控制性詳細規劃中規劃管理單元圖則編制內容

徐海蓮

（南京城理人城市規劃設計有限公司，江蘇 南京 210000）

城鄉規劃的編制和城鄉規劃的開發控制是城鄉規劃管理的主要內容。我國城鄉規劃編制體系分為城鎮體系規劃、城市總體規劃和詳細規劃。這些規劃的編制實施，促進了城市建設健康有序發展，但也存在一些問題。比如，一方面城市總體規劃和詳細規劃銜接存在問題，城市總體規劃沒有確定的建設指標、發展目標和地塊控制要求，難以在詳細規劃中得到具體落實；另一方面，由于規劃編制主體和時間不同，相鄰地區的詳細規劃之間缺乏綜合考慮和平衡，導致相鄰規劃邊界不能吻合，有的地塊沒有被周邊任何規劃劃入而成了無規劃地塊，有的地塊則因為規劃邊界的相互嵌入而成了規劃重疊地塊，各項基礎設施配套不足或分布不平衡。各層規劃編制由于缺乏統一的規劃編制管理體系，規劃名稱不一致、深度不統一、各層級規劃相互覆蓋，給規劃管理和建設帶來了諸多不便。控制性詳細規劃是城鄉規劃管理的核心層次，也是實施城鄉規劃管理的重要依據，還是政府積極引導市場、實現目標的直接手段。

1 規劃管理單元圖則編制產生的背景

法定圖則由“區劃法”發展來，此法是美國控制土地使用的地方法規和進行規劃管理的技術手段。除區劃法外，國土規劃管理體制（日本）、法定分區規劃大綱（中國香港）、建造規劃（德國）和開發指導規劃（新加坡）等，都是類似“區劃”的做法。

在市場經濟體制深化的情況下，我國借鑒發達國家、地區的經驗，探索符合我國國情的規劃理論。20世紀80年代，深圳特區在對控規探索研究的基礎上提出法定圖則，其層次相當于控規。

城鄉規劃的編制要具有承上啟下、可操作實施性的規劃層次，要注重規劃體系的完善、實施性規劃與開發控制體系的銜接。規劃管理單元圖則提供了介于總體規劃、分區規劃等上位規劃與控規之間的具有規劃管理等作用的規劃，為下層次的城鄉規劃編制提供了科學的依據。

2 規劃管理單元圖則的定義及劃分原則

2.1 規劃管理單元圖則的定義

控規中規劃管理單元圖則是規劃的核心圖件，主要通過圖、表、文三種形式表達對地塊的控制。是在已批復的城市總體規劃、專項規劃等上位規劃的指導下，對規劃管理單元內的用地性質、經濟技術指標、五線以及城市設計等方面做出規劃控制引導，經過法定程序批準后具有法律效力的規劃文件。規劃管理單元“圖則”的基本含義是用圖文解釋、說明、規定。

規劃管理單元圖則的“圖”表示通過道路坐標、標高、紅線、藍線、綠線、建筑后退、地塊出入口方向、禁止機動車開口范圍、用地性質、地塊編號等來表達地塊相關信息。

規劃管理單元圖則的“則”表示規范、規則、準則，由準則引申為規章條文。即通過表格和文字來表達地塊相關信息。比如地塊面積、容積率、綠地率、建筑限高、機動車位、建筑密度、人口等，以表格表示，無法用圖表準確表達的內容可以用文字說明。

普適圖則包含的內容有控制性詳細規劃圖、區位圖、技術經濟指標表、規劃用地匯總表、地塊控制指標一覽表、備注和圖例等信息。

2.2 規劃管理單元圖則的劃分原則

規劃管理單元圖則的劃分目的是建立控制性詳細規劃編制和管理規范化、信息化和法制化的平臺，可方便規劃編制和管理，是城鄉規劃管理和控制性詳細規劃編制的基本單位。在劃分體系中，規劃管理單元起到承上啟下的紐帶作用。主要是以規劃布局結構為基礎，根據城市自然界線和城市道路，結合行政界線以及規劃管理需要而進行劃分。

（1）老城改造項目。老城改造項目的地塊開發強度大、對交通的需求量大，路網密度比較大，城市支路路網間距適合在90～150 m；老城改造項目的地塊占地面積可適當縮小，地塊占地面積適合在1～3 hm2。

