什么導致突發事件應急決策失效？
——情報視域下的組態分析

孫欽瑩，馬海群

（1. 黑龍江大學中國語言文學博士后流動站，哈爾濱 150080；2. 黑龍江大學信息資源管理研究中心，哈爾濱 150080）

0 引 言

2022年年初發布的《國務院關于印發“十四五”國家應急體系規劃的通知》中提出，堅持“關口前移”，加強“源頭管控”原則，從源頭感知化解隱患，把握致災規律，利用智能技術提升事故感知能力，強化信息支撐保障，系統推進“智慧應急”建設[1]。在大數據時代和VUCA（volatility易變性，uncertainty不確定性，complexity復雜性，ambi‐guity模糊性）環境下，輔助應急決策的信息具有量級大、形態多、難辨真偽等特征[2-3]，由于缺乏對有價值信息的提取與有效利用，導致突發事件應急決策的過程中常常面臨信息內容不完備、信息傳遞不及時、信息來源不準確等困境，信息瑣碎、延遲、失真等問題無法有效支撐決策主體進行科學決策，更難以達到智慧應急的目標。面向決策服務的應急情報是影響決策效果與質量的關鍵因素。馬費成教授認為，在智能時代，情報服務決策的功能在國家安全、市場競爭的地位愈加重要，多次提出情報學的發展和建設有必要對信息鏈的尾端（即知識到情報層次的轉換）加以重視和關注[4]。突發事件定策、施策、評策均離不開應急情報的保障[5]，應急情報能否發揮其效用的關鍵在于決策主體能否有效、合理運用應急情報。同時，突發事件的處置決策、救援方案、響應任務等還依賴于決策主體智慧。因此，應急決策能否達到預期目標取決于應急情報與決策主體的共同作用。

在突發事件應急決策過程中，各級政府作為應急決策主體，需要在高壓狀態下根據應急情報預判發展態勢，形成“信息分析、情報研判、智庫支持、專家決策”協同運作[6-7]，提升應急情報來源質量、流轉效率，避免情報曲解、遺漏，決策主體憑借自身的敏銳感知力、專業判斷力與精準決斷力盡量做出符合預期效果的滿意決策。但事件復雜模糊、時間限制等客觀因素導致決策主體處于高度緊張狀態[8]，面臨決策制定后可能造成應對不力、響應失效、網絡輿情等不良后果的責任追究，容易出現猶豫不決的慢作為、規避責任的不作為、能力欠缺的不敢為等現象[9-10]。應急決策失效不僅會惡化事件發展、加重危機程度、造成嚴重損失，而且易致使公眾喪失安全感，誘發信任危機，促使人們不得不反思導致應急決策失效的關鍵因素有哪些，以及如何防范應急決策失誤。目前，從失敗中總結經驗以更好地應對未來的迫切需求[11-12]，凸顯了從“失效溯源”或“失敗學習”視角防范應急決策失效的緊迫性與必要性。

現有關于應急決策失效的研究成果主要是針對案例總結失效實踐經驗的描述性分析，如張海波[13]、胡雅萍等[14-15]、張美蓮[16]、林雪[17]通過實證分析提出了應急決策失效的影響因素，Alison等[18]提出了導致應急響應最差后果的決策因素。鮮有學者闡釋情報視域下政府應急決策失效的本質和路徑，以致對提升政府應急決策效力、智慧應急的驅動路徑模糊不清。重大突發事件爆發時往往缺乏征兆，某一環節失效并不一定都會導致最終應急響應的失敗，但哪些關鍵節點常常發生且極易引發應急決策失效現象，這一問題亟須解決。一方面，應急決策失誤可能是由于決策主體疏忽大意、主觀怠慢；另一方面，可能是由于輔助決策的應急情報匱乏，還可能因為過于遵循決策程序而貽誤最佳決策時機。借鑒眾多學者提倡加強情報的“耳目、尖兵、參謀、引領”功能作用，運用QCA（qualita‐tive comparative analysis）方法開展情報視域下政府應急決策失效的組態分析，揭示政府應急決策失效的差異化路徑，本文試圖解決以下問題：①哪些不同條件組態導致政府應急決策失效？②哪些因素對政府應急決策失效有顯著影響？③應急決策失效路徑是否存在差異化？本文基于Simon決策三階段模型，構建影響政府應急決策失效的研究框架，結合我國44個突發事件案例實際情況，深入探討導致應急決策失效差異化的條件組態與影響機理。本文有助于拓寬政府應急決策失效相關研究的視角，加深對不同失效路徑背后復雜機理的理解，以失效溯源方式提升應急決策的智慧化水平，以期為政府應急部門實現智慧應急目標提供新的研究思路，促使決策主體在應急決策過程中突破局限性，提升科學性。

