廣西食糖產業貿易調整援助創新試點的經驗與啟示

高永剛 劉芷妍 羅麗平 唐燕鳳

摘 要：傳統的食糖產業貿易調整援助存在方式單一、資金使用分散和產業競爭力提升作用小等問題，2021年廣西創新性地將糖業數字化平臺建設運營納入中央外經貿發展專項資金“促進外貿轉型升級發展”事項類別，通過提升產業競爭力助力廣西糖業擺脫對外貿易困境。文章在食糖產業貿易調整援助試點實證的基礎上，總結國際貿易調整援助先進經驗，提出通過數字化手段助力產業轉型升級的貿易調整援助創新路徑，并建議廣西食糖產業貿易調整援助工作創新管理體系，建立貿易調整援助工作網絡，多措并舉共同提升產業競爭力。

關鍵詞：食糖；貿易調整援助；產業安全；數字化平臺；貿易救濟

中圖分類號：S566.1；F323.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A 文章編號：2095-820X（2023）04-0051-06

0 引言

近年來，因進口管理政策變化，我國食糖進口量大幅增加，食糖產業發展陷入困境。2017—2020年實施的貿易保障措施為我國食糖產業的轉型升級爭取了寶貴時間，而通過多種手段長效提升產業競爭力才是解決問題的治本之策［1］，在此過程中根據產業實際靈活制定貿易調整援助機制也十分重要。貿易調整援助是政府幫助因貿易政策變化而陷入暫時困難的企業/產業及其從業者渡過難關的一種政策性工具，是現代國家對外貿易政策體系的重要組成部分，隨著世界貿易自由化進程的推進而不斷發展革新［2］。我國“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要均提出，要健全產業損害預警體系，豐富貿易調整援助和貿易救濟政策工具，妥善應對經貿摩擦。貿易調整援助作為一種過渡性的支持政策，對于產業走出困境發揮著積極作用，如商務部產業損害調查局以鋼鐵、汽車、石化和紡織等多個重點行業損害預警機制為依托，建立了產業國際競爭力調查與評價制度，持續開展“兩反一保”和產業預警監測等多項工作［3］。美國是世界上最早實施貿易調整援助的國家，從《1962年貿易拓展法》正式明確對關稅下降導致失業的工人進行補償和援助服務，將企業納入補償對象，《1974年貿易法》將補償范圍從因關稅下降拓展至所有被進口引致的失業，《2002年貿易調整改革法》專門設立了針對農、牧、漁業的貿易調整制度，再到《2015年貿易調整援助法》的出臺，美國逐步完善了貿易調整援助制度［4］，援助方式有技術援助、管理服務、培訓與培訓津貼、求職津貼和安置津貼等［5］。

我國食糖產業受自然資源稟賦差和勞動生產率低等因素制約，存在制糖成本高及抗風險能力弱問題，在國際競爭中處于弱勢地位。本文從廣西糖業發展現狀與存在問題出發，通過分析廣西實施食糖產業貿易調整援助的舉措、取得的成效和存在問題，總結經驗，進一步提出食糖產業貿易調整援助創新路徑，以期為國內其他產業貿易調整援助方式創新提供可借鑒經驗。文中的食糖泛指以甘蔗和甜菜為原料進行生產的甘蔗糖和甜菜糖，不包括糖果制品及甜味劑類食品添加劑。

1 廣西糖業發展概況

1.1 廣西糖業是國家食糖安全的“壓艙石”

自1992年開始，廣西連續保持全國最大產糖省（區）地位。2021/2022榨季廣西產糖611.94萬t，占當季全國食糖總產量的64.01%（表1），為我國食糖供給筑起了安全防線。據廣西泛糖科技有限公司調研數據顯示，廣西區內食糖消費量每年約50.00萬t，其余銷往全國各地，為相關食品企業成就“甜蜜事業”及全國人民群眾享受“甜蜜生活”作出了積極貢獻。同時，廣西糖業也發揮著富民興邊和鄉村振興的重要作用。

1.2 食糖行業競爭力差

近10年來，廣西糖業總體上處于虧損狀態，經濟效益低。2010/2011—2021/2022榨季，全區制糖行業的年度利潤總額區間為-31.70億～82.27億元，合計虧損17.19億元（表2），呈現盈虧波動幅度大、效益指標總體下降特征。虧損的主要原因是原料成本高，同時國內糖價長期處于平均制糖成本5800.00元/t之下。其中，糖料生產成本占食糖生產成本的70%左右，而廣西的甘蔗收購價幾乎處于全球最高水平，造成食糖生產成本更高。據統計，2021/2022榨季廣西制糖成本為5815.00元/t，分別是巴西（2408.00元/t）、印度（2580.00元/t）和泰國（2477.00元/t）等食糖主產國制糖成本的2.41、2.25和2.35倍。由于食糖價格缺乏市場競爭力，我國食糖產業在開放的市場競爭環境中處于明顯弱勢地位。

