黨工委制：黨委派出機關的歷史演進、組織特性及其當代形態

沈大偉 李威利

[摘? 要]通過選擇最合適的組織形式來構建一套完備的組織體系和組織制度，是百年以來黨的組織建設中的一項重要經驗。派出機關是黨的組織體系和國家治理體系中的一種重要組織形式，在黨的組織體系中采用黨工委的形式。黨工委制是在長期革命斗爭和政權建設的探索中逐漸形成的，在不同歷史時期均發揮了重要作用。當前，黨工委主要有四種形態，分別是機關工委、大口黨委、地區性工委及功能區工委。黨工委制在國家治理現代化的進程中具有三重契合性，即派出機關的組織特性契合了權力關系的待調適性、基層社會的非均衡性和改革探索的不確定性。

[關鍵詞]黨工委；派出機關；組織體系建設；國家治理現代化

[中圖分類號]? D262? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ?[文章編號]? 1009-928X（2023）04-0080-08

黨的組織體系建設是黨的建設的重要內容，由各種類型的組織形式按照一定的層級結構和組織制度組合而成。對不同組織形式進行類型化，并形成各自相對固定的組織規范和運行機制，是組織體系走向成熟的重要標志。同時，組織體系的堅強有力和有效運行也要求在其中的每個部分都配備適當的組織形式，并因時因地調整其職能定位。因此，特定組織形式的形成與演變，既是考察百年以來黨的建設的歷史與經驗的重要視角，也是考察中國特色社會主義制度和國家治理現代化發展進程的重要視角。

一、黨的工作機關的一種重要組織形式

就組織性質而言，黨工委是黨委的派出機關，是黨的工作機關中的一種重要的組織形式。《中國共產黨工作機關條例（試行）》規定，黨的工作機關主要包括辦公機構、職能部門、辦事機構和派出機關等4種類型，其中，派出機關是“黨委為加強對特定領域、行業、系統領導而派出的工作機關，根據有關規定代表黨委領導該領域、行業、系統的工作”。如今，黨委派出機關采用工作委員會的形式，即黨工委，它不僅廣泛存在于黨的組織體系中，而且也是一種獨特的組織形式。

黨工委作為一種組織形式的獨特性主要表現在以下3個方面；第一，黨工委是該領域的領導機構，代表黨委直接領導本領域的具體工作，這就不同于其他只負責某一專項工作的工作機關。第二，黨工委具有一套主要由專職成員構成的領導班子和一套相對完備的內設機構體系，這不同于主要成員為兼職、一般僅設有辦事機構的議事協調機構。第三，黨工委可以承接下級黨組織的組織隸屬關系，這既不同于其他類型的工作機關，也不同于單純作為領導機構的黨組。因此，黨工委盡管在組織性質上屬于黨委工作機關，不同于由各級黨委構成的黨的主干組織，但在實際工作中，它類似于一級黨的組織，起著“類黨委”的功能。

不僅是在黨的組織體系中，由于中國國家治理體系是以黨的組織體系為中軸而建立和運轉的，因而派出機關這一組織形式還伴隨黨的組織體系嵌入到國家治理體系中。特別是在國家政權體系中，同一層級的黨組織和政權組織一般采用同樣的組織形式并行設立。如今，派出機關廣泛存在于黨的組織體系和國家治理體系中，僅在黨的組織體系中，派出機關主要包括機關工委、大口黨委、地區性工委（包括地委、縣區工委、街道黨工委等）以及功能區（包括新區、園區、開發區等）工委這4種形態。事實上，在建黨初期尤其是革命斗爭中，派出機關最初只是一種臨時性、過渡性組織設置，而如今，派出機關這一組織形式不僅保留下來，而且成為形式固定、運行規范的一種基礎性組織形式，由此形成的黨工委制也成為黨的一種重要組織制度。那么，為什么在中國特色社會主義制度走向定型的今天，在黨和國家組織體系中的特定部分仍然選用派出機關的組織形式？這成為本文關注的核心問題。