1 文獻述評

1.1 情報視域下突發事件應急決策研究進展

情報視域下學者們的研究主題主要聚焦于應急情報對應急決策的支撐作用，將情報理念與突發事件應急決策進行關聯研究，體現了應急管理的學科交叉屬性，同時證明了情報理論與方法在應急管理中的價值和意義[19]。2015年，國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》中強調用數據說話、用數據決策[20]，以大數據為依托的突發事件數據推理與情報分析逐漸成為主流[21]。學者通過數據驅動情報價值[22]，從源頭感知[23]、信息甄別[24]和情報刻畫[25-26]構建情報體系，實現突發事件的智能預測、快速響應和科學決策。國務院印發的《“十四五”國家應急體系規劃》[1]中提出，到2035年全面實現依法應急、科學應急、智慧應急，為未來研究指明方向。大數據技術的發展呼喚基于實證數據分析與信息價值提煉的應急情報體系構建。應急事實數據、信息資源不能直接應用于應急決策，需要將海量、多源、異構的應急信息進行有效融合，同時，應急決策主體從過載的混沌數據、無序信息中通過加工處理、高度提煉形成有價值的應急情報的需求更加迫切，應急情報對應急決策的支撐作用要求越來越高[27]，應急情報感知、分析、提取、應用是有效控制態勢發展的關鍵因素，是實現智慧應急的重要手段。隨著“大云移物智”信息技術的高速發展與廣泛引用，驅動應急管理邁入“智慧應急”的新時代，經驗決策和傳統應對方式制約了應急狀態下的有效響應[28]。應急決策從以經驗判斷、應急預案為主的傳統應急決策向以大數據驅動、情報支持為主的智慧決策轉型[29]，如通過建立數據模型和運用人工智能、神經網絡等計算分析工具提升決策效率[30-31]。應急情報是智慧決策的前提基礎，利用大數據進行情報感知、交互共享與智慧應用，推動應急管理部門實施對突發事件的智慧決策。同時，智慧決策也是應急情報價值運用的最好體現。

1.2 突發事件應急決策失效研究進展

失效（failure）是一種與期望結果偏離的狀態，常解釋為疏忽、過錯，相似概念也可表述為失靈、故障、癱瘓、失控、低效、無效等。在應急管理或災害學研究領域，國外學者對失效的英文表達方式有emergency failure、breakdown、malfunction、inef‐ficiency、out of control、out of run等[32-33]。突發事件伴隨著毫無征兆或不曾預料到的情境、不曾計劃的事件、未曾經歷的狀況，有學者將應急決策失效定義為“應急管理未能發揮預期功能的情形”[13]。還有學者將應急失控分為過度應急管控和匱乏應急管控[34]。學者們主要從兩個方面對應急決策失效展開研究。一是利用數學建模定量方法，研究應急決策失效的影響因素、發生概率和失效機理[35-38]。有學者從應急能力不足、應急情報缺失、應急響應失效、應急容錯規劃等視角，采用故障樹[39]、混亂圖[40]等方法對應急失效問題展開系統研究或從信息流視角研究事故的致因模型[41]。二是以個案研究、純理論探究等方法探討應急決策失效的誘發因素與應對策略?；诎咐寗佣ㄐ苑治龇椒ǎ饕獜臎Q策主體、決策環境、決策體制等方面分析應急決策失誤的原因。從應急決策主體出發，分析其決策動機與行為，討論決策失誤的根本原因，是來源于決策主體本身的認知局限、經驗欠缺[42]。情報搜集、情報分析、情報傳遞等內部決策環境與應急決策各環節緊密相關[43]。情報是突發事件應急決策的基礎和重要支撐，有學者認為貫穿于決策全過程的情報失察會導致應急決策失誤[44]，還有學者深入剖析應急情報協同失靈導致決策失效的原因及模式[45-46]，從外部環境出發，討論分析國家體制對應急決策失效的影響因素。

