國家考古遺址公園規劃實施效果評估研究
——以漢長安城未央宮為例

王新文，易雨婕

(1.西安建筑科技大學 建筑學院，陜西 西安 710055；2.福州市規劃設計研究院集團有限公司 國土空間規劃設計院，福建 福州 350000)

新世紀以來，國家考古遺址公園實踐已成為大遺址保護利用與區域協同發展的重要方式，然而，在遺址公園規劃實施及項目運作的過程中，“與區域發展協同仍顯不足、遺址展示和公園管理水平仍需提升、基礎工作仍然薄弱[1]”等問題顯示出考古遺址公園建設面臨諸多制約.在規劃編制中，部分規劃對實施環節考慮不夠，實施所需配套政策制定及規劃實施協同機制未充分考慮，規劃實施進度安排缺乏彈性應對策略；實踐中，考古遺址公園建設運營往往面臨多元社會群體間的利益矛盾和價值觀異化，政府與專家、公眾發展意愿的偏差等因素使得公園規劃實施條件與環境存在挑戰，加之考古發現的不確定性等因素更使公園規劃實施具有不確定性；另一方面，隨著公園規劃實施對遺址本體及周邊城市片區產生了多重影響，如隨著公園規劃實施，大規模資金投入往往使大遺址區發生了劇烈的物理空間演變，大量建設展示闡釋設施及博物館展示設施對遺址真實性可能產生干擾，大規模開展的遺產旅游對脆弱的文物本體可能產生破壞性影響，公園環境整治帶來景觀美化與空間資本化等[2].總之，考古遺址公園規劃實施的不確定性及規劃實施之后對遺址及所在區域均會產生深刻影響.

規劃實施評估是為了全面考量規劃實施結果與過程，有效監測規劃實施效果，并形成信息反饋的機制[3]，也是確保規劃從靜態藍圖式向動態政策式轉變的重要環節[4].近年來，國家文物局組織相關機構對部分國家考古遺址公園進行了管理運行評估，但該評估重點并非對公園規劃實施狀況的評估.鑒于規劃實施評估可以通過建立科學的數據平臺，探索規劃實施的保障機制與策略，規避、消解規劃實施過程中所產生的技術異化，增強公園規劃實施可操作性，應對規劃實施中的不確定性，也完善了“規劃→實施→監測→評估→反饋→規劃”過程，亟需對國家考古遺址公園規劃開展實施評估研究.

漢長安城未央宮遺址是絲綢之路世界遺產重要組成內容，自2012年起，西安市政府配合絲路申遺工程陸續開展了未央宮考古遺址公園的規劃編制及實施工作，本文創新建構了國家考古遺址公園規劃實施效果評估指標體系，并以其為案例展開實施評估.

1 國家考古遺址公園規劃認知

在城市規劃領域，規劃實施評估從簡單的規劃結果定性評價擴展到系統性、全過程、定量化的綜合評估，構建了較為完善的評估體系[5-9].但是針對自然及文化遺產專項規劃的實施評估研究仍處于起步探索階段，且評價對象多限于歷史文化名城名鎮名村、傳統村落及風景名勝區等[10-14].國際保護類規劃實施評估領域的研究集中在保護地管理有效性評價方面[15]，對于考古遺址公園來說，現有研究尚不足以支撐開展公園規劃實施評估工作，亟需從源頭上探究考古遺址公園規劃特性，即“規劃是什么”“規劃包括什么”等基本理論問題.

國家考古遺址公園科研、教育、游憩三大功能定位反映了考古遺址由學術走向公眾、由行業內走向行業外，由封閉走向開放的時代趨勢.考古遺址公園在為考古研究工作提供空間的同時，也運用多種展示方式闡釋考古研究成果、傳播歷史文化信息，為公眾和考古遺址之間搭建起互通的橋梁，提升了遺址周邊區域生活環境質量.