現有關于派出機關的研究，基本都是基于其具體類型的分類研究，由于不同分類的派出機關涉及不同的場景，分類研究更能深入地討論各自場景下的具體問題。這些分類研究根據研究主題的不同，大致可以歸納為3類。一是關于機構改革和建制調整的研究。例如，徐勇專門討論了農稅改革和城鎮化背景下鄉和鎮政權形式的差異性，主張鎮保留一級政府并探索實行鎮級自治，同時農業為主的鄉則應改變為縣級政府下派的鄉公所。再比如，宋明爽等人對現有“鎮改街道”研究進行了綜述，提出要進一步推動“鎮改街道”動力機制研究、績效研究以及目標指向與實際效果的研究。二是黨的建設研究，即針對不同形態的黨工委討論如何加強和創新相應領域黨的建設，包括機關黨建、園區黨建、城市基層黨建等。例如馮小敏對上海城市基層黨建工作的各個發展階段進行了回溯，其中就涉及街道黨工委的發展演變及其在推進區域化黨建、資源配置下沉、條塊結合深度融合等方面的重要作用。三是相應領域的治理現代化研究，包括涉及派出機關的職能配置優化和工作機制創新等。例如，彭勃等人在對城市基層治理方式轉變的研究中指出，隨著街道逐漸取消招商引資職能，基層政府中的行政包干制逐漸演變為兜底治理。再比如，高恩新在對開發區社會治理的研究中指出，開發區與行政區管理體制的治權沖突成為影響開發區社會治理效能的主要因素，由此提出政府權力配置基層化、權責配置清單化、管理服務平臺化的建議。

除了分類研究，也有一些研究直接以整體的派出機關（或派出機構）為研究對象。例如，謝海軍的研究指出，派出機構糅合了科層制的規范性與委托代理的靈活性，呈現出一種混合型的組織形態，承擔了中央的監督調控機制和地方的靈活管理機制。王建芹等人的研究討論了派出機構的法律地位，指出派出機構在設置、職能、管理以及監督方面都存在不少問題，需要通過立法加強對其法律規制。無論是分類研究還是整體性研究，都從不同側面關注到了派出機關的組織特性，但現有研究尚缺少對派出機關的形成、特點及其組織優勢的系統性分析，缺少以黨的組織建設史為基礎，從派出機關的組織特性入手，探討其在黨的組織體系和國家治理體系中的內在契合性的研究。

因此，本文將首先梳理黨的派出機關以及由此形成的黨工委制的發展歷史，從歷史經驗中歸納黨工委制的組織特性和組織優勢。同時，本文將通過當前黨工委這一組織形式的4種具體形態，分析其在國家治理現代化進程中的契合性，以黨工委制為切入點，對于深入理解黨的組織建設的經驗、中國特色社會主義制度優勢以及國家治理現代化的發展邏輯，都具有重要意義。

二、黨的派出機關的創設與

黨工委制的形成

黨工委制是在適應革命斗爭和新政權建設的中心工作中創設和完善的。其間，艱苦的革命斗爭、不斷變化的革命形勢、相對薄弱的革命力量以及對政權建設經驗的探索等都成為派出機關創設的歷史背景，并在黨工委制的形成過程中留下了深深印記。

建黨之初，由于各地黨組織較為分散，當時中央局（中央執委會）同志也分駐各地領導當地工作。在此基礎上，黨開始探索建立常設性的組織來領導各地工作。1924年12月，中央設立“享有全權”的中共中央委員會北方局（簡稱北方局）。北方局可以“根據中央的指示，在北方采取種種組織和宣傳方面的步驟”，“可以決定一切較小的、不太重要的、無須等待中央同意的問題，并對之負責”。中央派出機關的設立通過組織化的方式將分駐各地的領導同志與當地相對分散的黨組織結合起來，能夠有效加強中央對各地黨組織和革命工作的領導，中央設立派出機關統一領導某一地區工作的做法此后得以延續。

大革命失敗后，黨在各地的組織遭到嚴重破壞。為了適應白色恐怖下的斗爭形勢，八七會議后，中央派出許多干部到各地指導工作，恢復、重建和整頓黨的各級組織。這一時期的派出機關主要有兩種形式。一是中央派出的地方局。黨在1928年和1930年兩次設立北方局、長江局和南方局，分別領導北方、長江沿岸和南方的革命斗爭和黨的組織。二是暫代各級地方黨組織的工委。這一時期，由于黨的地方各級組織一再遭到破壞，當正式組織無法組建時，黨通過設立工委，使得派往當地的干部仍然能以組織化的方式領導當地工作。地方工委的設立，一方面架起了“個人—工委—正式組織”的組織建設路徑，既能使新組織得以有序創建，也使被破壞的組織能夠堅持斗爭并盡快恢復，黨工委制對于組織建設的重要意義是在這一時期嚴酷的革命斗爭中體現出來的；另一方面，工委的設立能在保留層級結構的同時靈活應對隨時變化的革命形勢，這一組織優勢也逐漸凸顯，使派出機關開始成為應對復雜形勢時一種可選的組織形式。