1.3 突發事件應急決策失效研究評述

上述研究證明，由于突發事件的復雜性和不確定性，應急決策過程中難免出現決策意外導致失效的現象，現有的應急情報研判能力與所期望達成的應急決策效果存在一定的差距，促使學者們進一步思考造成應急決策失效或應急情報難以支持決策的原因，由此推斷應進一步挖掘導致應急情報與應急決策失效的誘發因素。雖然部分研究從決策主體、決策環境、決策體制等方面分析了應急決策失誤的原因，但是限制了政府應急決策失效差異背后應急情報、決策設計、決策實施多重因素間協同匹配效應的理解，難以揭示應急決策失效的演化機理及路徑。總體來看，現有研究的不足主要體現在以下幾個方面：第一，現有研究對政府應急決策影響因素進行不同視角的分析，但對導致政府應急決策失效的差異化路徑缺乏充分解釋；第二，大多數文獻利用自變量與因變量進行回歸分析，這種對稱關系假設限制了多重因素共同作用導致失效的路徑；第三，缺乏對應急情報與應急決策的交互關系的深入剖析，現有研究未從情報來源質量與情報有效使用雙向考慮如何提升決策效率。應急決策失效影響因素通常是從正面視角出發，不利于發現應急決策存在的潛在問題。應急決策失效因素挖掘可以以前端應急情報來源質量為出發點，以后端應急情報有效利用為落腳點。本文從“失效溯源”視角提出一種“治本”新路徑來防范應急決策失效，嘗試運用QCA方法，探索從情報研判、決策設計、決策實施三階段決策過程來剖析政府應急決策失效的聯動效應，揭示不同影響因素之間的互動關系，形成“案例分析-機理揭示-路徑探索”的論述框架，幫助政府應急部門了解危機情境下決策主體的思維方式和行動決策，以期為政府破解應急決策失效困境、提高決策效率提供參考。

2 研究框架與研究方法

2.1 理論框架

美國教授西蒙（Simon）認為，以決策為主體的管理決策應分為三個階段[47]：第一個階段是情報搜集，包含情報搜集、分析、處理、研判等程序，明確影響決策的關鍵因素和適用條件；第二個階段是決策設計，即根據情報分析、綜合研判，設計各種決策備選方案；第三個階段是方案選擇。

2.1.1 情報搜集階段

以應急情報為基礎的突發事件應急決策是提升應急治理質量、實現智慧應急的有效手段，在國家安全治理體系中占據重要地位[48]。應急情報主導已成為政府應急部門制定決策的重要依據，突發事件的定策施策對情報的搜集與研判需求更加迫切。通常情況下，決策主體對應急情報的掌握程度與決策失效概率成反比。突發事件決策過程中存在大量束縛決策主體認知的因素，情報碎片匱乏、傳播渠道雜亂、情報共享滯后、情報曲解遺漏等均會造成決策主體巨大壓力；情報搜集是否完備、及時、準確，對應急決策具有至關重要的影響[49-50]。因此，情報搜集階段影響應急決策失效的因素包括情報整合完備性、情報共享及時性、情報提煉準確性。具體如下。

（1）情報整合完備性：表現為能否將碎片化的信息有效整合，形成有關突發事件危機的完整圖像的能力。由于突發事件數據呈現非結構化、口語化、碎片化、語義邏輯模糊的特征，若不能將組織中不同部門所擁有的分散信息有效地整合起來、拼湊出災情“全貌”，則決策主體無法充分感知態勢發展及危機程度，造成判斷失誤，不可避免地導致應對失敗[51-52]。

（2）情報共享及時性：將情報產品在有效時間內傳達給合適的人，是情報價值得以體現的最終目的[53-54]。應急決策主體情報使用者與情報提供者因缺乏有效的溝通或跨部門協同不暢、共享渠道堵塞、信息壁壘阻礙、發布機制欠缺而導致情報傳遞不及時[55]。情報傳遞的過程中需要保證及時性，過時或延時的情報產品則會失去效用。

（3）情報提煉準確性：情報來源的準確性和真實性不足會增加決策失誤的機率。Roberta Wohlstet‐ter在信號噪音理論中提出信號傳播過程中夾雜噪音，且信號總是模糊的[56-57]，若應急情報表述不清、模糊兩可、紛繁復雜，其可靠性、真實性不足會降低信息在決策中的作用，情報難以幫助決策主體進行綜合分析得到準確判斷[58-59]。

2.1.2 決策設計階段

應急決策失效取決于應急情報來源質量高低與應急情報能否有效利用的共同作用。美國學者Comfort等[60]認為，決策主體的領導能力不足是導致災害惡化的重要原因，Muffet-Willett等[61]提出了災害應對的3種關鍵領導能力，包括高壓情境和時間約束下的決斷能力、應急響應能力和風險溝通能力。各類能力是決策主體的個性心理特征，體現在問題認知以及危機處理的快慢、程度和效果中。荷蘭萊頓大學政治科學研究所Boin[62]研究了在復雜危機情境下決策主體應如何應對其面臨的挑戰及擺脫危機的途徑，并提出應急決策的5種關鍵能力，即意義感知、決策制定、意義構建、危機終止和危機學習。不同類型的突發事件應急管理需要政府不同專業部門的輔助決策和協同治理，若各職能部門責任意識不強、組織職權固化、溝通機制欠缺、組織協同失調，則極易誘發決策失效[63-64]。因此，本文認為在復雜模糊情境下決策設計階段中，決策主體的認知感知、決斷能力、意義構建、跨部門協同輔助決策對應急決策失效存在影響（危機終止和危機學習通常是在應急管理恢復重建階段，暫不考慮在決策設計階段內）。具體描述如下：