此外，廣西甘蔗經濟效益也遠低于主要競爭作物柑橘。柑橘產業近年來的發展突飛猛進，2021年廣西柑橘種植面積57.67萬hm?，產量1382.00萬t，位列全國第一，成為廣西繼甘蔗產業之后的又一個千億元農產品產業。根據《全國農產品成本收益資料匯編2020—2022年》統計顯示，2019、2020和2021年我國種植柑橘的凈利潤分別達51608.25、31511.10和11502.60元/hm?，約是同期每公頃甘蔗利潤的17.20、7.30和2.90倍；與種植花生比，甘蔗的種植利潤也明顯偏低（表3）。

1.3 食糖行業發展面臨“內憂外患”

種植甘蔗的經濟效益低，面積逐年萎縮，糖廠面臨生產原料不足、自身發展乏力的難題。《廣西糖業年報》2021/2022年制糖期數據顯示，2021/2022榨季廣西糖料蔗種植面積為73.73萬hm?，較2012/2013榨季的105.60萬hm?減少31.87萬hm?，降幅為30.18%；實際榨蔗量由6749.86萬t降至5019.41萬t，降幅達25.64%，導致糖廠產能利用率和綜合效益降低，工業反哺農業能力下降，行業下行壓力加大。

食糖與糖漿進口量激增進一步沖擊廣西食糖產業。2020年5月，我國食糖貿易保障措施關稅到期，配額外食糖進口關稅恢復50%的稅率水平，7月配額外食糖進口納入大宗商品進口備案管理［6］。上述政策的變化直接導致我國食糖進口量激增，2020、2021和2022年分別為526.93萬、566.52萬和527.47萬t，較2019年的339.01萬t大幅增長（表4）。廣西食糖曾一度占據國內大部分市場，最遠可銷售至東北區域，而后因進口糖具有價廉質優量大的優勢逐步占領用糖終端市場，在廣西欽州港甚至能看到加工糖銷售，對廣西食糖銷售市場形成較大沖擊，目前廣西食糖已很難賣到長江以北區域，市場份額萎縮嚴重［7］。同時，來自東盟國家的零關稅糖漿和白砂糖預混粉進口量也大量增加，進一步擠占廣西食糖的市場份額。糖漿價格低且能省略溶糖工序，使用便捷，越來越多的食品廠使用糖漿替代蔗糖；摻雜了其他固體顆粒的低價白砂糖預混粉過篩分離出其中的白砂糖即可直接銷售和使用，也影響了廣西食糖的正常價格秩序。2020、2021和2022年，我國進口糖漿和白砂糖預混粉合計分別為108.14萬、66.32萬和108.04萬t，折合蔗糖72.45萬、44.43萬和72.39萬t（表4），未來進口量還有繼續增加的可能。

綜上所述，受糖廠自身發展乏力及進口食糖、糖漿和白砂糖預混粉的沖擊，廣西食糖陷入售價偏低、去庫存艱難的困境。2021/2022榨季廣西糖期末庫存為83.27萬t，為近8個榨季中的最高水平。

2 食糖產業貿易調整援助措施經驗及存在問題

截至目前，廣西在食糖行業開展了農業貿易調整援助項目2次，分別為2019年商務部貿易救濟調查局在廣西5縣舉辦10期貿易調整援助食糖產業培訓班；2021年廣西創新性地將糖業數字化平臺建設運營納入中央外經貿發展專項資金“促進外貿轉型升級發展”事項類別，通過建設食糖銷售儲運一體化平臺，助力食糖產業提高生產效率和降低成本。本文就2次食糖產業貿易調整援助措施經驗及存在問題進行分析。

2.1 貿易調整援助食糖產業試點培訓班

2019年8月，商務部貿易救濟調查局在廣西5個縣（龍州、扶綏、隆安、田東和田陽）共舉辦10期貿易調整援助食糖產業試點培訓班，針對我國糖業宏觀經濟形勢、糖料新品種、甘蔗輕簡高效生產技術、科學施肥、病蟲害防控技術和甘蔗生產機械化等內容進行現場教學培訓與技術指導。期間發現貿易調整援助試點存在3個主要問題。

