待。黨的二十大指出，要全面發展協商民主，推進協商民主廣泛多層制度化發展。協商民主的精髓和要義內在地嵌入調查研究之中，因此調查研究是發展協商民主的重要抓手。

協商民主的實質是商議，是平等各方之間的見解反思與討論，是意見交流和公共理性形成的過程性機制[11]。討論、談論、言說是協商民主賴以運轉的核心組件，因此協商民主有時又被稱為話語民主。調查研究通常以會議、走訪、蹲點等方式開展，是平等對話、意見互動、觀點重塑的過程，彰顯了“以言不以力”的協商精神。調查研究過程中，通過角色互換（把自己當成百姓）和移情式理解（“我就是你”），個人的意見能夠在互相討論之中被磨礪、被檢驗。這是個人觀點的“聚合”，而非簡單的“集合”。選舉投票是結構化的、私人的意見表達方式，缺乏動態的思想交流、深度的觀點碰撞和理性的審議思辨，與調查研究相比，其可能只是對群眾意見的“膚淺一瞥”。

協商民主要取得實效，其參與者必須彼此敞開心扉、開誠布公，即用真誠的態度表達真實的內容。“求真”“求實”是調查研究的根本使命，“真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關心疾苦”是對調查研究的根本要求。習近平總書記指出：“要了解實際，就要掌握調查研究這個基本功。”[1]46在一次調研中，習近平總書記指出：“各級干部都是人民的勤務員，我們來調研就是希望大家開門見山、一吐為快，這有利于我們聽真話、接地氣。”[1]63這是鼓勵群眾講實話、講心里話。調查研究是廣開言路、廣納群言、廣集民智的過程。群眾的暢所欲言、各抒己見、實話實說，不僅包括正面評價、贊美之詞，也包括批評、抱怨、逆耳言、諍言。后者雖然刺耳、尖銳，但是有利于了解真實情況，改正工作中的缺點和錯誤，幫助查找不足、縮小工作差距。1961年，周恩來在農村進行調查研究時，一位農民告訴他：“你要是糊弄我們，再過兩三年，你也會餓死的。”周恩來絲毫沒有怪罪，反倒感謝他講了真話。這些真話直接促成了農村人民公社公共食堂政策的調整[12]。所以說，高質量的調查研究是增加對黨情國情了解、促使主觀認識符合客觀實際的重要途徑。

協商民主的重點是基層群眾，促進協商民主體系向基層治理延伸是新時代協商民主建設的重要環節。作為黨治國理政的第一線、政府聯系群眾的最前沿，基層不僅是協商民主的主要場域，也是調查研究的主要場所。干部“走基層”，到基層“交朋友”，扮演群眾“傾聽者”的角色，破除了科層體系的信息單向流動弊端。赫梅爾認為，讓官僚了解服務對象的需要是十分困難的，因為“‘他們聽不見你說話’。對官僚而言，你根本不存在”[13]。基層信息的向上流動，群眾要求的向上反映，扭轉了科層體系中的信息過濾、信息失真傾向，如報喜不報憂、選擇性失明等。特別是，在調查研究中，重要決策者可以越過科層體系，直接接觸基層群眾，印證相關信息，及時發現被遺漏或被掩蓋的問題。習近平總書記深刻指出，了解情況的渠道千條萬條，但是調查研究要放在第一條，這是不會失真的一條，通過二手材料了解情況是必要的，但不能代替親身調研[1]118。

調查研究不僅體現了政—社協商，即最為常見的干群之間的協商，也體現了政—政協商和社—社協商。政—政協商指政府部門、層級之間的商量商議。在科層制政府系統內部，立場受制于位置，觀點源于部門眼界，“一個人所處的位置不僅影響其立場，還影響到他會看到什么”[14]。因此，部門之間、層級之間看待問題的視角和態度并不完全一致。以調查研究的方式發揚黨內民主，可以克服單個政府機構的“狹隘性”，杜絕條塊分割造成的“離心”傾向。黨的重大決策在出臺前，都以調查研究方式在黨內一定范圍征求意見。例如，為了制定《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，中央改革辦、中央編辦組成了十個調研組，“分赴三十一個省區市、七十一個中央和國家機關部門，當面聽取了一百三十九位省部級主要負責同志的意見和建議；共向六百五十七個市縣的一千一百九十七位黨委和政府的主要負責同志個人發放了調研問卷”[8]194。社—社協商指群眾之間的對話交流。隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的加速發展，社會信息化的趨勢日益明顯，人民群眾的利益訴求和思想觀念愈加多樣化，中國真正進入了“利益分化的政治時代”。用調查研究會議的方式把群眾組織、動員起來，進行坦誠、深入、建設性的協商，是“人民內部各方面廣泛商量”的重要體現，也是發展基層協商民主、實現群眾自治的題中應有之義。

五、調查研究體現了全過程人民民主的鮮明特點

全過程人民民主的突出特點是“全”，涵蓋了階段之全、領域之全、主體之全，講清楚了“誰的全過程”“在哪些領域的全過程”“在哪些環節的全過程”等基本問題。“全”可以進一步解析為全鏈條、全方位、全覆蓋，因此，全過程人民民主就是“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”[8]336。

