三權(quán)分置背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題研究

王芳

摘 要：“三權(quán)分置”即實現(xiàn)土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)及流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的分離，推動土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。使得土地經(jīng)營權(quán)在不同的主體直接實現(xiàn)高效流轉(zhuǎn)，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)，更好地實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。本文通過對揚(yáng)州市江都區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查，分析其存在的問題，如耕地碎片化、流轉(zhuǎn)價格缺乏評價標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)而提出相關(guān)對策。

1 三權(quán)分置的確立過程

1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位村民在土地承包責(zé)任書上按下了紅手印，創(chuàng)造了“小崗精神”的同時拉開了我國土地改革開放的序幕。自此，我國的土地制度由集體所有權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)一走向所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地“兩權(quán)”分離弊端也逐漸顯現(xiàn)出來，越來越多的家庭年輕勞動力選擇進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村勞動力明顯缺失，加上機(jī)械化水平低，糧食產(chǎn)出量低，收益低，很多人不愿意種田，導(dǎo)致部分農(nóng)田閑置，造成土地資源浪費，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這種情況下，2013年中央一號文件就提出要堅持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

為進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，2014年中央再次提出“三權(quán)分置”，鼓勵將土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行再分離，放活土地經(jīng)營權(quán)，推動土地集中規(guī)模經(jīng)營，使土地資源得到充分利用。在“三權(quán)分置”的農(nóng)地體系下，我國形成了以集體所有權(quán)為基礎(chǔ)、經(jīng)營權(quán)為核心、承包權(quán)為保障的協(xié)調(diào)融合發(fā)展機(jī)制。

2 江都區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

江都區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村人口23.96萬人，13個鎮(zhèn)，281個涉農(nóng)社區(qū)，耕地面積96萬畝，其中承包到戶面積88萬畝。土地流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化，截至目前規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)53.09萬畝，占家庭承包耕地面積的74.2%。幾年來，江都區(qū)采取了多種措施，加快落實農(nóng)地“三權(quán)分置”，推動土地有序流轉(zhuǎn)。

2.1 加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營

2012年以來，江都區(qū)以省農(nóng)村改革試驗區(qū)為契機(jī)，圍繞“培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”改革試驗主題，鼓勵種田大戶成立家庭農(nóng)場，2013年率先在揚(yáng)州市工商注冊萬年紅家庭農(nóng)場。同時江都區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門每年組織培訓(xùn)，理論與現(xiàn)場學(xué)習(xí)相結(jié)合，積極引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體爭創(chuàng)各級示范，給予財政扶持，新建機(jī)耕路、烘干房等，推動土地規(guī)模化集中經(jīng)營，為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)打下堅實基礎(chǔ)。截至2022年底，錄入全國家庭農(nóng)場名錄系統(tǒng)的家庭農(nóng)場（含大戶）2419個，工商注冊的合作社440個。

2.2 創(chuàng)新經(jīng)營主體培育模式，探索農(nóng)地綜合社試點建設(shè)

2013年江都區(qū)就開展家庭農(nóng)場橫向聯(lián)合，在宜陵鎮(zhèn)聯(lián)合農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場、種植大戶、相關(guān)涉農(nóng)事業(yè)單位等，成立了揚(yáng)州市江都區(qū)宜陵農(nóng)場聯(lián)合會，探索建立家庭農(nóng)場聯(lián)合會服務(wù)模式，推動整村土地流轉(zhuǎn)。2016年江都區(qū)承擔(dān)了農(nóng)民合作社聯(lián)合社（綜合社）創(chuàng)新試點工作，先后選擇30個村，成立以村集體領(lǐng)辦，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地入股，村組干部資金入股，合作社自主經(jīng)營的農(nóng)地綜合社。這種模式為基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化改造提供了便利條件，通過集中投入農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對田塊進(jìn)行整合，統(tǒng)一管理，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期受益，提升了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營質(zhì)態(tài)，使得江都區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整。

2.3 構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

江都區(qū)緊緊圍繞國家級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點工作，制定了各項規(guī)章制度及平臺交易標(biāo)準(zhǔn)，依托全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，對村組土地流轉(zhuǎn)交易行為進(jìn)行規(guī)范和約束，嚴(yán)格遵循依法、自愿、有償原則，全面推行“實物計價、現(xiàn)金結(jié)算”和“競價招標(biāo)、公開透明”的土地流轉(zhuǎn)方式。凡是農(nóng)戶委托村集體經(jīng)濟(jì)組織代為流轉(zhuǎn)的土地以及村組自有土地流轉(zhuǎn)項目都要通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進(jìn)行交易。真正做到了公平公正有序，如郭村鎮(zhèn)通楊村247.48畝土地流轉(zhuǎn)項目，底價800元/畝/年，7個人報名，經(jīng)過多輪報價，最終成交價1200元/畝/年，漲幅50%。線上競價的方式，大大提高了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，實現(xiàn)了土地資源的保值增值。