2.1.1 援助方式單一，援助對象范圍狹窄

本次援助方式以技術培訓為主，覆蓋人群僅為5個縣農業端的蔗農和農技人員約1000名，相較于廣西數百萬蔗農及幾十萬制糖行業從業人員的數量，占比較低；培訓內容集中于農業生產領域，以甘蔗種植與生產技術、甘蔗品質與生產效率提升等農業關鍵因素為主，未惠及涉糖企業工業端的制糖業與服務業的生產加工、貿易和物流等。

2.1.2 資金使用分散，產業競爭力提升作用小

培訓班預算資金共159.54萬元，分批針對不同培訓對象一次性使用，資金使用未形成合力，培訓活動雖圓滿結束，但效果不明顯，短期培訓難以對大范圍農戶和農技人員產生持續影響，對促進食糖產業發展的效用較低，直觀體現為廣西糖料蔗生產成本仍居高不下，2019、2020和2021年甘蔗生產總成本分別為37761.30、37695.75和38884.50元/hm?。

2.1.3 貿易調整援助意識提升效果小

食糖產業主體長期以來習慣于通過尋求政府行政干預的方式解決困難，對于使用貿易調整援助方式維護自身權益的觀念意識較淡薄。究其原因：一方面是缺乏運用貿易調整援助方式維護自身權益的積極性和主動性，不僅影響貿易調整援助機制的建立與完善，還影響貿易調整援助實施效果的發揮；另一方面，廣西尚未形成符合產業特色的貿易調整援助指導性文件，缺少先進的項目案例、規范的業務流程和監督考評機制，不利于產業了解和主動發起運用貿易調整援助措施。

2.2 食糖產業貿易調整援助試點項目的成效與經驗

由廣西泛糖科技有限公司承建的食糖銷售儲運一體化平臺，運用物聯網、云計算和大數據等技術，建立了覆蓋食糖生產、銷售、倉儲及財務等數據流的共享數據處理中臺，對接糖企系統后可有效提升倉儲物流效率，降低企業運營成本。

2.2.1 食糖銷售儲運一體化平臺建設取得成效

一是提升了糖業銷售儲運協同性。平臺搭建了糖業銷售中臺、溯源平臺和倉儲作業平臺3個子平臺，對接糖企原有的財務共享中心、ERP軟件和生產數據平臺后，能實時反映糖企當期銷售指標、庫存指標、品牌/批次銷量及價格情況等，跨部門協作效率提升30%。

二是降低了物流倉儲成本。平臺集成食糖倉儲和無車承運服務，認證倉庫103個，合作大型物流服務商34家，構建20多條海陸物流線路，能實現個性化定制運輸路線，高效銜接食糖與副產品銷售、原料蔗轉運等倉儲和運輸需求，2021年平均為糖企降低物流成本8.40元/t。

三是助力實現倉單融資。平臺的食糖現貨倉庫、倉單統一管理體系可推進供應鏈各環節聯動，動態、可追溯的信息能為糖企進行倉單融資和質押提供數據支持。

2.2.2 食糖產業貿易調整援助試點項目的經驗與啟示

數字化轉型對于提升產業競爭力的撬動作用大且可復制。食糖銷售儲運一體化平臺使采購、運輸和倉儲等業務之間的銜接更流暢，有利于進行產業內部流程再造，降低成本。截至2023年2月底，食糖銷售儲運一體化平臺的網絡貨運系統累計承接食糖運輸266.00萬t，為糖企降低物流成本2000.00萬元，約為援助資金（58.78萬元）的34倍。此外，食糖銷售儲運一體化平臺使用的大數據、人工智能和物聯網等新技術，可在糖料蔗種植、糖企生產運營和產融服務等產業關鍵環節加以復制與推廣，也可作為構建更多普惠產業的重要載體。

競爭力提升是產業應對貿易損害的長效手段，貿易調整援助的目標可定位于助推產業鏈轉型升級。廣西糖料蔗生產成本高，主要是由于土地租金、人力和農資化肥等成本逐年上升且剛性約束較強，傳統生產經營方式對于降低成本的作用非常有限，而提高行業數字化水平可實現生產經營斷點、堵點的有效鏈接和協同，實現供給側降本增效。如數字蔗田平臺、制糖物資集中購銷平臺和食糖銷售儲運一體化平臺等數字化業務共享平臺能推動數據資源與產業深度融合，利用數據驅動全產業鏈互聯互通，推進跨區域協同與結構升級。在微觀層面，深化企業數字化轉型升級，可幫助其提升產品的創新力和競爭力。