（1）認知感知：Boin[62]認為，認知感知能力是決策主體最應具備的決策能力，即當突發事件發生時，在復雜模糊的情境下感知風險、預測發展、防范威脅的認知能力。決策主體獲得相關情報信息之后，需要預估態勢發展，預測可能導致的后果[65]。美國經濟學家Michele Wucker認為，決策主體認知不足、疏忽大意會造成不可估量的影響[66-67]。導致決策主體對突發事件危機風險認知不足或對危機評估有誤的主要原因有：一方面，是主觀上缺乏敏感度、重視度，缺乏相關管理經驗與知識背景；另一方面，是客觀上輔助決策的應急情報不足，造成決策主體難以充分認知危機[68]。

（2）決斷能力：在復雜模糊情境、高度不確定性狀態和時間約束條件下，需要決策主體做出關鍵性決策，體現在指揮協同各職能部門過程中仍能具備冷靜睿智的判斷力和當機立斷的決斷力[69]。對決策風險有高度的敏感性，尤其是在現有決策方案中應急響應能力與當前災情態勢出現“失配”現象時，能夠根據情報信息對警情態勢發展趨勢做出預判，進而在調整應急任務后從備選方案中選取行之有效的方案的抉擇能力[70]。

（3）意義構建：指決策主體形成對突發事件風險的認知和判斷后，需要通過信息發布向公眾傳遞突發事件處置方案、災情進展、態勢趨勢等，主要目的是進行風險溝通[71-72]，包括信息發布、輿情引導、擊破謠言等。若缺失意義構建能力，則無法完成有效的風險溝通，易導致輿情危機，降低政府公信力。

（4）協同輔助：應急管理屬于公共事務，需要政府、社會、多方協同參與決策。應急決策失效除了受決策主體的個體能力影響外，也受到相關各職能部門協同行為的共同影響，憑決策經驗和單一主體智慧無法在危機時刻做出科學決策，既需要各職能部門提供專業建議，又需要“專家出智、企業出資、社會出力”[73]。若各職能部門協同、政府企業協同、政府社會協同困難，則這也是導致應急決策失效的重要方面。

2.1.3 方案選擇階段

應急情報能否發揮其效用，關鍵在于應急決策者能否有效合理運用應急情報。即使應急決策主體獲得了正確有效情報，由于應急決策主體缺乏經驗或能力不足，不能及時感知風險和綜合研判發展趨勢，那么，也不能保證做出正確決策。2019年，國務院發布的《重大行政決策程序暫行條例》[74]中，將追究決策機關法律責任的情況界定為“造成決策嚴重失誤，或者依法應當及時作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響”，這里所使用的“決策嚴重失誤”被劃分為違法情形，沒有詳細討論決策實踐中決策主體擔心責任追究、對事態放任不管的不作為、不積極采取措施的慢作為、認知局限能力不足導致的不敢為等現象，本文將應急決策失效界定于相對寬泛的范圍，即決策主體或組織在進行突發事件應急決策過程中，由于客觀條件苛刻（情報不完備、不及時、不準確）或主觀認知過失，導致決策結果偏離預期目標的情形。在方案選擇的過程中，易發生決策失效的表現形式主要分為三類：

（1）由于決策主體認知感知偏差或客觀條件限制造成的危機處置結果向更糟糕的方向演化，如加劇危機沖突、造成不良社會影響、引發網絡輿情等，即可歸類為問題識別與處置措施不匹配造成的應急決策失效。

（2）應急決策主體錯過危機處置的最佳時機，即時間-響應不匹配造成的應急決策失效。面臨決策制定后可能造成應對不力、響應失效等不良后果的責任追究，因其不想承擔責任，出現決策規避現象；由于情報不足、時間壓力、資源有限等限制因素，決策主體不敢在信息模糊狀態下做出決策、過度依賴上級、消極等待命令的遲滯現象。

（3）應急決策效果未符合預期目標，即成本-效益不匹配造成的應急決策失效，由于所采取的應急措施成本過高而得不償失，如應急資源過度消耗、浪費的應急管理模式，人力、物力、財力的使用超出危機管控后果。應急管理屬于動態過程，某一決策制定并執行后，應急情報根據執行結果反饋不斷更新完善，且隨著時間的推移，情報獲取會逐步增加，情報決策是一個動態的、連續性的多階段過程[75]。

綜上所述，在組態分析視角下，可認為情報搜集、決策設計、方案選擇不同階段的影響因素彼此之間通過聯動方式共同影響應急決策失效路徑。本文通過案例實證分析上述影響決策失效前置條件如何以“殊途同歸”的組合方式導致應急決策失效，研究框架如圖1所示。

