存量規劃背景下老城區有機更新的思路與策略分析
——以定安老城規劃項目為例

文／史瓊 海南中元市政工程設計有限公司 海南海口 570208

引言：

如今老城區的更新不能只著眼老城區物質環境和基礎設施的建設，需要立足老城問題老城自己解決的觀點，將更新的思路和重點轉向適應社會發展需求的可持續微更新，以保護性、漸進性、發展性等更新手段促使老城區復蘇，形成一種“自力更生”的更新有機模式。

1.研究背景解析

我國的改革“腳步”較快，城市的發展駛上了快車道，大批的新型城市崛起，成為了世界上城鎮化發展速度較快國家之一。為了適應城市高速發展的需求，在以往的規劃思路一直以增量規劃為主，隨著城市建設擴張會存在生態環境的破壞、耕地保護的困境等問題[1]。

目前國家政策和海南省層面對此頒布了一系列規定，如中共中央國務院發布《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》、《中共海南省委海南省人民政府關于加強城鎮規劃建設管理工作的實施意見》、《定安縣總體規劃（空間類2015-2030）》、《定安縣定城國家歷史文化名鎮保護規劃》等。結合政策導向，新時代背景下，提質增效成為國家發展的主要任務，存量規劃將成為下一個發展階段重要的增長點，城市有機更新則是提高城市建設品質的主要手段。如考慮到定安縣城優越的區位條件，結合定安縣發展為國家休閑康體養生勝地、海南特色生態產業強縣、縣域的綜合服務中心的發展定位，采用“集中發展塔嶺，充實優化老縣城，重點打造潭欖溪城市形象精品”的發展策略。但目前我國大部分舊城在城市發展中的定位模糊，出現城市活力逐漸減弱和衰退現象。從定安老城的自身發展階段看，加快定安老城片區的更新需要結合定安老城的地域特色，對城市的既有系統進行梳理提升，對城市的重點功能區塊進行升級。定安老城規劃項目本次重點規劃控制范圍確定為定城國家歷史文化名鎮歷史鎮區范圍外的區域，其四至范圍為東起潭欖溪河堤，西北至定城國家歷史文化名鎮歷史鎮區，南起環城南路，北至定城污水提升泵站，總面積465.18hm2，存量規劃主要目標是調整優化定安老城片區現有建設地區的功能，通過對建設用地的再生產、演變、挖潛、提升來盤活和優化存量用地。

2.存量規劃與老城區更新之間的關系

2.1 存量規劃與城市更新之間的關系

存量規劃主要發生在城市空間、功能和社會經濟狀態明顯轉型之后。現階段的城市存量規劃對象有了質的突破，從針對存量土地轉向存量空間。而城市更新作為一個長期轉型和發展過程，其更新的關鍵理念也在實踐中不斷變化，更加關注存量空間的可持續利用，是未來的發展趨勢。因此，結合兩者的關系，針對城市存量空間開展的更新可概括為存量型城市更新更為精準和貼切。

2.2 城市更新與老城區之間的關系

老城區由于其密集性、制約性、歷史性等特點，自身發展也存在特有的矛盾。因此，在老城區的更新中需要借助更為綜合和三維的城市設計技術手段去解決這些矛盾，以實現城市更新。以本次定安老城片區為例，本次的城市更新中更加地強調城市的融合性，注重人與城市的物質環境的關系和城市居住空間的營造，以促進人與環境之間的友好關系。

2.3 存量規劃與老城區更新之間的關系

隨著發展，老城區各類問題逐漸凸顯，基于存量規劃的老城區的城市更新能為存量型老城區更新改造提供更為合適規劃設計理念。以本次定安老城片區為例，定安老城片區的有機更新是以老城區的整體發展為基礎，對現有條件進行全面詳實的評估的基礎上，深入分析和挖掘城市空間開發潛力，并經過一系列規劃技術手段區煥發老城區生機（如圖1 所示）。在開展定安老城片區的全面評估時，主要從定安長期以來自發形成的空間肌理、傳統文脈、現狀空間布局、功能布局、城市立面風格、街道空間尺度、建筑不同分區、建筑整體體量密度、建筑空間關系、場所特征、景觀節點空間等[2]。