3 創新貿易調整援助路徑的建議

廣西食糖貿易調整援助試點助力糖業數字化轉型的先進經驗為廣西貿易調整援助制度的完善和實踐創新提供了有益參考，在上述經驗啟示的基礎上，提出3點建議。

3.1 立足區域經濟發展，開展貿易調整援助

國家支持各地方結合本地實際建立貿易調整援助制度，開展貿易調整援助工作［8］。廣西擁有出口導向型和以內銷為主的千億級產業7個，如需施以貿易調整援助，應先對相關產業進行深入調研分析，立足實際困難與需求，探索具有針對性的解決方式和方法，推進區域貿易調整援助制度不斷完善。同時，可參考設立廣西食糖貿易救濟與產業安全預警工作站的做法［9］，在重點產業設立預警工作站，加強產業動態監測，推廣優秀案例和先進經驗。

3.2 創新管理體系，建立貿易調整援助工作網絡

參考美國商務部經濟發展局在全美范圍設置11個貿易調整中心、分別負責不同區域內企業的貿易調整援助做法［10］，在廣西設置貿易調整援助中心和跨行政區域的貿易調整援助執行網絡，優選能承擔貿易調整援助工作職能的市級商務部門、產業服務性平臺和行業協會等單位，為產業主體提供網絡化貿易援助服務，切實落實貿易調整援助的具體工作。2022年，廣西食糖貿易救濟與產業安全預警工作站成立，承擔與企業建立常態化聯系機制的職能，開展產業貿易動態監測、食糖貿易救濟宣傳培訓與研究工作，探索食糖貿易調整援助的支持方向。隨著市場對外開放程度的增加，國內各省（市、區）間食糖貿易的聯動性增強，相互間的影響加深，建議在廣西原有貿易救濟與產業安全預警工作站的基礎上設立國家級食糖貿易救濟與產業安全預警工作站，從全國一盤棋的視角出發，找準食糖產業在國內大循環和國內國際雙循環中的位置和比較優勢，努力服務和融入新發展格局。

3.3 多措并舉，共同提升產業競爭力

貿易調整援助是幫助企業渡過難關的短期手段，要想實現產業的長效發展，還需搭配其他產業政策，提升產業抵御風險的能力，實現產業健康發展。為穩定國內食糖生產，國家出臺了一系列食糖產業支持政策，包括糖料蔗良種良法補貼、農機購置補貼、儲備糖收購目標價格、進口關稅和配額管理等，形成了專項性生產補貼、收入支持性補貼、農業稅收優惠、市場價格支持及貿易保護相結合的政策體系，并取得一定的積極成效［11］。但出臺政策的部門不同，政策相互間的關聯性不強，而貿易調整援助制度本身具有極強的靈活性，可作為糖業政策的有效補充，并根據產業發展動態實行針對不同對象、多種方式的貿易調整援助，包括財稅援助、法律援助、信息資訊、數字化轉型、投融資機會、技術援助、人力資源開發和知識產權保護等。此外，在設計貿易調整援助制度時，管理部門應保留充足的政策空間，即在設計援助方式時除了明示多種可選方式外，還應保留“其他援助方式”的條款［12］。今后，還可通過借鑒國際經驗，充分汲取上海自貿區的試驗成果，立足實際情況，形成具有廣西特色的貿易調整援助制度，為區域經濟發展貢獻更大力量。

4 結語

廣西實施食糖產業貿易調整援助試點項目對于廣西食糖產業的貿易調整援助具有重要意義。通過建設食糖銷售儲運一體化平臺，可幫助糖業進行數字化轉型，提高生產效率和降低成本，提升產業競爭力，并幫助擺脫對外貿易困境。該項目積累的經驗和創新方式方法可供廣西其他支柱性產業在適應國際貿易與開放市場變化及增強市場競爭力過程中參考應用。

參考文獻

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［8］ 國務院辦公廳關于做好跨周期調節進一步穩外貿的意見［EB/OL］. （2022-01-11）［2023-05-10］ https：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/11/content_5667631.htm

［9］ 劉芷妍，羅麗平. 2021年中國食糖進口形勢分析與“十四五”視角下2022年展望［J］. 甘蔗糖業，2022，51（2）：85-91.

［10］ 張磊，徐琳. “雙循環”發展格局下中國貿易調整援助制度的構建［J］. 國際貿易，2021（5）：41-47.

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［12］ 蔡燕，張建，秦永清. “十四五”時期貿易調整援助立法路徑研究：基于河北省重點產業情況調研［J］. 經濟論壇，2022（7）：5-18.

（責任編輯 思利華）