抗日戰爭和解放戰爭時期，針對黨的地方組織分布在邊區、敵后根據地、國統區和淪陷區的不同特點，黨的組織建設逐漸形成了在邊區和有條件的敵后根據地建立正式組織、通過派出機關統一領導國統區和淪陷區黨組織的模式。例如，黨在國統區和淪陷區的派出機關設置隨著戰爭和解放區形勢的變化以及黨的戰略布局而調整。1937年8月洛川會議后，中央決定設立長江沿岸委員會，后改設長江局，統一領導南方各省黨的工作。黨的六屆六中全會確定敵后抗戰總的戰略部署是“鞏固華北，發展華中”。為此，全會決定撤銷長江局，設立南方局、中原局和東南局。1940年9月，中央成立中共中央敵后城市工作委員會，領導淪陷區黨的工作，為第二條戰線的興起作組織準備。在長期的戰爭和革命斗爭中，黨工委制的運用不僅加強了中央對各地工作的領導，使黨組織能在復雜斗爭環境下不斷發展；同時，派出機關一般由中央或上級黨組織領導同志以及當地軍隊領導同志負責，這同樣是通過黨工委制架起了領導干部與實體性黨組織的連接。

新中國成立前夕，由華北地區的派出機關合并組成地區性政權，其黨政軍關系和機構設置成為后來全國性政權的雛形。1948年5月，中央決定：將晉察冀和晉冀魯豫兩個解放區合并為華北解放區，晉察冀和晉冀魯豫兩個中央局合并為華北中央局，晉察冀和晉冀魯豫兩個軍區合并為華北軍區，成立華北聯合行政委員會。華北地區的建制探索不僅確立了黨政組織并行設置這一政權建設的基本模式，同時也確立了新中國成立初期由各地區中央局和分局領導各大區工作的體制，而中央政府和各大區行政機構的設置在很大程度上也沿用了華北的體例。此后，派出機關的發展沿革主要體現了黨對政權建制的探索，表現在：一是對層級結構的調整。如前述的大區設置，在1954年撤銷后，大區制曾在1961年短暫恢復，最終大區層級還是被撤銷，各省級地方黨組織直接隸屬于中央。二是根據職能定位選擇最合適的組織類型，例如街道黨工委—辦事處體制的確立。起初，黨在城市基層曾經嘗試建立過街政府、街公所、“警政合一”模式等不同政權形式，直到1954年全國人大常委會制定《城市街道辦事處組織條例》，街道一級采用派出機關的政權組織形式才被確定下來。在黨組織方面，起初街道層面設立的一直是黨委，直到改革開放后才改設黨工委，最終確立了現在的街道黨工委—辦事處體制。

總之，黨工委制是在長期革命斗爭和政權建設的探索中逐漸形成的，在創建黨的地方組織、領導國統區的革命斗爭、探索新政權建設等工作中發揮了重要作用。由于派出機關的設立和調整比較靈活方便，能夠快速適應不斷變化的革命形勢，因此逐漸成為一種重要的組織形式。

三、靈活性與集中性：派出機關的

組織特性與黨工委制的制度優勢

派出機關和黨工委制是在長期革命斗爭和建制探索中形成并逐漸固定下來的。新中國成立以后，黨工委開始成為黨的組織體系的重要部分。相比于以黨委為代表的正式主干組織，工委有著靈活性和集中性兩個方面的特點。

黨工委首先具有組織上的靈活性特征，主要表現在以下3個方面：

一是組織設立、調整與撤銷的靈活性。派出機關作為黨委工作機關，其設立和調整按照工作機關的相關規定執行，一般由本級黨委討論決定后，報上級黨委審批，可以相對靈活地按照工作需要調整；而一級黨委的設立和調整則按照黨的地方組織或基層組織的相關規定執行，程序上更為復雜，且原則上需符合黨員人數等要求。