圖1 存量規劃與老城區更新的關系

3.老城區存量更新規劃存在問題分析

3.1 項目概況

定安縣位于海南島的中部偏東北，由老城片區、塔嶺新區和仙溝片區組成。老城片區位于中心城區西部，北臨南渡江，東側、南側隔潭欖溪與塔嶺新區相望，西側連接定海大橋與環城南路，地理位置良好。本次規劃總用地規模524.68 公頃，其中，定安老城區面積465.22 公頃，定城歷史鎮區占地面積59.46 公頃。在定安老城區中，城市建設用地面積302.85 公頃，鄉村建設用地面積54.24公頃，非建設用地面積108.13 公頃。為便于表達，將本次重點定安老城區稱為“定安老城區”，定城國家歷史文化名鎮歷史鎮區稱為“定城歷史鎮區”。

規劃區地勢總體為中部高，四周低，屬于熱帶季風海洋性氣候，陽光充足，雨量充沛，東南臨潭欖溪，位于南渡江與潭欖溪交匯區域，水資源十分豐富。規劃區現狀有東北門、西門街、中南街、江南、沿江、大眾、南珠、后山、山椒等9 個社區，其中二類居住用地面積23.76hm2，約占總建設用地的9.63%，規劃區內現狀建筑按層數劃分為低層建筑（1-3 層）、多層建筑（4-6 層）、中高層建筑（7-9 層）和高層建筑（10 層以上）四種建筑類型；公共管理與公共服務設施用地面積10.92hm2，約占總建設用地的4.4%；商業服務業設施用地面積25.65hm2，約占總建設用地的10.35%；工業用地面積5.88hm2；交通樞紐用地面積0.93hm2；市政公用設施用地9.21hm2；沿江公園用地面積13.6hm2。

3.2 現狀問題提煉

3.2.1 城市發展現狀問題

近年來，隨著城市的空間擴張和增量發展建設，規劃區近年來建設基本按照規劃實施，主次干道框架和城市整體結構基本形成，人居環境逐步改善。但在城市發展過程中，仍存在某些不足，主要表現有以下方面：

城市安全方面。主要部分區域街坊道路不暢，斷頭路較多，不能滿足消防通行安全需求；建筑間防火間距不夠，萬一發生火災，容易殃及四周；城市道路消火栓很少，難以保證消防滅火戰斗用水需求。

城市交通方面。城市路網構架不成系統，不盡完善；公共停車場、公交站場等用地明顯不足；部分公共加油站位于城市道路交叉口，存在不利于交通通行等問題。

城市居住環境方面。建筑密度高，平面布局無序，附屬綠地少，居住環境較差。

城市排水方面。排水管網系統不完善，管網未有效深入街區內部，部分污水未經處理直接排入南渡江。

城市環衛方面。缺少環衛工人休息點、公共環衛設施少、生活垃圾亂倒、個別區域如市場、車站附近，市容環境衛生較差。

城市風貌方面。（1）城市街道風貌臨街管理較弱，店鋪商品出店擺放、電動車停放無序、部分低壓電力線和弱電線路，隨意拉掛，風貌零亂。（2）住區風貌：見縫插房、無序漫延，住區空間擁擠，缺少綠化與生活垃圾收集清運設施。（3）建筑風貌：建筑色彩及建筑立面較為單一，建筑風格千篇一律；（4）景觀風貌：綠色基底質量好，但是城市內各類綠化用地缺乏有機聯系，城市濱水空間并未得到有效的利用。

城中村方面。村莊布局散亂,農居無序擴張由于規劃的滯后及管理的薄弱,在建設過程中無序外延粗放擴張,村莊面積較大,布局上零散雜亂,造成大多整體環境差,道路不規則,新舊房相連，存在通風采光和消防安全等問題。