1.1 國家考古遺址公園規劃屬性

考古遺址公園規劃本質上是一項基于遺址科學保護，通過對遺產本體和環境采取科學合理的展示措施，促進遺址區一定空間范圍內遺址保護和社會發展正向演進的公共政策.

作為一種具有明確公共屬性的建設規劃，遺址區與公園的雙重身份決定考古遺址公園規劃要在國家文化遺產保護的價值導向和文物保護規劃等法規的約束下，對遺址公園范圍進行合理的空間管控引導.不僅要落實文物保護的剛性要求，而且要以文物保護規劃為依據，基于遺產價值的深度挖掘，采取最小干預并有效傳播遺產價值的科學措施對遺址進行展示與闡釋；結合遺產地經濟發展和公眾對美好生活的追求，通過低文物影響的環境優化和旅游開發措施，充分發揮公園范圍內土地的復合價值.同時，規劃還應協調遺址公園不同管理主體和利益主體的訴求，其對管理制度、利益分配、決策等非技術要素的考慮體現了規劃的綜合政策屬性.

1.2 國家考古遺址公園規劃內容

《國家考古遺址公園規劃編制要求(試行)》指出公園規劃應包括總體設計、專項規劃、節點設計和投資估算等內容.綜合既有實踐及相關研究成果，考古遺址公園規劃內容構成大致可歸納為空間結構、設施布局和節點設計三大板塊，從分區布局到設施定位落點，建構了包含功能體系、展示體系、景觀體系、服務設施體系等在內的系統性“藍圖”，以指導遺址公園物質空間建設.空間結構是公園展示體系和功能體系在空間中的抽象表達，其不僅在總體空間層面反映規劃目標，更可在微觀層面指導具體用地和設施布局，具有承上啟下的作用；設施布局是考古遺址公園各項服務功能得以實施的重要支撐；遺址展示節點、景觀節點、主要出入口、重要設施等節點設計是展示遺產價值內涵的重要窗口.此外，規劃保障類內容(考古工作配合要求、分期實施規劃、投資估算、游客容量限定)雖無法在考古遺址公園物質空間中外顯，但對公園實施建設及未來發展都存在隱性且深遠的影響.特別是由于考古工作的長期性以及考古成果的階段性和不確定性，決定了考古遺址公園規劃分期實施的重要性.總體上來看，考古遺址公園規劃既提出了發展的愿景，也描繪了建設藍圖，但由于考古工作的階段性與不確定性，所以規劃構建的只能是階段性“藍圖”.

綜上，考古遺址公園規劃作為一種建設性規劃文件，具有顯著的“物質形態規劃”特征，但其也體現了明確的價值判斷過程，其不僅是基于遺產價值保護的技術分析結果，而且是一種充滿價值判斷的政策過程，其實施成效將最終呈現出空間布局和利益博弈的協同與共軛[16].

2 國家考古遺址公園規劃實施效果評估指標體系建構

規劃實施評估涉及效果與機制、過程與影響等方面的評估，本文關注實施效果評估，主要是對遺產資源維護、空間落實及公眾滿意度的考察.

2.1 考古遺址公園規劃實施效果評估指標體系

對規劃階段性目標、指標、公眾滿意度等方面的實施評估多采用定量分析方法[17]，運用空間疊加技術得到規劃實施的“一致和不一致”，并對影響規劃實施效果的政治等因素進行分析[18]，主要包括空間疊加法和指標體系法.本研究通過評估模型及指標體系設計、數據獲取與驗證、結果輸出與分析校正等過程評估規劃實施效果，其關鍵是建構適用于國家考古遺址公園規劃實施評估的指標體系.