二是領導班子配備的靈活性。工委領導班子采用委任制而非選任制，由委派機關直接任命，可以根據工作需要調整，且工委領導班子成員的組織關系可以不在工委的下級組織內。黨委領導班子則實行任期制，盡管屆期內也可以根據工作需要調整，但換屆需要由黨員大會或黨員代表大會選舉產生；同時，領導班子成員除特別規定外，其組織關系必須在本級黨委下屬的組織內。

三是職能調整的靈活性。不同于一級黨委和政府的法定職能，派出機關的職能由委派機關授予，其具體權限以及與所屬黨組織的關系可以根據工作需要由委派機關或上級黨組織相對靈活地調整。一級黨委和政府則不同，不僅其職能和職權由相關黨內法規和國家法律法規明確規定，對其管理權限的調整也往往需要通過修改相關法律法規的方式實現，上級黨委和政府只有在得到特別授權的情況下才能調整下級黨委和政府的法定職能。職能調整的靈活性也延伸到其內設機構的設立和調整中，派出機關可以根據職能調整和工作需要更靈活地設立和調整其內設機構，而一級黨委和政府的職能部門的調整則需要根據機構改革的統一部署，通過法定程序完成。

黨工委還具有領導功能的集中性特征，也主要表現在3個方面：

一是委派機關通過設立黨工委，在保持原有行政層級的同時，實現了權力和資源的向上集聚，并加強對該領域工作的領導。如前所述，法律和黨內法規都規定了地方黨委和政府的法定分權，《中國共產黨地方委員會工作條例》還特別規定：“黨的地方委員會應當支持和保證下級黨組織依法依規正常履職。凡屬下級黨組織職責范圍內的事項，如無特殊情況，應當由下級黨組織處理。”但黨工委和相應的行政機關沒有法定的分權和分稅，而是更多地根據具體工作授予任務型事權和項目制財權，從而實現了權力和資源向上集中。同時，委派機關與派出機關的關系也不同于上下級黨委和政府的關系。委派機關與派出機關的聯系較之同一層級的下級黨政組織要更為緊密，更強調黨對該領域或地區的領導。與辦公廳、組織部、宣傳部等其他重要工作機關類似，工委主要領導也往往由黨委領導同志（如黨委常委）兼任，這又進一步強化了黨委通過工委對該領域工作的領導。

二是黨工委的領導班子不經選舉產生，對下級黨組織實現集中領導。這意味著，無論下級黨組織有怎樣的結構性分布差異，都不會改變工委領導班子的組成。類似的，地區性行政派出機關相較于一級政府，其領導班子由委派機關任命而非由同級人大選舉產生，同級人大工委成員同樣由上級人大常委會任命，不受選舉因素影響；行政派出機關同樣在轄區內履行政府職能，并領導或指導下轄的政府或群眾自治組織。

三是決策過程的集中性。黨工委的決策過程按照黨的工作機關的相關規定，主要采用委員會會議和書記辦公會議的形式進行，向上級黨委報告工作并受其監督。這不同于地方黨委和基層黨委的工作受全委會或代表大會的監督，重大決策需經全委會通過；相應的，地方政府需向同級人大報告工作并受其監督，財政預算需經同級人大批準。因此，相較于一級黨委和政府，派出機關在本領域和本地區工作中的決策權更加集中。

雖然，相較于黨委，派出機關性質的黨工委往往存在制度規范不完善、工作權限和治理資源等配置不足。但正是基于派出機關的靈活性和集中性的組織特性，黨工委制具有在復雜條件下加強黨對本領域工作的領導、根據工作需要及時自我調適并始終提供堅強組織保證的制度優勢。這正是派出機關至今仍然是一種重要組織形式并發揮重要作用的原因。一方面，黨和國家的組織體系和制度體系的形成和完善是一個漸進改革、逐步定型的過程，需要不斷應對新形勢、新問題，并進行相應的改革與調適。另一方面，在現代化建設的過程中，經濟社會結構也在不斷轉型發展，這就需要借助黨工委制的制度優勢來探索黨的組織形態創新，從而不斷重塑政黨、國家和社會之間的有機互動關系。于是，在改革與制度化的動態平衡中，工委制就具有了以特定形式在特定領域長期存在的空間與合理性。