（2）新城建設項目。新城建設項目一般受限條件較少，地塊比較完整。城市支路路網間距適合在150～300 m，新城建設項目的地塊占地面積適合在3～10 hm2。

（3）產業園區項目。產業園區的項目與園區級別、產業門類有很大關系，比如國家級產業園區與地方級產業園區有很大區別，物流倉儲與工業加工又有很大區別，需具體問題具體分析，再根據實際情況進行單元劃分。

3 規劃管理單元圖則的規劃內容

規劃圖則內容一方面要落實總體規劃、專項規劃、詳細規劃等上位規劃和相關規劃要求，另一方面要處理好規劃強制性和靈活性的關系，實現強制性內容與指導性內容的區分，明確管理的層次與強度關系。

強制性指標包括用地性質、建筑密度、容積率、建筑控制高度、綠地率、公共基礎配套設施等。

容積率是表示建筑用地使用強度的重要指標，是規劃地塊內各類建筑總面積之和與地塊占地面積之比；用地性質是地塊的使用功能，通常分到小類，例如二類居住用地、商業用地、二類工業用地等；占地面積是規劃地塊的用地面積；建筑控制高度是地塊內建筑物地面部分最大高度限制值；建筑密度反映用地經濟性的主要指標，是規劃地塊內各類建筑基底面積之和與地塊占地面積之比；基礎公共配套設施包括基礎教育、托幼所等居住服務設施，垃圾轉運站、公共廁所等環衛設施，變電站、電信局、燃氣站等市政基礎設施；綠地率是反映城市綠化水平的基本指標，是規劃地塊內各類綠地面積的之和與規劃地塊占地面積之比；停車位指地塊內需配置的停車車位數。

指導性指標一般包括交通出入口方位、人口容量、城市設計指引、其他環境要求等。

人口容量是規劃地塊內每公頃用地的居住人口數；城市設計指引是針對重點地段提出公共空間的環境質量要求，主要景觀界面的控制原則及建筑形式、體量、色彩、風格要求等；交通出入口方位是建議設置機動車出入口的方向和位置。

3.1 主導屬性引導及總體建筑量控制

主導屬性是規劃管理單元的主要用地性質，整體的主要用地性質不能隨意改變，部分地塊可改用地性質，主導屬性是綜合控制指標。

總建筑量指標表示規劃管理單元內所有地塊的總建筑規模之和，如果規劃控制單元內某些地塊需要提高容積率的話，其他地塊須相應降低容積率，要保證最終總建筑面積不突破指標，是一個綜合協調的過程。地塊控制指標須包含用地性質、用地編碼、占地面積、綠地率、容積率、配套設施及土地利用相容性規定。

3.2 公共基礎服務設施

基礎公共服務設施是為了滿足居民日常生活基本要求，包括中小學、幼兒園、基礎配套等居住配套設施，垃圾中轉站、公共廁所等環衛設施，變電站、電信局、煤氣站等市政基礎設施。

按照市級、區級、居住區級、居住小區級劃分，每級的控制力度是不同的，各類公共服務設施項目、數量和配置規模應得到保障，應嚴格控制市級、區級公共設施的項目、配置數量、規模。

3.3 道路紅線

城市主次干路的線路走向、紅線寬度應嚴格控制，其控制方式為實線控制。

城市主干路是連接城市其他地區以及規劃區內各單元的道路，以承擔機動交通為主。城市主干路間距一般在1 000～1 500 m，紅線寬度40～60 m，四塊板或三塊板結構。應嚴格控制主干路兩側用地的出入口，平交路口應適當進行路口渠化。

城市主干路與次干路相間設置，道路間距一般在300～600 m。次干路紅線寬度24～30 m，基本為一塊板結構。次干路與主干路一起可達性、互補性強，能夠提供順暢便捷、系統完整的交通保障，道路網絡的作用可最大限度地發揮。

3.4 綠地綠線

綠地規模是保障公眾利益最基本的要求，城市綠地綠線首先要保障的是綠地占地規模。由于市區級公園、城市生態廊道等大型綠地用地保障的需要，要嚴格控制用地邊界。

3.5 水體藍線

水體是城市環境營造、城市用水、防洪排澇等功能發揮的基本條件。要保障基本面積需要，應嚴格控制水域面積和邊界的水面包括防洪排澇河道、大型水面濕地和有特殊要求的現狀水面，對于較小的河道、水域，可不納入強制性內容。