遺產領域專項規劃實施評估已有研究成果對于考古遺址公園規劃實施效果評估具有重要參考意義.如在評估內容框架方面，既有規劃實施效果評估主要有規劃“落實”情況和實施后的社會績效兩大部分.評估技術方法則由早期以定性描述和評估者主觀判斷為主，逐漸向定性和定量相結合的多主體參與的多準則評估發展.周珂等[19]針對歷史文化風貌區保護規劃提出“符合度+多方綜合反饋”的綜合評估方法，通過定量分析規劃與現狀“符合度”反映規劃落實情況的同時，結合定性評估補充判斷實施效果.張沛等[20]基于風景名勝區“保護優先、適度開發”的特點，構建了包含總體目標、綜合保護、開發建設、實施績效在內的風景名勝區總體規劃實施效果評估指標體系.考古遺址公園規劃不僅提供了空間建設方案，更試圖通過制度設計讓多元利益主體獲得合理的發展權益，促進遺址保護與經濟社會的協同發展.因此，其實施評估不僅要關注空間實施度和保護目標實現度，也要注重引入公共政策評估視角，關注以遺產價值保護利用為核心的“政策工具包”發揮的實際效用.

2.2 評估內容框架建構

本文選取基于“一致性”標準的規劃實施效力評估和基于“有效性”和“滿意度”標準的規劃實施效用評估建構了規劃實施評估體系.

以“規劃—現狀”吻合度比對為核心的“一致性”評估是評估規劃實施度的主要標準，通過客觀比對實施后的物質空間建設結果與規劃“藍圖”一致性，判斷規劃實施的進展與偏差，側重評價考古遺址公園規劃作為空間管控技術工具的效力，可從環境整治落實、展示體系落實、價值闡釋體系落實、道路交通體系落實、服務設施體系落實5個方面展開評估，利用空間疊圖法對公園規劃成果、CAD地形圖、航空影像圖及現狀進行比對分析和數據計算，分項評估“規劃藍圖”與“空間建設現狀”的一致性.由于考古遺址公園規劃本身的政策屬性和不確定性，因此規劃內容多為結構性的表述，如布局類規劃內容多為對空間要素的結構性控制，既是藍圖也是愿景.故而規劃實施評估中應允許適度的偏差，不應以規劃方案契合度作為單一標準進行評估，可針對具體的規劃內容選取“方案一致性”或“目標一致性”的標準進行評估.

遺產資源維護是考古遺址公園規劃的底線原則，規劃實施效用評估從遺產展示的真實性、完整性、延續性，考古工作科學性、資源維護與監測完備性五個方面進行綜合評估.在考古遺址公園實際建設中，可能存在實際物質空間建設的結果與規劃藍圖有偏差，但實施產生的效果與原規劃目標一致甚至優于規劃愿景的情況，這樣的情況仍然可認為規劃得到了成功的實施[21].由于遺址資源維護評估專業性較強，為客觀反映國家考古遺址公園規劃實施效果，該項內容可采取專家問卷調查結合管理部門訪談的方式進行評估.

考古遺址公園規劃實施涉及政府管理部門、規劃編制單位、開發建設單位、城市居民等利益主體，主體間利益訴求往往存在差異，實施結果實質是這些利益主體綜合博弈施加影響的協調結果.因此，實施成效評價需收集多方利益主體的意見，進行綜合評價，并獲得多方的反饋以指導未來規劃的優化提升.其中，遺址地人們的文化認同是保護遺址及其歷史文化并維系穩定社會網絡的關鍵，規劃與實施需要協調好人文生態延續與歷史文化傳承的關系[22]，注重居民對遺產文化的認知、認同以及對遺產保護的支持意愿.一線管理者作為考古遺址公園實施建設與運營的關鍵主體，其在規劃落實中遇到的管理難點既是規劃未來需要重點解決的難題，也是公園管理運營規劃編制的重要借鑒依據.

2.3 評估技術路徑構建

從“效力+效用”的評估視角，形成了三層次、五步驟，包括“規劃認知-調查研究-實施評估-反饋優化”的評估總體思路(圖1).