調查研究貫穿于公共政策運行的全過程，在政策制定、政策執行和政策評估等各個環節體現了群眾的全流程全鏈條參與。政策制定的起點是廣泛搜集信息（情報活動），以便準確理解、界定社會問題。信息不全面、不具體，不僅會造成方案設計上的缺陷，而且會造成問題確認上的失誤。群眾是政策信息的主要來源，只有通過調查研究的方式，才能把群眾的偏好信息、服務需求信息以及政策執行信息、政策效果信息及時有效地反映給決策中樞。因此，必須依靠調查研究作出決策，沒有調查研究就沒有決策權。習近平總書記指出：“我們黨在出臺重要方針政策、作出重大決策部署前，都要求有關部門深入基層調查研究，了解和掌握第一手資料。”[8]311鑒于調查研究對于信息獲取、整理的極端重要性，領導者要花費大量時間進行調查研究，開展政策醞釀，與群眾進行廣泛的商議討論，用腳力走基層，用聽力察民情，用眼力看問題。毛澤東形象地指出：“調查就像‘十月懷胎’，解決問題就像‘一朝分娩’。”[15]陳云也指出：“領導機關制定政策，要用百分之九十以上的時間作調查研究工作，最后討論作決定用不到百分之十的時間就夠了。”[16]

“正確的決策離不開調查研究，正確的貫徹落實同樣離不開調查研究。”[1]115政策的目標或意圖不會自動轉化為執行者的任務和目標群體的行為。執行者必須在調查研究的基礎上，把黨中央的政策與當地的具體實際結合起來，提出適合自身特點的針對性措施，因地制宜地創造性執行政策，防止一刀切式執行、機械式執行，才能收到預期的政策效果。習近平總書記指出：“貫徹落實黨中央決策部署，不是喊口號，要經過深入調研，結合當地實際，形成符合黨中央精神的行之有效的具體措施。”[1]44同時，調查研究是開放執行過程、吸納群眾參與的重要途徑。這將增加群眾對政策的積極和正面的認知，增加群眾對政策的配合度和接受度，促進政策的成功執行。總而言之，“抓落實，必須大興調查研究之風”[1]114。

調查研究是政策反饋、政策評估的重要手段。群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應是評價公共政策的準繩和標尺。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”作為受政策作用和影響的對象，群眾對政策產出和政策成就最有發言權。相對于決策者、執行者來說，他們較少受到科層體系中“局中人”角色（利益關系、身份地位等）的影響，對政策的評判較為符合實際。對已經落實落地的政策進行跟蹤性調研，了解群眾對政策的觀感、群眾行為和態度的變化，掌握最鮮活情況，測算基礎數據，才能為調整優化政策提供客觀依據。因此，調查研究的跟蹤反饋作用，決定了它是政策評估的不可或缺手段，是預測政策的未來走向、促進政策科學化的不可忽視的工具。

從調查研究領域和地域的全面性和廣泛性上來說，調查研究具有鮮明的“全方位”“全覆蓋”特征。黨的各級干部，無論在哪個機關單位、哪個工作領域（政治、經濟、文化、社會、生態文明建設和黨的建設等），都須扎實開展調查研究。領導干部更要發揮示范榜樣作用，以上率下，帶頭深入開展調查研究。習近平總書記指出：“中央政治局的同志要以身作則，推動各級干部動起來、深下去，使調查研究在全黨蔚然成風。”[1]117調查研究不僅要了解“點”上的情況，而且要掌握“面”上的情況。客觀現實是復雜多面的，只調查研究一兩個地方（點）是不夠的，未必能準確了解問題現狀和客觀實際。因此，要擴大調查研究的地域范圍，防止以點代面。習近平總書記指出：“當縣委書記一定要跑遍所有的村，當市委書記一定要跑遍所有的鄉鎮，當省委書記一定要跑遍所有的縣市區。”[1]61

黨和政府可以根據需要，廣泛展開、靈活舉行調查研究，用調查研究對象的代表性把方方面面的意見集中起來，實現意見征詢的“全覆蓋”。例如，“十四五”規劃編制期間，習近平總書記相繼主持召開了企業家座談會、黨外人士座談會、扎實推進長三角一體化發展座談會、經濟社會領域專家座談會、科學家座談會，并利用到湖南考察的機會，召開基層代表座談會，聽取意見和建議。參加基層代表座談會的代表既有來自農村、社區、企業方面的，也有來自教育、科技、衛生、政法等戰線的；既有各級黨代會代表、人大代表、政協委員、勞動模范、扶貧干部，也有新的社會階層人士、農民工、快遞小哥、網店店主等，因此，能夠“代表各行各業”[8]315。調查研究對象的代表性緩解了公眾與領導者之間溝通的非對稱性，即由于領導者時間、精力有限，能夠和一個單獨的領導者進行直接溝通的群眾人數或多或少是固定的，“即使在今天，能夠和伯里克利進行直接溝通的人并不會比公元前5 世紀的雅典人更多”[17]。作為調查研究對象的“代表”把各方面的意見和建議帶進政府議程、帶到領導者面前，在某種意義上擴大了與領導者進行對話的群眾數量，提升了群眾參與的覆蓋率。

