基于國際經驗的中國化“監管沙盒”構想

陳澤軍 鄭昌坤 邵怡悅 謝可

(福州外語外貿學院財金學院,福建 福州 350202)

隨著科技的發展和金融領域的不斷創新，新技術正在逐步與金融產品相結合。然而，在金融產品創新的同時，也不可避免地產生諸多風險。為此，各國展開對新型監管方式的探索。“監管沙盒”（regulatory sandbox）的概念由英國政府于2015年3月率先提出，并在2016年6月正式開始使用，現已被全球監管機構效仿。按照英國金融行為監管局的定義，“監管沙盒”是一個“安全空間”，在這個安全空間內，金融科技企業可以測試其創新的金融產品、服務、商業模式和營銷方式，而不用在相關活動碰到問題時立即受到監管規則的約束。2020年1月，我國央行營業管理部網站向社會公示2020年第一批6個金融科技創新監管試點應用，自此中國版“監管沙盒”加速推進與落地。截至2022年3月，全國各地共計公示155個金融科技創新應用，參與主體以銀行、支付機構以及各類金融科技公司為主。由于我國各地區經濟發展不平衡，企業自身條件限制等原因導致“監管沙盒”測試范圍擴大緩慢，并且大部分項目依賴銀行的參與。因此，若要將“監管沙盒”引入中國，必須將其中國化，使其適應我國國情，更好地發揮本土優勢。本文將基于英國、澳大利亞、新加坡的“監管沙盒”機制，探究中國化的“監管沙盒”模式。

1 英國、澳大利亞、新加坡監管沙盒機制的內容

沙盒（sandbox）原為計算機領域的術語，用于為一些來源不可信、具備破壞力或無法判斷程序意圖的程序提供實驗環境，沙盒中所有改動對操作系統不會造成損失。英國首創的監管沙盒，為創新企業提供了安全場所，企業可以利用監管沙盒測試創新型產品、服務、商業模式和傳送機制，并且不會將不良影響直接帶給處于正常監管機制下的企業。“監管沙盒”的運行邏輯可以概括為：監管部門允許金融科技公司于特殊的監管條件下，在市場上進行新業務測試，如果該業務通過“監管沙盒”測試，則被允許進一步面向市場，并根據現有的法律制度進行正常監管。

1.1 英國“監管沙盒”運行機制

1.1.1 英國“監管沙盒”準入標準

2015年5月11日，英國金融行為監管局（Financial Conduct Authority，FCA）公布了“監管沙盒”的申請標準：第一，申請人有條件將產品或者服務置于監管的環境中；第二，申請人能夠縮短進入市場的時間，降低潛在的成本；第三，申請人在研發新產品或者服務時能提供合理的消費者保護措施；第四，申請人具備較好的融資渠道[1]。

1.1.2 英國“監管沙盒”測試程序

首先，金融科技公司通過申請獲得加入“監管沙盒”的機會，監管測試時間為6個月至12個月不等。其次，FCA也為申請人提供三項輔助手段：第一，單獨指導，即當申請人對關于“監管沙盒”項目的具體適用或者監管機構的介入方式仍有疑惑時，FCA將為其提供必要的指導。第二，豁免或者修改條款的權利，即在不違反英國法和國際法的前提下，為實現“監管沙盒”的目的，可以適度修改準入條款或者豁免條款。第三，無強制行動函，即在該金融科技產品或者服務未得到以上單獨指導或者豁免修改條款權時，依據沙盒測試模擬性和推演性，FCA將對申請人出具無限制行動函；在此過程中，一旦申請者侵犯消費者利益、對金融市場的穩定性造成危害或致使項目存在潛在風險，FCA有權立即停止測試。最后，在測試階段結束后，FCA對此金融產品進行評估，若評估報告得出的結論是此產品具有一定的市場價值，則該金融產品將正式進入市場[2]。

英國“監管沙盒”運行步驟如下：①申請人向FCA提交申請，FCA判斷是否符合申請；②FCA評估：FCA對計劃進行審核；③申請人與FCA協商測試方案；④進行沙盒測試；⑤申請人提交最終報告，FCA進行審查。

1.2 澳大利亞“監管沙盒”運行機制

1.2.1 澳大利亞“監管沙盒”準入標準

在“監管沙盒”準入標準上，澳大利亞證券和投資委員會（Australian Securities and Investment Commission，ASIC）要求金融科技公司要滿足客戶端限制、額度限制、消費者保護、補償機制和爭議解決系統這幾個方面。詳細要求如下：①機構類的客戶數量不受限制，其他情況則要求客戶數量在100人以內；②與測試內容相關的證券、信貸金額、保險金額等資金均有額度限制；③將測試業務及保險機制等信息公開；④制定相關的保險方案和爭議解決措施[3]。