圖1 考古遺址公園規劃實施效果評估技術框架

基于前文對考古遺址公園規劃屬性與內容的認知，評估指標的篩選借鑒相關遺產規劃實施評估研究成果，運用頻度統計法，優選高頻指標，初步構建評估指標體系，結合專家反饋的意見優化指標體系，運用因子分析法，對優化的指標體系進行相關性檢驗，剔除高相關性指標，考慮指標的可操作性和數據的可獲得性進行篩選與確定，最終形成完整的評價指標體系，并根據指標重要程度，確定基礎性指標和引導性指標(圖2).

圖2 規劃實施效果評估指標體系構建路徑

2.4 指標體系構成

如前所述，考古遺址公園規劃實施評估主要從公園空間控制要素實施情況、遺產資源維護及公眾滿意度等方面展開，基于實際應用中可操作性的考慮，可將指標劃分為“控制型”和 “引導型”兩類.為了凸顯評估工作對規劃落實和公園發展價值導向的管控意義，將“空間落實”和“資源維護”專項中的大部分指標設為控制性指標，而將“公眾滿意度”指標設為引導型指標以作為評估結果的重要補充.同時，考慮到公園實際建設存在較多不確定因素，本文將“空間落實”和“資源維護”專項中對遺址“真實性”“完整性”保護影響較小的部分指標設為引導型，為考古遺址公園規劃實施評估留有一定的彈性.完整的評估指標體系匯總如下(表1)：

表1 國家考古遺址公園規劃實施效果評估指標體系

3 漢長安城未央宮國家考古遺址公園規劃實施效果評估

3.1 規劃實施評估體系構建

根據《漢長安城遺址國家考古遺址公園未央宮片區詳細規劃(2012—2018)》(下文簡寫規劃)主要內容及其實施狀況，本文構建了包含空間落實、資源維護和公眾滿意度三個層面、13個指標、40個評價因子在內的評估指標體系(表2)，運用專家調查法和層次分析法確定各指標的權重.為便于對部分不易定量的評價因子進行量化，在確定各評價因子的評估結果后需進行模糊綜合評價，即確定評價因子的隸屬度，并按照最大隸屬度原則，確定各因子的評估等級及對應的分數，最后通過加權求和確定各評估指標最終的分值.

表2 未央宮國家考古遺址公園規劃實施效果評估指標體系

3.2 “效能+效用”視角下的綜合評估

3.2.1 空間落實：規劃與現狀一致性評估

空間落實評估主要考察考古遺址公園規劃中各類空間管控和建設要求的落實情況，如環境整治落實、展示體系落實、價值闡釋體系落實、道路交通體系落實、服務設施體系落實5個方面開展評估(表3)，其方法主要是借助《規劃》空間數據與現狀衛星影像圖的對比分析，并結合現場踏勘復核進行綜合計算.

表3 規劃實施效果評估指標及因子釋義(示例)

總體上，未央宮國家考古遺址公園環境整治規劃、遺址展示體系、道路交通體系、服務設施體系的落實情況較好，而價值闡釋體系落實情況一般.其中，環境整治規劃的落實情況最好，現狀已實施空間要素大部分依據《規劃》要求有效落實.但也存在公園內出現的曲線道路等偏離規劃要求且對遺產價值造成不良影響的工程措施(圖3).

圖3 公園規劃空間部分落實情況

3.2.2 資源維護：遺址保護與展示的有效性評估

資源維護專項評估相關指標包括了保護展示的完整性、保護展示的真實性、保護展示的延續性、考古科研完備性、維護與監測完備性五個方面對未央宮國家考古遺址公園的資源維護情況進行綜合評估.從資源維護情況來看，當前漢長安城未央宮遺址公園內遺址的保護與展示較好遵循了真實性與完整性原則，側面反映了漢長城遺址相關考古科研工作的充分性與完備性.然而，從評估結果可見當前公園內遺址保護與展示延續性一般，結合遺產文化傳播度評估結果可見，公眾對遺址價值內涵的感知和認同情況不理想，說明當前遺址公園價值轉化與傳播有效性一般，具體體現在當前規劃的遺址展示方式在豐富性、互動性等方面仍有不足.此外，公園當前的維護與監測機制仍有待進一步完善.從評估結果來看，當前公園內存在部分遺址保護展示工程維護狀況不佳，這在一定程度上將影響公眾有效識別遺址，進而影響公眾對遺產載體及其價值的完整性認知.