圖1 應急決策失效研究框架

2.2 研究方法

1987年，Charles C. Ragin首次提出了QCA方法，基于布爾代數與集合運算，可選取大、中、小多個案例進行比較分析，用于探索不同組態的條件組合與結果之間的邏輯關系[76]。因其能夠較好地解決復雜組態問題而成為社會科學領域研究的重要工具。自2000年以來，我國學者對QCA方法的關注和使用呈顯著上升趨勢，涉及領域包含組織戰略管理、社會學、市場營銷、信息系統等諸多學科。近年來，國內情報學領域學者也開始陸續將該方法應用在政府治理[77]、應急信息[78]、信息行為[79]、網絡輿情[80-81]等方面。

本文運用以組態分析為基礎的跨案例比較分析方法，探索不同案例情境下導致應急決策失效的差異化誘發機制。采用QCA方法研究應急決策失效主題的優勢主要有：第一，要揭示政府應急決策失效的誘發路徑，應急情報研判水平、決策主體能力與跨部門協同等因素獨立作用或兩兩交互作用分析稍顯不足。QCA方法注重從全局視角出發挖掘多重并發的因果關系[82]，有利于更加深入理解應急決策失效的誘發機制。第二，導致應急決策失效可能存在“殊途同歸”的多條導致同一結果的等效因果鏈[83]。本文將“政府應急決策是否存在決策失效”作為結果變量，進行二分取值，采用清晰集csQCA方法既能夠借鑒經典決策模型提煉解釋變量，又可以識別不同因素組態與被解釋變量的復雜關系，推理出更加科學合理的結論。該方法在研究政府應急決策失效路徑問題上具有較好的適用性。

3 案例篩選與變量編碼

3.1 案例篩選

本文所選取的案例為2011—2021年發生的44起突發事件，涵蓋自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全4種類型，且事發后政府應急部門的應急決策能夠從整體上反映我國政府應對突發事件的實際現狀和現存問題，選取的具體案例如表1所示。案例選擇遵循以下基本原則：第一，保證選取案例的相似性與異質性相統一，即所選取的案例需要具有一定的相似特征，如包含政府應急響應效果的調查分析、政府應急決策的調查分析等。在定性分析的過程中，要盡可能地把相似案例分類，提升觀察對象的內部有效性；同時，所選取的案例又要具有一定的多樣性或異質性，如選擇4種不同類型的突發事件，在定性分析的過程中加強因果關系的外部有效性。第二，保證選取案例具有影響范圍廣、代表性強、完整性高等特征，保證所選取的突發事件有詳細的調查報告，尤其是關于突發事件發生經過、責任分工、救援方案、實施效果等方面的資料相對全面，結果明確，以便于根據獲取的資料內容較好地進行編碼。

上述案例資料獲取來源如下：首先，從國家應急管理部網站、地方應急管理廳網站、原國家安全生產監督管理總局、中國互聯網輿情分析年度報告、安全管理網等渠道搜集突發事件的調查報告；其次，由于部分案例調查報告中應急處置內容信息欠缺，利用python爬蟲軟件通過百度搜索、新浪微博、知微事見、蟻坊軟件等方式盡可能地獲取、擴充相關資料文本，保證每個變量的案例支撐材料盡可能地完整、全面。

3.2 變量確定與編碼

基于應急決策失效的理論分析，結合現有成果與實際情況提煉出對結果變量決策失效（decision failure，DF）產生影響的7個前置條件：情報整合完整性（comprehensiveness，CM）、情報共享及時性（timeliness，TI）、情報提煉準確性（authentici‐ty，AU）、認知感知能力（cognition，CO）、高壓下決斷能力（decision-making ability，DE）、意義構建能力（meaning construction，MC）以及跨部分協同輔助能力（collaborative auxiliary，CA）。根據44個突發事件案例資料，構建清晰集真值表，將案例中的質性內容轉化為量化數據，具體編碼含義如表2所示，其中1表示某種條件發生，0表示某種條件不發生。根據案例資料構建真值表，如表3所示。

表2 變量編碼及說明

表3 真值表

4 數據分析與實證結果

4.1 單個條件的必要性分析

本文運用fsQCA 3.0軟件進行政府應急決策失效組態分析。首先，需要對各個前置條件進行必要性分析，具體結果如表4所示。若結果發生時某個前置條件一致存在，則認為該前置條件為導致結果發生的必要條件。QCA把一致性作為檢驗必要條件的標準，即當一致性大于0.9時，該條件就是必要條件；當一致性大于0.8且小于0.9時，該條件就是充分條件[84]。如表3所示，各影響政府應急決策效果的前置因素一致性均小于0.9，不構成必要條件；～CM、～CA一致性大于0.8，說明這兩個因素構成了政府應急決策失效的充分條件，且可以解釋約90%的案例。這也說明了情報整合不全面或信息碎片化、跨部門協同輔助功能缺失是導致應急決策失效的充分非必要條件，其程度越高，越容易影響政府危機應對。