3.2.2 存量更新規劃存在問題

結合國內一些成功的存量更新規劃案例分析可知，大多存在一些共性之處。如在更新改造前會對當地區域的肌理和歷史建筑進行一定的分析，深入探究區域場地原有肌理形成的原因，以實現后續更新改造中尊重場地特色，很好延續其原有的場所記憶。對于場內有歷史建筑的規劃區域，需要進行一定的科學分析，以決定原樣修繕保留還是改造。對應交通存在問題的老城區，受限于老城的建筑與規劃存在局限性的問題，在整體規劃和更新中需要具備一定的超前性，合理安排車行和人行的交通流線問題，打造適宜的步行環境。解決好規劃和建筑、交通等宏觀規劃問題后，還需要進行公共景觀體系、小區內部改造等微觀程度的更新改造，以打造系統性的點、線、面覆蓋的景觀系統，營造地域特色。

目前海南省存量更新規劃主要依托控規體系，利用控規一張藍圖對可開發用地規劃。但存量更新規劃存在問題也存在存量用地供給缺乏計劃性部署、存量用地資源系統性梳理還不夠、存量用地開發無法及時開展評估等幾個方面的問題，具體分析如下：

存量用地供給缺乏計劃性部署。由于國家政策的變化，加之管理部門調整，會產生對存量用地評判標準不一致的情況。因此在老城區更新規劃中存在部分有更新潛力的存量用地未納入更新計劃。另外，由于缺乏宏觀布局和市場的需求考慮，可能存在供地總量、類型、空間等與城市發展時序存有偏差的情況。

存量用地資源系統性梳理還不夠。雖然定安縣編制過《定安縣城市總體規劃（2005-2020）》，對城市性質、城市規模、規劃布局、老城片區規劃相關內容等內容進行闡述。但對存量用地的現狀基礎信息、規劃情況等未能開展系統性地梳理，無法對全縣的存量用地資源，如一些低效的零星地塊進行評估和加以篩選改造。另外對存量用地的基礎信息也缺乏系統性的梳理。

存量用地開發無法及時開展評估。存量用地規劃涉及到各層次、各類型的規劃，較為龐雜，可能存在“規劃打架”的弊病。目前，海南省對于存量用地規劃手段還較為，無法及時將論證成果及時進行動態維護，也無法對規劃進行定期評估。

4.老城區存量規劃更新思路與策略

本規劃經過前期場地調研分析，再根據城市設計導則，依據現有優勢條件，將規劃區打造“布局優化、環境優美、配套完善”的綜合性片區，促進規劃區協調有序發展，形成富有特色的城鎮風貌。

4.1 老城區存量規劃更新思路

定安老城規劃項目整體更新思路，首先從宏觀上分析規劃片區現有的存量用地和存量空間，將規劃地塊功能目標定位為“體現歷史文化風貌、商貿金融服務和文化教育為主的綜合性生活片區”。之后，整合周邊現狀的分析，計算出未來可利用的增量空間。在此基礎上，進行規劃片區功能的整合與重組，確定“一心，兩軸，三廊，多片區”功能結構，實現空間模式的高效化利用，充分激活城市的空間活力。其次，進一步考慮交通流線的組織，完善交通設施用地布局，在空間的立體化層面考慮城市道路用地、交通樞紐用地、公共交通場站用地、社會停車場用地，優化交通流線組織。再次，以尊重現狀，減少拆遷為原則，加強對肌理的延續和尊重，注重歷史鎮區保護，促進街區風貌和諧，以帶動整體地段的歷史和商業氛圍。最后，加強在微觀層面的有機更新改造，充分考慮市政、休閑、景觀方面的維護與更新，以求滿足功能和視覺的享受。

4.2 老城區存量規劃更新策略

在本次定安老城規劃項目中，在綜合各類因素和結合地塊更新潛力評估基礎上，結合規劃區域的現狀條件，結合規劃區打造“布局優化、環境優美、配套完善”的綜合性片區。

4.2.1 優化整合存量

一方面，結合定安老城區現狀商業用地比較分散且不成系統，規劃將商業中心布置于原政府所在地，其它市級商業沿大眾路和人民路布置，形成完整的市級商業中心，其次依托古城大街和大眾東路形成區及商業中心，共同服務于整個縣城及縣域。小區級公建，布置于小區中心，服務于小區，形成完整的商業服務體系。同時，根據總體規劃，居住用地在城市中心外圍，現狀多為質量、環境較差的低層建筑，規劃中結合實際情況，對居住用地進行改造，規劃了六個居住小區，形成小區的合理規模，便于小區公建的合理配置和管理；另一方面，一定程度的投資回報有利于地區升級，確定適合老城區健康發展的剛性指標，如開發強度、建筑密度、容積率等相關建筑指標，明確既有存量和潛在增量，并進一步通過交通組織、城市設計、功能引導等措施，從而實現城市更新發展。