3.2.3 公眾滿意度：公眾使用與文化傳承的滿意度評估

公眾滿意度評估主要從遺產文化傳播度、景觀風貌滿意度、綜合服務滿意度三個方面進行評估.在借助問卷數據量化分析的同時，采用ROSTCM軟件對評價文本進行分詞和詞頻分析，詞頻越高則表明公眾的認知度越高，公眾對其產生的印象越深刻，綜合上述兩種方式共同反映公眾對未央宮國家考古遺址公園的使用滿意度.評估結果表明公眾對遺址公園的景觀風貌、綜合服務的滿意度較高，觀賞性景觀已成為吸引公眾的主要方面(圖4)，公園的“生態游憩”功能較之“科普教育”功能要更加凸顯，因此如何促進遺址價值有效轉化與傳播仍是需要繼續探索的關鍵問題.

圖4 公眾評價文本關鍵詞詞頻分析

綜合各專項評估結果來看，《規劃》在空間落實、資源維護方面都起到了引導和控制作用，布局類規劃內容實施情況整體較好，說明《規劃》作為指導公園物質空間建設的技術工具的可操作性和落地性較強.但是，遺址價值轉化有效性方面仍有欠缺，公眾對漢長安城遺址價值認知仍顯淺薄(圖5).

圖5 空間落實、資源維護、公眾滿意度專項評估結果分析

4 討論與展望

作為一種重在展示建設藍圖的空間規劃類型，考古遺址公園領域已形成了較為規范的規劃技術體系.基于大遺址保護規劃底線要求，在實踐中各遺址地根據其實際情況，不斷探索遺址展示與環境整治的新路徑.在此過程中，地方政府對考古遺址公園規劃的影響日漸增加，逐漸強化了文化產業的思考與植入，其規劃內容漸趨復雜，規劃實施的不確定性更為突出.隨著十余年來，全國各地考古遺址公園建設實踐的不斷推進，考古遺址公園規劃實施狀況如何已成為其可持續發展的重要影響方面.通過構建“規劃編制——實施——評估——反饋——整改”的動態體系，強化實施評估，有助于準確把握、評估考古遺址公園規劃的科學性與前瞻性，也有助于考古遺址公園規劃的修編.

本文建構的規劃實施效果評估體系主要是對遺產資源維護、空間落實及公眾滿意度進行考察，其重點是考察考古遺址公園規劃是否在現實中得到了落實.對于考古遺址公園規劃實施機制及規劃實施對遺址及周邊區域影響的評估尚待展開，考古遺址公園作為一種景觀過程，通過空間機制分析方法可以闡釋遺址公園“格局——過程——功能”相互作用的因果關系[23]，對于國家考古遺址公園來說，政府或相關實施主體在組織規劃實施過程中的管理機制尤為重要，因而，有必要進一步開展規劃實施機制評估，從推進機制、政策體系、實施保障等環節對規劃管理與運行機制的合理性和有效性進行分析，評價規劃實施機制的成效和薄弱環節；評估相關政策對規劃實施的影響，考古工作對規劃實施的影響，相關規劃的協調性等.未來，還應該盡快開展規劃實施影響評估.把規劃實施與城市空間實際效能變化聯系起來評估，形成對城市發展、規劃實施和遺址保護利用三者關系和主要矛盾的認識，進一步反思規劃實施機制與效果之間關系.