表4 單個條件變量的必要性分析結果

4.2 條件組態的充分性分析

本文運用fsQCA 3.0軟件輸出的條件組態的分析結果會呈現簡單解、復雜解和中間解。中間解是只考慮簡單反事實邏輯分析、結合理論方向預期和經驗證據的邏輯余項，在復雜性與普適性上優于前兩者[85]。本文使用中間解提供的7個條件組態進行分析，結果如表5所示。

表5 政府應急決策失效路徑組態分布（中間解）

從各因素在8種組態的分布來看，～CM、～CA、～DE是政府應急決策失效的核心條件，對政府應急決策失效具有較高的解釋力，這說明政府應急決策失效受到情報整合不全面、決策者抗壓狀態下決斷能力不足、跨部門協同輔助決策不足的顯著影響。應急決策失效的根源主要在于情報的終端使用，情報的有效使用取決于決策者的能力與跨組織協同。傳統應急決策通過層級部門上傳下達，以“經驗分析”為主；數智時代下，通過實現智慧應急，以“數據驅動”為主，因此，決策者面臨應急響應能力與當前災情態勢出現“失配”現象的決斷能力是影響應急決策效果的關鍵因素。同時，當下突發事件的復雜程度已經超出決策者現有的知識儲備，導致決策者必須要借助“專家智庫”進行決策咨詢和跨部門職員的輔助決策。此外，AU（情報準確性）、CO（決策者認知感知）作為缺失或者可有可無的條件出現，對政府應急決策失效的影響較弱。值得注意的是，盡管一般邏輯認為在復雜情境危機應對中，情報真實性對應急決策失效會產生顯著影響，應急決策依賴于準確的情報支撐，但應急決策失效主要取決于“決策者認知感知”，“情報準確性”僅構成了解釋結果變量的輔助條件。這可能是因為決策者主觀上非常重視危機災害，但由于缺乏情報或情報過于碎片化沒有進行很好的整合，決策者難以預判或對風險評估不準確，進而影響危機的有效應對，最終導致決策失效。相較于fsQCA軟件，可視化是Tosmana軟件最大的優點，但超過5個維度時將無法可視化。本文選取決策設計階段4個前置條件進行可視化分析，44個突發事件案例分布結果如圖2所示，不存在矛盾解。

圖2 四條件維恩圖

根據表5可知，本文將政府應急決策失效的路徑歸為3種類型，即決策偏差過失模式、決策遲滯規避模式及決策效用失調模式。3種組態的整體覆蓋率較高，可以解釋面對復雜危機情境政府應急決策失效的原因。

（1）決策偏差過失型：即危機問題與處置措施不匹配造成的應急決策失調模式。一方面，客觀條件苛刻、問題認知錯誤導致處置不當，造成決策失誤，如路徑1a、路徑1b；另一方面，由于決策者認知感知能力不強，所采取的處置措施偏差導致處置不當，造成決策失誤，如路徑1c。具體如下。

路徑1a：～CM*～TI*～CO*～DE*～MC，原始覆蓋率為0.30303，導致應急決策失效最強路徑，即情報信息不完備且現有情報傳遞不及時，加上決策主體缺乏專業知識與管理經驗，認知不足對危機判斷失誤，低估突發事件風險級別，致使危機預警未能觸發決策議程，表明我國科層制組織在情報不完備、信息模糊的復雜情境下存在感知匱乏和反應不夠敏銳的問題。同時，由于決策主體意義構建能力不足，難以有效進行風險溝通與協調指揮，造成網絡輿情。例如，青島輸油管道爆炸事故案例中，無論企業部門還是政府應急部門均對事故風險缺乏正確研判，未及時通知疏散群眾、封路警戒，對風險認知不足、低估誤判導致決策過失；白銀景泰黃河石林百公里馬拉松失溫事故中，在賽前收到氣象部門的氣象信息專報和大風藍色預警后，由于認知不足未采取有效應對措施。

路徑1b：～CM*～TI*～CA*DE*～MC，情報整合不全面，情報共享不及時，跨部門協同輔助決策不足，風險溝通意義構建能力不足，即使有較強的決斷能力也容易造成決策失效。目前，涉及應急響應的政府職能部門，如應急辦、消防、公安、交通、氣象、人力資源和社會保障、醫療、民政、衛生健康等，各機構數據多源，缺乏統一的情報整合匯總部門，容易導致數據接口難統一、難共享。此外，政務數據、企業數據、社會數據融合度也不高，易形成信息孤島。沒有將組織中不同職能部門所擁有的碎片化信息有效整合，難以獲得基于情報用于行動的遠景計劃。天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故案例中，缺乏統一的危險化學品信息管理平臺，部門之間沒有做到互聯互通，信息不能共享，不能實時掌握危險化學品的去向等具體情況，難以實現對危險化學品全時段、全流程、全覆蓋的安全監管。