4.2.2 打造多層級聚合式的整體更新格局

為了確保定安老城區的活力，就要確保人群可達，保持其公眾開放性。規劃設計以“大聚合，小聚落”的設計理念：大聚合則是以中部公共管理與商貿金融服務中心為中心，辦公、商業、文創與居住包圍；小聚落則是分開的每個地塊也有一個內部公共空間中心，周邊建筑圍繞著形成小聚落。該規劃在現有城市布局的基礎上，通過對資源整合、有目的的引導建設，最終形成規劃區呈“一心兩軸三廊多片區”結構。“一心”是指規劃區中部的公共管理與商貿金融服務中心；“兩軸”分別指東西向的見龍大道和南北向的人民路兩條城鎮發展主軸；“三廊”分別指定安老城區東部的潭欖溪濱水生態廊道、定安老城區西部的南渡江濱水生態廊道和定安老城區南部的田園生態綠廊；“多片區”分別是定安老城區北部、東部、南部的居住綜合片區和定安老城區東南與西北的鄉村田園片。

4.2.3 老城區交通組織改善

以合理布局、銜接規劃、消除“蜂腰”、以人為本為道路體系的改善原則，進行城市道路體系的優化，以實現老城內部交通改善，具體策略如下：（1）進行道路與交通設施用地合理布局。規劃在定安老城區南部環城南路與創新路交叉口東側安排一處二級客運站用地，占地8.14公頃；規劃在環城南路與創新路交叉口西側安排1 處占地8.14 公頃的二級客運站用地，規劃結合商業金融區、體育場館、公園、中小學、幼兒園等主要人群集散場所設置7 處總占地1.49 公頃的社會停車場用地。（2）合理優化交通結構。在既有條件下，采取小型街區“小地塊，密路網”的道路組織方式。一方面，體現對片區的尊重，同時延續地塊的肌理；另一方面，通過結構優化，實現人車分流。（3）加強路網結構優化。城市道路網結構分為城市主干路、次干路和支路三級城市道路分級。規劃以老城區建設狀況、線路支路網絡為基礎，加大支路路網密度，與主次干道形成完善的交通系統。

4.2.4 評估建筑更新方式

對于定安老城區現狀建筑的更新研究，應理順規劃區在城市中的定位和功能，從用地性質、交通組織、建筑質量、建筑風格、生態環境、建筑活力、分級保護等方面，對現有建筑進行評價和分級。對片區進行分析：建筑周邊基本以道路四角為活力帶，向周邊擴展。結合定安老城區的空間資源建設條件，考慮不同業態功能的空間使用特征，并通過相關案例的對比研究，建立了文物保護、保護與修復相結合、保護與更新相結合、改建與拆除相結合、改建與不完全拆除相結合、徹底拆除等多種更新方式。定安老城區規劃重點工作范圍為歷史鎮區的范圍，以古城保護和定安文化展示為主，打造集文化體驗、旅游休閑、商業服務為一體的國家歷史文化名鎮。為營造文化氛圍，強調古城的文化色彩，規劃古城用地實行以下幾點調整：在原老縣衙的基礎上修建孔廟，并將其作為文物庫、民俗博物館、傳統文化的展示區以及新的景觀中心；在充分研究和分析定城歷史名城現狀的基礎上進行建筑高度控制；嚴格保護現存的傳統街巷布局，保持原有的街道界面，對損壞的局部應及時的予以修繕以保持街巷原有的空間尺度。

結語：

隨著城市化進程的不斷加快，老城區因建設年代相對較早而存在社會面貌和經濟活動與外界斷層等諸多城市問題。但作為城市的文化發源地，仍具有較大的發展潛力，如何讓老城重新煥發活力，是本研究的熱點。因此，本研究將結合定安老城規劃項目，從空間、功能、交通、景觀等方面實現老城區的有機更新，實現老城有序發展和可持續發展[3]。