四、黨工委的四種實踐形態

以黨工委形式存在的黨的派出機關廣泛存在于黨的組織體系和國家治理體系中，具體表現為4種形式：機關工委、大口黨委、地區性工委（包括地委、縣區工委、街道黨工委等）以及功能區工委（包括新區、園區、開發區等的黨工委）。

（一）機關工委。黨的中央組織和地方組織都設有機關工委，統一領導機關黨建工作。《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》規定：“黨的機關工作委員會統一領導所屬機關黨的工作，指導督促各單位黨組（黨委）落實機關黨建主體責任。”同時，機關工委承接本級黨政機關、政協機關和各群團組織機關的全部機關黨組織，各單位的機關黨組織（包括其直屬單位黨組織）接受本單位黨組（黨委）的工作領導，但組織隸屬關系都隸屬于機關工委。通過工作領導和組織隸屬關系相分離，黨委在確保分工負責和行政專業化的同時，加強了對本級黨政職能部門的領導，并通過加強機關黨建工作確保黨委的決策部署和各項具體工作都能在各單位、各部門中得到貫徹落實。同時，各單位的機關黨組織盡管具體業務工作不同，但性質上同屬于機關黨建工作類型，更適宜由機關工委統一領導。在這種形態中，工委發揮了協調本級黨委與各職能部門關系的作用。

（二）大口黨委。在新中國成立之初，黨就建立了歸口管理制度。各級地方黨委普遍采用對政府工作分口領導方式，把政府工作按性質劃分為若干“口”，由同級黨委的常委或分管書記分別負責。大口黨委就是在歸口管理的基礎上建立的，以上海為例，上海市委在新中國成立之初就設立了若干大口黨委，代表市委統一領導該領域工作；經過歷次組織調整，上海市委除機關工委外，另設有經濟和信息化、金融、城鄉建設和交通、科技、教育和衛生等5個大口黨委。

大口黨委首先發揮對本領域工作統一領導的作用，同時，由于其所屬黨組織以及由其指導工作的單位涵蓋不同類型和不同層級，而大口黨委需要充分發揮黨的組織優勢，將黨政群和央地之間的各方面力量匯聚起來，協調推進本領域工作。更為重要的是，大口黨委承接了大量中央駐地方單位的黨組織，這些單位同樣是在工作領導和組織隸屬關系相分離的基礎上，實現了組織隸屬關系和日常黨建工作的屬地化管理。因此，大口黨委所屬黨組織往往大小規模各異，但無論所屬黨組織的規模和層級如何，都隸屬于大口黨委之下。因此，大口黨委的另一項作用是協調中央駐地方單位與所在地的關系，進而成為協調央地關系的一種組織機制。同時，中央駐地方單位黨組織的屬地化管理，使其必須參與到地方黨委統一部署的當地黨建工作中，更有利于融入當地黨建工作體系。

（三）地區性工委。地區性工委包括目前已經很少保留的地委、縣區工委以及城市基層普遍設立的街道黨工委；相應的，同級政府也會對應設置地區行政公署、區公所和街道辦事處。就街道黨工委而言，既領導街道經濟社會發展各項工作，也領導街道黨建工作。街道黨工委所屬的黨組織主要包括3類；一是街道本部機關和直屬單位黨組織；二是社區黨委，包括居民區黨組織和組織關系隸屬于社區黨委的“兩新”黨組織；三是組織關系隸屬于街道的駐街道單位黨組織以及組織關系直接隸屬于街道的“兩新”黨組織。同時，在街道黨工委的推動下，各基層黨組織之間還會根據基層治理的實際需要形成黨建聯建、區域化黨建平臺等工作機制。街道黨工委正是通過充分發揮黨的組織優勢，充分整合各方力量，促成多元共治，實現黨建引領城市基層治理。

由于街道轄區的范圍是根據行政管理的需要劃定的，駐街單位和“兩新”組織在各街道之間的分布具有較大的隨機性和偶然性。因此，較之大口黨委所屬的黨組織，街道黨工委所屬的黨組織的性質更加復雜，規模更不均衡，此時，工委制的制度優勢就更加凸顯出來。這些所屬黨組織無論組織性質和組織規模，都隸屬于街道黨工委，而街道領導班子采用委任制而非選任制，就能有效避免基層黨組織的結構性特征對領導班子的影響，也使黨工委能夠更加超然地協調各方利益訴求，從而使其決策更能代表轄區的整體利益。同時，區委、區政府可以根據城市社會轉型和基層治理的實際需要，靈活調整街道的職能定位以及街道黨工委和辦事處的具體權限，并進而調整基層治理的工作機制，這也是各地歷次街道體制改革的主要內容。街道建制采用派出機關形式，其靈活性也更有利于在街道體制改革的過程中，實現政府職能在層級間的合理配置，以及機構設置的相應調整。