1.2.2 澳大利亞“監管沙盒”測試程序

在測試過程中，金融科技公司必須持續滿足每一階段的標準。第一，在退出機制上，測試期結束前，公司可以提前申請澳大利亞金融服務許可證（Australian Financial Services Licence，AFSL）或澳大利亞信貸許可證（Australian Credit Licences，ACL）。若測試通過即成為擁有金融或信用牌照的金融公司，可以進入市場持續提供產品服務；若未通過測試，公司立即停止運作；有特殊情況的企業也可以申請個別豁免從而延長測試期。第二，在評估機制上，ASIC將其分為測試期內評估和測試期后評估。在測試內評估，ASIC通過觀察公司在測試期間是否有違規行為。在測試通過后，ASIC要求測試企業在測試結束后的兩個月提供一份報告，在報告內應提供以下信息：①客戶數量及常規資料；②相關投訴數量；③產品測試中存在的潛在風險；④被認定為生存障礙的相關監管制度；⑤財務報告。

澳大利亞“監管沙盒”運行步驟如下[3]：①符合牌照豁免或擁有牌照的公司提交申請；②ASIC對公司進行審查；③進行“監管沙盒”測試；④申請人提交最終報告，由ASIC進行審查。

1.3 新加坡“監管沙盒”運行機制

1.3.1 新加坡“監管沙盒”準入標準

在“監管沙盒”準入機制上，新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，MAS）要求申請測試的金融科技公司擁有創新金融產品的強烈意愿，并且有能力應對潛在的風險。金融科技公司應先提交申請表，并由MAS審核產品的可行性，隨后在21個工作日內通知金融科技公司是否通過申請。具體準入條件有以下幾點：①對于普通客戶端，MAS將其所提供的客戶數量范圍限制為100位以內，對機構則無此類要求。②MAS在補償機制上要求PI（專業責任保險）保險單必須總索賠基金和任何一項索賠不低于1 000 000美元。③在客戶額度限制上，MAS要求與測試服務內容相關的貸款金額不應高于25 000美元且保險合同的保險金不高于50 000美元，與提供測試服務相關的政府債券、證券、付款產品不高于10 000美元。④在測試過程中，MAS要求機構向消費者公開金融服務中的信息，且所有消費者的最大風險敞口為5 000 000美元。

1.3.2 新加坡“監管沙盒”測試程序

在測試程序上，MAS將“監管沙盒”分為“常規沙盒”與“快捷沙盒”。其中，“快捷沙盒”的誕生是為金融科技公司在市場上測試產品提供更快的選擇。“常規沙盒”與“快捷沙盒”的區別在于前者需根據項目情況來量身定制監管規則，后者則采用統一的監管規則使申請者能在更短的時間內進行測試。在“快捷沙盒”測試中，MAS要求公司每兩個月提供一次進度報告，從而縮短項目測試時間。因此，“快捷沙盒”測試時長也低于“常規沙盒”，即最多達到9個月。

在測試過程中若出現以下情況，MAS將立即停止測試：①公司無法解決金融風險；②公司違反“監管沙盒”規定的監管規則，在測試結束后，若產品測試預期效果無法達到MAS的標準或產品不符合法律法規之規定，都將被判定為未通過測試，無法進入市場進行服務。

新加坡“監管沙盒”運行步驟如下[4]：①申請者提交申請，MAS進行評估；②進行“監管沙盒”測試；③通過測試，獲得推廣。

2 英國、澳大利亞、新加坡“監管沙盒”制度對比

2.1 消費者權益保護方面

“監管沙盒”建立的初衷不僅僅是促進金融科技的創新和穩定金融市場的運轉，也使金融科技產品發揮市場價值，令消費者受益，因此消費者權益保護機制也是“監管沙盒”中重要測試項目之一。從不同角度出發，各國對消費者的保護方式也不盡相同。

在“監管沙盒”出現之前，金融監管更多作用于銷售及售后環節，且由于各地區的監管情況不同使得金融監管更難以對市場風險加以控制，英國作為“監管沙盒”的開創者，其目的之一是改變金融監管格局的同時也能更好地保護消費者利益。因此，FCA在測試產品的過程中將派出聯系員，為消費者權益設置具有針對性的風險補償方案。

ASIC對于消費者權益保護不僅僅體現在金融科技公司履行“責任貸款”義務、提供保護機制，也在于嚴格的準入標準。2021年7月至2022年6月，ASIC批準了578份新牌照，雖然比上一年增加26%，但相對于金融科技公司整體來說，獲得牌照的公司仍在少數。在提高準入門檻后，可以將沒有能力承擔風險等不滿足條件的金融科技公司拒之門外，在降低市場整體風險的同時也間接地保護了消費者權益。