路徑1c：CM*TI*AU*～CA*～DE*～MC，說明有些實際情況是情報部門已經整合危機信息并及時發出預警信號的，但應急決策者視而不見，即應急情報能否發揮其效用，關鍵在于應急決策者能否有效、合理地運用應急情報。盡管應急決策主體獲得了有效情報，但由于應急決策者缺乏經驗或決策能力不足，不能及時感知風險和綜合研判發展趨勢，缺乏跨部門的協同輔助決策，也不能保證做出正確決策。決策是一種領導行為，應急決策最終決策制定者是各級黨政最高負責人，而獨立個體不可能對所有專業都精通熟悉，需要專業部門或機構來承擔輔助決策職能。若沒有專業部門或機構來輔助決策，則很可能會導致決策失效。例如，天津港爆炸事故案例中，政府與公眾風險溝通不足，面對公眾關注的“事故發生原因”“救援指揮方案”“?；诽幹么胧钡葐栴}，相關部門在應急處置中的信息發布工作安排不協調，輿論應對不足，影響政府公信力，造成輿情危機。

（2）決策遲滯規避型：時間-響應不匹配造成的應急決策失效模式，應急決策主體制定處置措施時間太晚，案例中均體現為決策拖延、遲遲不確定處置措施的失效模式，形成主觀陷入“完全信息陷阱”的決策遲滯路徑（路徑2b）以及主觀逃避責任的失效規避路徑（路徑2a、路徑2c）。具體如下。

路徑2a：～CM*～AU*～CA*CO*DE*～MC，在應急決策過程中，政府擁有最高決策權，但我國政府部門部分存在條塊上權責不匹配癥結，我國層級體制影響了部分地方政府的響應行動，地方部門雖承擔基層應急響應職責，但對于高度不確定性的風險決策普遍依賴上級政府命令，將積極響應轉化為“上級批示”的被動等待，此類決策惰性依賴造成應急決策遲滯。即使應急情報全面，決策主體感知危機風險，但面臨決策制定后可能造成應對不力、響應失效、網絡輿情等不良后果的責任追究，采取上報請示上級批示等方式規避責任。處于重要決策位置的決策者未采取積極應對救援措施，也可能是缺少激勵行為的動因，決策主體應急救援主觀能動性不強。在河南鄭州特大暴雨災害應急處置過程中，災情報送工作缺少秩序，存在失職情況，被動等待上級命令。

路徑2b：～CM*～TI*～AU*～CA*～DE*MC，一種情形是情報完備程度不足、信息模糊雜亂，沒有專業職能部門或專家輔助決策，決策主體者擔心因缺乏足夠信息而做出錯誤決策。例如，在山東棲霞笏山金礦爆炸事故案例中，現場散落大量多種易燃易爆危險品，不確定危險因素眾多。由于情報匱乏導致決策者難以制定救援方案，致使部分先期處置措施的針對性、有效性不夠強。另一種情形是決策者缺乏復雜壓力情境下的決斷能力，主觀選擇持續觀望、猶豫，等待更全面的情報信息，陷入“完全信息陷阱”模式，錯過最佳決策時機，未能及時做出處置的決策慢作為，導致等待后續信息而造成決策遲滯現象。

路徑2c：CM*TI*～AU*CA*～CO*～DE*MC，在情報信息完備性較高的前提下，決策主體由于對妥善應對危機缺乏自信或出于私利，為掩蓋事實真相選擇瞞報、謊報，甚至封鎖消息。常發生于事件暴露對地方政府政績或形象造成負面影響的事件，“利益的沖突”是有關地方政府部門未能有效識別出風險源并及時采取行動的重要根源。例如，山東棲霞笏山金礦爆炸事故涉事公司和棲霞市政府存在信息瞞報、遲報現象；上海外灘踩踏事件案例中，黃浦區政府相關部門領導疏忽大意、思想麻痹，缺乏公共安全風險防范意識，對重點公共場所可能存在的大量人員聚集風險未作評估，預防和應對準備嚴重缺失。

（3）決策效用失調型：決策主體制定的應急措施或救援方案成本過高，或者采用的方案所提供的凈效用（即收益和成本之間的差額）小于其他方案所獲得的凈效用，表現為應急過度。

路徑3a：～TI*～AU*～CA*～CO*～DE*～MC，基于急于求成的心態，造成響應過度，超過了必要的水平。例如，疫情防控過于嚴厲，一方面，會造成應急人力、物力成本過高；另一方面，會造成經濟下滑，影響社會穩定，易誘發網絡輿情，民眾情緒極化。