六、調查研究體現了全過程人民民主的顯著優勢

“發展社會主義民主政治，關鍵是要增加和擴大我們的優勢和特點，而不是要削弱和縮小我們的優勢和特點。”[8]85“增加和擴大”社會主義民主政治的優勢，必須首先明確其優勢所在。全過程人民民主妥善處理了民主與效率、民主與秩序、民主與成本、民主與國情等“二難”或“多難”問題，為發展中國家走向政治現代化貢獻了中國智慧，給世界上那些既希望發展民主政治又希望保持自身獨立性的國家和民族提供了中國經驗，為人類探索更高質量、更有成效的民主治理提供了中國方案，集中展現了新時代中國特色社會主義民主政治的多維優勢、廣闊前途和強大生命力。

首先，調查研究體現了民主與效率的統一。干部通過多層次、多方位、多渠道的調查了解情況，堅持“從群眾中來，到群眾中去”，做到對真實情況了然于胸，才能克服決策的隨意性、盲目性，防止決策失誤，減少犯錯誤的成本。不調查研究就做決策，如想當然、拍腦袋，表面上看效率很高，但是由于情況不明、自以為是，決策失誤的概率很高，甚至可能犯方向性的錯誤，從而帶來慘重的損失，真實效率是很低的。即使出現了決策失誤，通過調查研究發揮人民群眾的“耳目”作用和無處不在的監督作用，也能夠及時發現和改正失誤。此外，調查研究體現了民主集中制的要求，即通過發揚民主，在群眾意愿充分表達和積極性有效發揮的基礎上，正確集中群眾智慧、力量和意見，從而避免了議而不決、決而不行、內耗等常見的民主缺陷，提升了全過程人民民主的治理效能。

其次，調查研究體現了民主與秩序的統一。穩定的社會政治環境是民主發展的前提條件。動蕩不安的環境不僅不會產生穩定的民主，而且會葬送已經取得的民主建設成果。因此，民主發展不能以犧牲社會穩定為代價，必須通盤考慮、總體謀劃民主與秩序的關系。調查研究是黨和政府領導下的、有組織有計劃的意見征詢和群眾參與，既激發了民眾活力又維護了社會穩定，既尊重多數人的意愿又照顧少數人的合理要求，既反映民意又引導民意，有助于民主與秩序的有機結合、互促互適。在某些西方發達國家飽受民粹主義侵襲、某些發展中國家深受無政府主義摧殘的情況下，全過程人民民主卻創造了“社會穩定奇跡”，呈現“風景這邊獨好”的顯著優勢。在一定意義上說，調查研究是理解這一優勢的“密鑰”。

再次，調查研究體現了發展民主與節約成本的統一。民主作為一種社會工程和公共產品，其存在和運轉必須付出一定的成本。在金錢政治和資本邏輯的支配下，西式民主是成本極高的“奢侈品”。根據我國外交部2021 年發布的《美國民主情況》報告，2020 年美國總統和國會選舉總支出高達140 億美元，是2016年的2倍和2008年的3倍，被稱為“史上最燒錢的大選”。其中，總統選舉花費再創歷史紀錄，達到66 億美元；國會選舉花銷超過70 億美元。高成本把普通民眾與民主隔離開來，是“西式民主之殤”的重要表征。我們黨強調，調查研究要嚴格執行中央八項規定及其實施細則精神，輕車簡從，厲行節約，不能增加基層負擔。因此，調查研究雖然經常、廣泛開展，但是其耗費的人力物力財力和政治資源卻極少。尤其是，對于基層群眾來說，反映意見、提出建議幾乎是零成本。群眾參與調查研究的“廉價”彰顯了全過程人民民主的低成本性。

最后，調查研究體現了發展民主與立足國情的統一。各國國情不同，每個國家的民主政治制度都是獨特的。習近平總書記指出：“實現民主有多種方式，不可能千篇一律。”[8]336這是一條不容違背的民主發展“鐵律”。中華民族在追求民主、發展民主過程中曾經犯過罔顧國情、盲目移植的錯誤。例如，清末民初的西式民主化浪潮導致中國陷入社會動蕩、國家分裂的窘境。當前，一些美國政客將“中國式民主VS 美國式民主”打造成“威權VS 民主”的虛假敘事和二元對立，幻想使中國掉入其設置的“民主陷阱”。對此，我們必須將民主發展的基點放在中國的特殊國情之上，從中國的歷史文化傳統和特殊社會政治條件出發推進民主政治建設。調查研究體現了中華優秀傳統文化對實事求是、知行合一的追求，是我們黨的傳家寶，具有深邃的文化底蘊和深厚的歷史邏輯。因此，調查研究是立足國情發展民主的重要體現，也是在中國超大規模、超常復雜性的空間范圍內探索民主建設的成功實踐。