MAS在“監管沙盒”中更加側重金融科技公司的創新性。在消費者權益保護方面要求將減輕風險的建議及實施步驟進行公示，保障消費者的知情權，將項目選擇的自主權交給消費者。

綜上所述，拔高準入門檻即類似ASIC的牌照制度能夠作為保護消費者的第一道屏障；第二道屏障可借鑒FCA在測試過程中指派專員的措施，能夠從微觀層面上彌補市場經濟調節機制的不足，也能及時遏止危害消費者的行為。

2.2 測試審核方面

大多數國家“監管沙盒”所使用的審核制度是審查制，如FCA和MAS要求測試者提交書面申請及測試方案，由監管者反饋方案結果給測試者，再協商最終測試方案。對于FCA和MAS，審查制更加符合其“監管沙盒”理念，即實行綜合式監管。

不同于審查制，澳大利亞所采取的審核制度是備案制。獲得牌照的公司只需提交測試方案并經ASIC備案后即可開始“監管沙盒”測試。

綜上所述，采用備案制的“監管沙盒”，更加依賴于市場調節機制，測試者擁有更大的發揮空間，但隨之產生的風險比審查制更大。審核制度的選擇可根據當前國家制度與市場完善程度來決定，挑選符合國情的制度，能更好地促進“監管沙盒”的發展。

3 借鑒國際經驗，構建“監管沙盒”中國化理念

3.1 “監管沙盒”中國化的必要性

3.1.1 彌補法律法規的滯后性

由于銀行有著短貸長存的矛盾，而資產證券化能夠有效地解決資金流動性風險。目前我國許多互聯網金融公司利用資產證券化，幾乎實現了資本規模的無限擴大，但與此同時也伴隨著高風險。如螞蟻金服被罰事件等金融事件，部分原因歸結為法律法規的滯后性。“監管沙盒”則能通過相對市場較為封閉的空間，提前了解金融科技產品的運作方式，及時完善監管的法律法規，消除潛在風險。

3.1.2 明確監管主體

2023年5月18日，新國家金融監督管理總局在北京正式揭牌，標志著我國金融監管體系進入了“一行一局一會”的新格局。這是繼2018年設立銀保監會和證監會后，我國金融監管改革的又一重大舉措，旨在進一步完善金融監管體制，強化金融監管協調，防范金融風險，促進金融穩定和發展。新國家金融監督管理總局是由原銀保監會和證監會合并而成的新機構，負責統一監管銀行業、保險業、證券業、期貨業、基金業、信托業等各類金融機構和市場。新國家金融監督管理總局在實行監管職責時應當利用好金融服務辦公室這一連接中央和地方的橋梁，及時收集、審查各地方“監管沙盒”的項目進程。地方政府的“監管沙盒”工作可根據金字塔結構，以地方金融服務辦公室為“塔尖”，采用層層遞進的監管形式（即省到市，市到縣），確立各級監管主體，提高監管效率。

3.1.3 擴大測試范圍，完善城鄉經濟結構

“監管沙盒”的優勢在于有著與市場類似的測試環境，各地區測試者能根據市場狀況的不同，創造符合市場需求的金融科技產品。目前，許多“監管沙盒”試點集中于城市，鄉鎮仍然存在大量發展機會。金融科技創新公司可將產品與互聯網金融相結合，利用線上優勢將客戶群擴展至鄉鎮，完善城鄉經濟結構。

3.2 “監管沙盒”中國化的理念設想

3.2.1 轉變監管方式

中央和地方監管機構應當明晰自身定位，由中央來把握“監管沙盒”總戰略是必然選擇，適當放權，有利于提升監管效率。地方監管作為戰略執行者應聚焦于如何扶持初創金融科技公司和保護消費者利益等。部分地方監管機構無作為，歸根結底還是人才缺乏，因此地方監管機構之間的聯合交流就顯得尤為重要。監管機構應強強聯手，及時吸納社會人才，提高知識儲備，為我國今后的“監管沙盒”機制夯實基礎。

3.2.2 規范測試過程

（1）“監管沙盒”準入規則聲明。中國人民銀行要求企業在準入階段填寫《金融科技創新應用聲明書》，該聲明書包括三部分內容：①說明關于測試項目的風險性；②說明關于測試項目的投訴響應機制；③說明關于測試項目的創新性。

（2）中國化“監管沙盒”準入標準。有些地方的“監管沙盒”準入標準側重于項目創新性[5]，因此地方金融公司進入“監管沙盒”的門檻較低。這就極大地增加了“偽金融”發生的概率，一些公司有可能利用寬松的監管條件將市場風險分散給消費者。基于此，中國化“監管沙盒”準入標準可以借鑒ASIC的牌照準入機制，根據不同金融領域設立不同類型的牌照。牌照是公司達到準入標準的體現，在一定程度上能夠反“偽金融”。此外，將測試項目的創新性標準盡量廣泛化，不再以市場是否有類似項目作為評判標準，而是要求公司將測試項目與同類項目進行對比并提供相關報告，從而證明測試項目的創新性。