3 土地流轉(zhuǎn)存在的問題

3.1 土地碎片化問題難治理

通過走訪家庭農(nóng)場、大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)過程中，最困擾他們的是耕地分散化、碎片化經(jīng)營問題，直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、機(jī)械化和專業(yè)化。很多農(nóng)戶認(rèn)為土地碎片化直接弊端是增加生產(chǎn)投入成本，給全程機(jī)械化帶來一定難度。

3.2 流轉(zhuǎn)價格缺乏評價標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)價格高低不一

目前如何給土地的流轉(zhuǎn)價格準(zhǔn)確定位還沒有一個科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)調(diào)查了解，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格更多的是通過雙方協(xié)商或者村集體開會制定底價，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易平臺競價，缺乏對土地的價格評估機(jī)構(gòu)，部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價格過高則會導(dǎo)致種糧大戶經(jīng)營不善等現(xiàn)象。

3.3 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

調(diào)研發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)自己的承包地時沒有和大戶簽訂正規(guī)的書面流轉(zhuǎn)協(xié)議，采用口頭約定。很多流轉(zhuǎn)協(xié)議也是漏洞百出，對合同條款、雙方權(quán)責(zé)、補(bǔ)貼歸屬表述不清晰，有的甚至與承包法相違背，如流轉(zhuǎn)期限超過二輪承包期限。不規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，為糾紛埋下隱患，很難保障雙方的利益。

4 進(jìn)一步完善江都區(qū)土地流轉(zhuǎn)的對策探討

4.1 多措并舉，破解土地碎片化問題

“小田變大田”的政策已經(jīng)在多個省市進(jìn)行試點，今年一號文件更是明確提出總結(jié)地方“小田并大田”等經(jīng)驗，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細(xì)碎化問題。村組干部要做好引導(dǎo)工作，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)他們互換并地，實現(xiàn)碎片土地連片經(jīng)營。同時加大治理力度，將耕地整合與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等涉農(nóng)項目有機(jī)結(jié)合起來，實現(xiàn)土地集中連片，小田變大田。加大財政投入，在解決土地碎片化的同時，進(jìn)一步完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，提高耕地質(zhì)量和土地利用率，提升農(nóng)田綜合生產(chǎn)條件。

4.2 加強(qiáng)法律政策宣傳，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)積極性

通過多種途徑、多種媒介深入宣傳《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)管理辦法》等法律法規(guī)。加大對增收致富典型案例的宣傳，通過拍攝小視頻進(jìn)行宣傳。推動土地流轉(zhuǎn)這項工作必須在堅持承包關(guān)系30年不變的法律基礎(chǔ)上進(jìn)行，對于一些地區(qū)違法收回承包地的做法要予以糾正。“三權(quán)分置”中的承包權(quán)歸屬于農(nóng)民，是否流轉(zhuǎn)要充分尊重他們的意愿，不能強(qiáng)制推行，否則容易引起上訪事件。在流轉(zhuǎn)土地的過程中，流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)民所有，同時村組干部要履行好自身職責(zé)，幫助農(nóng)戶去流轉(zhuǎn)他們的土地。

4.3 建立土地評級機(jī)制，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系

建立土地評級機(jī)制是土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范高效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，只有對土地進(jìn)行合理的價值評估，才能充分實現(xiàn)土地資源的價值，確保農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利不受損害。首先，建議聘請農(nóng)業(yè)方面的專家，對土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模、肥力狀況、農(nóng)田水利設(shè)施等指標(biāo)進(jìn)行綜合評估，合理確定流轉(zhuǎn)底價后通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其次，對于規(guī)模面積較大的土地，對報名的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種植能力也要設(shè)置相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，避免因自身能力、條件不足，出現(xiàn)經(jīng)營不善、棄耕的情況。雙管齊下，才能提高土地利用效率和集約經(jīng)營水平，促進(jìn)農(nóng)田增效、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、集體增收和農(nóng)民致富。

4.4 轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐

鼓勵農(nóng)民將承包地出租或入股村辦農(nóng)地綜合社，統(tǒng)一經(jīng)營，實現(xiàn)規(guī)模化、集約化和高效化，增加產(chǎn)量、降低成本，提高土地產(chǎn)出效益。同時加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，將更多增值收益留在農(nóng)村，讓農(nóng)民享受到土地改革帶來的紅利，實現(xiàn)多方主體共贏。

參考文獻(xiàn)

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