（四）功能區工委。功能區包括新區、工業園區、開發區、自由貿易試驗區等，通常采用黨工委—管委會模式。功能區黨工委—管委會的設立，可以在不改變現有行政區劃的情況下，在新劃定的功能區地域范圍內推進功能區建設；同時，功能區黨工委和管委會也能在不改變現有黨政職能部門設置的情況下，根據功能區建設的需要靈活地賦予其相應的職能、權限和特殊政策，保證其統一領導功能區各項工作，集中履行職能。

由于各功能區的目標定位和建設規劃各不相同，功能區黨工委和管委會的職能與組織結構也各不相同。除了功能區建設所需的專門性事權和行政管理權限外，功能區黨工委和管委會還會被賦予更多公共管理和公共服務職能，甚至有的功能區可以直接下轄街道（鄉鎮）。此外，有的功能區由于是在原有功能區基礎上疊加組建的，其內部會嵌套其他功能區。對此，派出機關的靈活性更能適應這種相對復雜的職權配置和組織結構。同時，功能區黨工委也能根據工作需要領導或指導相關黨組織，整合各方力量推進功能區建設。

功能區的設立不僅是城市發展的需要，同時也具有改革試驗的意義，其中不僅包括自由貿易等經貿政策的試點，也包括行政管理和社會治理等方面的改革試點。黨工委制恰恰適應了在復雜條件下推進改革的需要，可以在功能區建設和改革試點過程中及時調整職能、機構和工作機制，精準給予職權、資源和政策支持。但與此同時，黨工委—管委會模式也并非沒有缺點，其靈活性在實踐中也會導致缺乏規范性的問題。因此，創新性與規范性的平衡是功能區建設中必須予以兼顧的。

五、黨工委制在國家治理體系中的

三重契合性

經過改革開放40多年探索，中國特色社會主義制度已經進入逐漸定型階段，這也意味著黨的組織體系和國家治理體系也在走向定型。顯然，當前改革和發展的形勢與黨工委制初創時期的情況相比，已經大不相同，但派出機關和黨工委制在今天仍然以特定的形式廣泛存在。經過不同時期的改革，派出機關的組織形式和黨工委制的沿用早已不是作為實體化之下、虛體化之上的一種權宜之計或路徑依賴，而是其組織特性和制度優勢在權力關系的調適中，在適應社會結構的不斷變化中，在改革與制度化的動態平衡中，具有獨特的契合性。

首先，黨工委制契合了權力關系的待調適性。國家治理現代化首先要求在黨和國家的科層制組織結構中，實現權力和職能配置的規范化、合理化，而這種配置合理化是在各方權力關系的不斷調適中實現的，包括本級黨委和政府與職能部門之間、上級與下級之間、條塊之間的權力關系都需要在改革和發展中不斷調適。一方面，在一個超大規模國家中，集權與分權、控制力和有效治理之間的平衡始終是權力關系調適中最為核心的考量。另一方面，單位體制的影響使得各權力主體在權力關系調適中都有維護部門利益的傾向。可以說，權力關系的調適是一個復雜的過程，而相對定型的權力關系結構正是這一復雜調適過程的產物。

黨工委制的制度優勢契合了權力關系調適的復雜性。黨工委既可以承擔領導職能，又可以承接黨組織，還能隨時靈活調整，是調節組織間關系和職能的重要依托。一方面，相較于由各級黨委構成的主干組織，黨工委（包括黨組）的設立，以及分部分級的干部管理體制的確立，實現了工作領導、組織隸屬和干部管理權限三者在一定范圍內相分離，其靈活性的特點使得各單位之間權力關系的調適更趨精細化，更易于在控制力和有效治理之間以及在各權力主體之間達成平衡。另一方面，相較于正式的科層制組織結構，黨工委制更能加強委派機關對該領域工作的集中統一領導，其集中性的特點不同于科層制結構的分權性特點，即按部門法定分工和逐級法定分權。于是，派出機關與一級黨委和政府就構成了在權力配置的集中與分散的不同考量下對組織形式的不同選擇。