3.6 市政黃線

市政黃線是城市政黃線市市政基礎設施用地的控制界線，如變電站、加油站等，要嚴格控制市政設施用地的數量和規模，要保障市政功能發揮。

3.7 文保紫線

城市文保紫線是歷史文化街區和歷史建筑的保護界線，必須嚴格控制城市文物紫線的范圍及控制要求。

3.8 規劃控制條文

規劃控制條文是對規劃圖則單元層面特殊情況的說明，包括以下幾個方面：

①說明各規劃圖則單元內控制內容中的強制性與指導性指標的界定。②對各規劃圖則單元內相關內容的調整規則應參見圖則執行規定。③明確各規劃圖則單元內相關城市設計導引。④整體空間環境控制原則：本單元的特色控制。⑤重要景觀界面控制原則：公園、河湖、城市軸線、廣場等公共空間周邊界面控制。⑥特殊功能區更新改造控制原則：舊村、工業區、倉儲區更新改造控制。⑦明確各規劃圖則單元內需要進一步銜接與協調的相關詳細規劃。⑧各規劃圖則單元內其他控制內容，如文物保護、環境保護等。

4 規劃管理單元圖則的編制與審批程序

4.1 編制程序

（1）基礎資料的收集。規劃是從現狀出發的不斷推演的過程，通過扎實的定量、定性的調查統計，可以客觀正確的認識基地，找出基地中主要矛盾和問題為制定合乎實際、其有科學性的規劃方案打下基礎。現狀調研中從規劃角度對現狀進行評估的過程，是對規劃區從感性認識上升到理性認識的必須過程。

基礎資料的收集包括總體規劃、分區規劃等上位規劃，以及周邊已批復地塊的選相關規劃成果；地區地形圖、影像圖；人口分布及建筑物產權、建筑面積、層數、建筑質量等現狀；現狀工程設施及管網情況；已批未建的各類建設用地的征地圖紙、規劃方案，已經批復的出讓土地的定界圖；所在地區歷史文化傳統、建筑特色等資料等。

（2）地塊劃分。將圖則單元內的用地劃分為不同數量的地塊，并賦予相應的用地性質和控制指標。

（3）確定強制性及引導性控制內容。確定用地性質、占地面積、建筑密度、容積率、建筑控制高度、綠地率及基礎公共配套設施等強制性指標；交通出入口方位、人口容量、其他環境要求、城市設計指引等指導性指標。

（4）編制圖則。根據各項編制辦法、各城市的規劃要求，與管理部門及委托方對接協商，制作最終圖則成果。

4.2 公眾意見征求

公眾參與的方式包括討論會、社會公示、輿論調查、座談、宣傳等。

（1）城鄉規劃委員會各部門意見征求。規劃委員會組成包括市發改委、市建委、市環保局、市城管局、市綠化園林局等市規委會成員單位。規劃編制要對市規委會成員單位意見一一回復。

（2）社會公示。圖則編制成果具有法律效應，城市是為人民服務的，規劃成果與人民的利益息息相關，要在規劃批準前，進行社會意見征求及回復。

4.3 審批程序

（1）編制中間成果審查。編制中間成果審查包括專家評審、規劃部門的專業審查、社會公示等程序。

（2）編制成果上報審批。先由市規劃資源局組織征求市直有關部門和單位的意見，并進行審查意見回復，再由市規劃資源局提交市城市規劃委員會審議。經市城市規劃委員會審議通過后，市規劃資源局復核修改完善后的規劃成果報市政府批準。

（3）編制成果批復。規劃管理單元圖則一旦通過法定程序審批后，即有法定效應，任何單位和個人不允許任意修改該規劃。在開發實施過程中要進行跟蹤管理，由于開發建設的過程一般較長，在實施過程中要避免改變地塊用地性質、違章建設等現象出現。項目的規劃驗收，不僅要核對用地性質、各項經濟技術指標等，還要對綠地綠化環境、配套設施建設、停車位數量等設施進行核實。

5 結束語

規劃管理單元圖則除大量的強制性指標控制內容外，還包括大量的引導性指標內容。雖然規劃管理單元圖則所涉及的控制內容比較多，但控制方式比較簡單、也易于操作，在項目建設實施過程中，必須嚴格遵守規劃管理單元圖則的強制性控制內容。規劃管理單元圖則實施操作的靈活性表現在指導性內容可根據項目實際需求進行適當修改，并且在規劃管理單元模式的運用上，規劃管理部門具有一定的裁量權，保障了規劃管理單元圖則與外部條件變化的協調性。