5 結論與展望

5.1 研究結論

盡管學術界對應急管理領域的研究已有百年歷史，但是由于決策過程存在缺乏前例參考、情報匱乏、時間限制等特點，失敗的應急決策仍難以避免，突發事件應急決策失效已成為應急管理亟須防范的難題?；赟imon管理決策模型，本文從情報搜集、決策設計和方案選擇3個方面提煉7個前置條件，運用QCA方法對44個突發事件案例進行清晰集定性比較分析。在情報視域下探討導致突發事件應急決策失效的不同組合影響因素，改變了傳統應急決策失效成因的固化認知，為政府了解決策者思維行為、防范應急決策失效提供借鑒參考。本文發現，情報整合不全面、跨部門協同輔助決策不足是導致政府應急決策失效的充分非必要條件；從條件組態分析，政府應急決策失效受到情報整合不全面、跨部門協同輔助決策不足、決策者抗壓狀態下決斷能力不足的顯著影響；政府應急決策失效的路徑主要可以分為決策偏差過失、決策遲滯規避及決策效用失調3種模式。在實際突發事件應急決策過程中，這3種應急決策失效模式可能交替發生，政府應根據態勢風險及時調整行為策略。

5.2 管理啟示

防范應急情報失誤主要是將突發事件信息流轉化為輔助決策的情報流，需要加強應急情報服務體系與能力建設，通過前端把控、確保情報來源質量以支持應急決策，通過優化終端情報使用、避免決策失效以提升應急決策的智慧化水平。本文建議從構建三元空間耦合的應急情報感知機制、技術賦能的線上線下雙路徑觸發機制、多方協同的輔助決策機制、多元能力提升的考核問責機制4個方面防范應急決策失效。

（1）構建三元空間耦合的應急情報感知機制。應急情報是應急決策的基礎和前提，發揮信息吸納整合對應急決策的優化作用至關重要。上文分析表明，情報整合的完備程度是影響決策主體制定決策的關鍵變量。應形成物理域、信息域、社會域三元空間耦合的“人-機-物-環”情報感知路徑[86]，提升“數據-信息-情報”分析廣度和精度，盡可能地保障應急情報的全面性。

（2）構建技術賦能的線上線下雙路徑觸發機制。通過區塊鏈、物聯網、云計算、人工智能等技術賦能，及時監測數據異常，情報傳遞打破層級限制，建立線下社區“吹哨預警”+各職能部門線上“網絡直報”的觸發應急響應機制，打破各部門情報的碎片化現狀，通過融合信息化技術的數字平臺確保情報傳遞及時、情報整合到位，盡可能拼湊突發事件“圖景全貌”，為后續應急決策奠定基礎。

（3）構建多方協同的輔助決策機制。在應急決策過程中，各級黨政最高決策者不可能對所有專業都精通擅長，當應急決策難度超出決策主體的能力范疇時，需要擴大決策參與群體，除了專業部門承擔輔助決策職能，也要考慮社區預警敏捷性、區域熟悉性等優勢，構建社區網格化管理預警、智庫專家提供決策建議、黨政主體進行決策制定、職能部門執行落地的多方參與協同決策機制，形成統籌協同、聯防聯控、共治共建的管理格局。

（4）構建多元能力提升的考核問責機制。防范應急決策失效，情報是基礎、技術是保障、人是關鍵，如何使用應急情報取決于決策主體的能力與傾向。應急決策過程中，面對決策主體因認知局限、能力不足而導致的不敢為，擔心責任追究的不愿為，不積極采取措施的慢作為，對事態放任不管的不作為等決策規避遲滯現象，一方面，需要決策主體提升復雜情境下的決斷能力、風險溝通能力，另一方面，需要完善問責考核機制，發揮懲戒警示作用。在問責機制設置中，可實現決策主體利益與決策目標激勵相容，規避“不求有功、但求無過”的消極心態，從根本上杜絕利用權力金錢等利益“擺平”的不良心態。

5.3 局限與展望

本文尚存在一定的局限性。第一，本文是在情報視域下探討應急決策失效的誘發路徑，主要側重于挖掘應急情報對應急決策的影響，僅考慮了情報的全面性、及時性、正確性及決策主體思維能力和跨部門協同，但應急決策失效的影響因素仍需從更多維度進行深入研究，后續可以進一步嘗試分析群體決策因素，如從眾心理、群體沖突、群體情緒等對應急決策失效的影響；第二，盡管所篩選的突發事件案例均具有較大的社會影響，但仍然存在主觀選擇的偏差，需進一步提升案例樣本選取的科學性；第三，后續研究可考慮采用模糊集分析不同因素組合對應急決策失效的影響。