（3）“虛擬沙盒”測試。統一的監管方式不能輻射到偏遠地區或鄉鎮，因此可借鑒英國在2015年提出的“虛擬沙盒”概念。當前我國各地區的金融市場發展不一致，“虛擬沙盒”的應用不僅能提供測試平臺，方便偏遠地區或鄉鎮地區的金融科技公司進行測試；也能作為一種保護機制存在，即，將符合準入標準的測試項目放入“虛擬沙盒”，根據“虛擬沙盒”的測試結果來判斷該項目是否進入真實市場，只有通過“虛擬沙盒”測試才可進行常規的“監管沙盒”測試。

（4）中國化“監管沙盒”風險反饋機制。政府作為監督者，應與公司共同決定測試方案及項目測試期限。在測試的過程中，要給予測試項目足夠的發揮空間，在測試項目受阻時提供必要的指導，如豁免條件的更改等。除此之外，保護消費者權益永遠是“監管沙盒”中國化的重中之重，項目測試過程中，應當收集消費者意見，再由消費者、政府及公司共同制作投訴反饋機制，以防止投訴無效等情況發生。

（5）中國化“監管沙盒”強制退出制度。作為監管主體的政府應當設立強制退出制度，其中包含以下幾點：①測試過程中侵犯消費者權益；②出現違反法律及不遵守監管規則的行為；③出現公司無法承擔的風險。在測試結束后，由政府的聯系員根據測試期內項目的表現制作項目報告，用于判斷是否通過“監管沙盒”測試。

（6）中國化“監管沙盒”運行步驟。中國化“監管沙盒”具體運行步驟如下：①牌照公司提交申請表，地方監管上報中央并進行審核；②進行“虛擬沙盒”測試；③“虛擬沙盒”測試通過后，進行“監管沙盒”測試；④地方監管進行評估，判斷是否進入市場。

3.3 中國化“監管沙盒”的影響

3.3.1 與國際市場接軌，推進經濟一體化

“監管沙盒”中國化能夠更好地激發本土金融科技公司的創新。在經濟一體化的大背景下，從宏觀層面上，要實現跨國金融科技合作，更重要的是要加強國際貨幣基金組織和世界銀行等重要的國際經濟組織之間的合作，主要是因為跨國“監管沙盒”需要考慮到架構、監管標準問題，而國際經濟組織能夠規范并且統一“監管沙盒”的準入和監管標準。

從微觀層面上，參與“監管沙盒”跨境合作的各個主體可以借鑒金融穩定理事會等國際金融監管組織的常用架構，即“委員會-工作組-秘書處”的分層治理架構。由各個主體的成員組成委員會，統籌“監管沙盒”跨境合作項目。在各個主體所在地區建立監管協調工作組，根據各地區的不同情況完善“監管沙盒”制度。同時，秘書處負責監管協調工作組的日常聯絡工作，并且按期將項目所得成果反饋至委員會。

在跨境項目的實施過程中應當尤其注意宏觀戰略與微觀實際的結合，政府和金融科技公司也要學會取其精華，去其糟粕；結合中國市場經濟的實際狀況有選擇性地引入創新項目。

3.3.2 平衡創新與安全發展的關系

在“監管沙盒”測試的過程中，既不能一味追求創新、急于求成，也不能因懼怕風險而故步自封。從安全角度來看，中國化“監管沙盒”建設堅決不能放松，應將保護消費者利益，遵循反洗錢與反恐怖融資作為監管底線[6]。從創新角度上，中國化“監管沙盒”能根據牌照制度的設立及準入標準的改變篩選出具有創新能力的金融科技公司，能夠改變項目依賴于銀行的局面；并且利用“虛擬沙盒”這一測試方法擴大中國化“監管沙盒”的測試范圍，鼓勵更多富有創新性的金融科技產品進入市場。

4 結語

目前，經濟全球化趨勢不可阻擋，在新一代信息技術的輔助下，金融科技產品創新達到前所未有的高度，金融市場的競爭必將更加激烈。“監管沙盒”中國化是基于世界大背景下的必然選擇，它不僅能更好地激發本土金融科技公司的創新性，也能讓中國金融市場享受到金融貿易世界化的紅利。本文通過對比了英國、澳大利亞、新加坡的監管方式，在此基礎上總結以上三國各自監管方式的利弊，并借鑒其中有利于完善我國“監管沙盒”建設的措施，結合我國金融監管現狀，提出中國化“監管沙盒”的構想。“監管沙盒”中國化也是完善經濟結構的可行途徑，通過汲取傳統金融和互聯網的各自優勢，推進中國特色社會主義經濟發展。