其次，黨工委制契合了基層社會的非均衡性。隨著單位體制的解體，基于行政區劃的屬地化管理成為基層社會管理的基礎性模式；但人口和生產要素在空間上的流動和組合是以市場邏輯為主導的，因此，在基層行政區劃中，社會結構的非均衡性特征就顯現出來，這一點在城市基層社會尤為明顯。集聚性是城市社會的最基本特征，但這種集聚注重的是市域范圍的均衡，而到街道一級，經濟社會組織形態在規模和性質上很可能是非均衡的。以黨組織為例，許多體量巨大的非公企業黨組織都隸屬在當地的街道黨工委，這將直接改變黨工委所屬黨組織的結構性特征。但單純的規模數量并不能充分反映基層社會和各方主體真實的利益訴求，非均衡結構也不利于基層社會自發形成真正兼顧各方的整體利益。因此，在城市基層社會，采用選舉制產生的基層黨委和政府反而難以保證對基層整體利益的代表性，街道黨工委和辦事處的委任制形式更適應城市基層社會的這種非均衡性特點。基于黨工委制，區級黨委和政府能夠獨立于非均衡性社會結構配備街道黨政領導班子，而街道黨工委和辦事處也能夠相對獨立于社會利益結構之上開展工作。與城市不同，農村基層社會的非均衡性特征并不顯著，這正是城市和農村在街道和鄉鎮這同一行政層級上采用了不同的建制形式的重要原因，同時也是在城市化進程中大量鄉鎮改設街道的重要原因之一。類似的，大口黨委和功能區黨工委所屬的黨組織同樣可能存在非均衡結構的情況，而設立工委則能統一領導這些規模不同、性質各異的黨組織，并整合形成一體化的黨建工作體系。

最后，黨工委制契合了改革探索的不確定性。在黨領導的改革開放進程中，不僅要面對改革的不確定性，還要在復雜條件和新興領域中推進黨建工作。黨工委制為此提供了一種穩健而又富有彈性的改革框架，它以實體化的組織結構嵌入黨和國家整體的層級結構中，既能根據推進改革的需要靈活調整職能和權限，也能根據需要領導或指導下級黨組織，并協調與相關各單位的關系。正是因為改革探索具有不確定性，且不同時期同一領域的改革舉措也存在明顯差異，因此，在街道體制改革和功能區建設的過程中，常常會出現派出機關職能和權限的反復調適。隨著改革的深入和經驗的積累，派出機關的職能和權限也逐漸規范化，但更為重要的是，黨工委制的基本框架得以制度化，從而成為領導并保障改革穩步推進的有效組織制度。

六、結論

黨的組織體系是在革命、建設和改革不同時期的淬煉中發展完善的，其中一個顯著的特點就在于充分發揮各種組織形式的優勢，并將它們以合理的方式組合起來。派出機關在建黨之初就已出現，在領導各地革命斗爭、恢復屢遭破壞的各地黨組織等方面發揮了重要作用。新中國成立后，派出機關又嵌入國家政權體系中，現在，派出機關仍然是黨的組織體系和國家治理體系中的一種重要的組織形式。

派出機關具有靈活性和集中性的組織特性；相應的，黨工委制具有在復雜條件下加強黨對本領域工作的領導、根據工作需要及時自我調適并始終提供堅強組織保證的制度優勢。正是因為黨工委制契合了權力關系的待調適性、基層社會的非均衡性和改革探索的不確定性，其才能在中國特色社會主義制度走向定型的今天，仍然能以4種特定形態存在，包括機關工委、大口黨委、地區性工委和功能區工委，它們都在各自領域中發揮著不可替代的作用。黨工委制的形成與發展是理解黨的組織建設的一個切入點，它證明，通過選擇最合適的組織形式來構建完備的組織體系和組織制度，是百年以來黨的組織建設的一項重要經驗。

作者沈大偉系復旦大學國際關系與公共事務學院博士研究生，上海市青少年研究中心科研人員；李威利系復旦大學馬克思主義學院副教授、黨建理論研究基地執行主任

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