拜登政府對華高技術出口管制政策

韓召穎 劉錦

【內容摘要】??高技術出口管制是美國對華實施科技遏制戰略的關鍵政策工具。自拜登政府執政以來，美國出口管制政策呈現高技術物項出口管制精準化、美商務部自由裁量權擴大化、單邊轉向多邊出口管制聯盟化以及對華出口管制理由意識形態化的新特征。拜登政府尤為強調高技術競爭對中美戰略博弈走向的決定性意義。究其根源，既有高技術本身“創新加速創新”特性的影響，又有中國高技術崛起對美國所謂“國家安全”和全球產業鏈主導地位的沖擊。雖然美國實施技術封鎖與其促進出口的目的對立、美商務部加強管制與其能力不足的掣肘、同盟政治與盟友國內利益的分歧以及美國推行“民主”與護持霸權的悖論等限制性因素影響對華技術制裁效果，但出口管制仍在一定程度上壓縮中國高技術企業的國際市場，增加中國高技術產品在全球產業鏈中被阻斷的風險。有鑒于此，中國應通過構建風險預防體系、“非對稱”反制以及善用維權等途徑，來應對美國對華高技術出口管制政策的不斷升級。

【關鍵詞】??高技術??出口管制??中美關系??科技競爭

【作者簡介】??韓召穎，南開大學周恩來政府管理學院教授（天津??郵編：300350）；劉錦，南開大學周恩來政府管理學院博士研究生（天津??郵編：300350）

【中圖分類號】?D815??????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2023）06-0021-19

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202306002

自拜登政府執政以來，對華高技術出口管制已被美國作為嚴防技術轉讓、鞏固技術優勢、護持技術霸權的關鍵工具。2022年美國《國家安全戰略》（National?Security?Strategy）報告中提出，“未來十年是中美競爭的決定性十年”，?中美圍繞高技術領域呈現持久博弈的明顯趨勢，美國嚴格且精準的出口管制或將是中國行政主管部門和企業需長期應對的挑戰。繼高技術競爭成為美對華戰略競爭的重要內容后，美國將中國高技術企業作為出口管制的主要實施對象，企圖在生物技術、信息通信、先進材料等前沿領域遏制中國技術發展與產業進步。2022年10月，美國商務部工業與安全局（Bureau?of?Industry?and?Security，?BIS）正式發布了全面限制向中國出口先進計算和半導體制造物項的規定，此舉為自20世紀90年代以來美國對華高技術出口管制政策的最大轉變。美國商務部長吉娜·雷蒙多（Gina?Raimondo）2023年8月底訪問中國，美眾議院外交事務委員會主席麥克·麥考爾（Michael?McCaul）等多名議員聯名致函施壓雷蒙多，警告其勿發出放松對華出口管制的信號。雷蒙多雖在訪華期間與中國啟動了出口管制信息交流機制，但返美后的首要行動是宣布美國將最大限度嚴格限制先進芯片對華出口，這意味著美國對中國高技術領域的出口管制正加緊設限。因此，全面考察拜登政府對華高技術出口管制政策的演變、特征及限度，對預判美國對華科技競爭的可能走向、維護中國的技術安全具有十分重要的意義。

一、美國對華高技術出口管制政策的演變

美國出口管制作為維護其國家安全和技術領先優勢的一種政策工具，起源于兩次世界大戰之間，是美國政府限制敏感商品、技術、軟件和服務等物項出口（Export）、再出口（Reexport）和（國內）轉讓（Transfer?in-Country）行為的措施。出于對國家安全和經濟利益的權衡，美國在不同時期依據國家戰略需要收緊或放松對華高技術的出口管制。

美國對華高技術出口管制政策大致經歷了三個時期。一是中華人民共和國成立后的全面禁運時期，美國通過《1949年出口管制法》（Export?Control?Act?of?1949），主導成立“巴黎統籌委員會”（簡稱“巴統”），特設“巴統中國委員會”，對中國實行比蘇聯和東歐國家更嚴格的高技術出口管制政策。二是尼克松訪華后的放松管制時期。在此期間，美國多次下調對華高技術出口管制等級，廢除“中國差別”政策。中美建交后兩國簽訂《中美科技合作協定》（Agreement?Between?the?United?States?and?China?on?Cooperation?in?Science?and?Technology），美國商務部出口管理局還在1986年設立了專門處理向中國出口相關物項許可證申請的“中國科”。三是冷戰結束后的日趨嚴格時期。1996年美國主導簽署的《關于常規武器與兩用產品和技術出口控制的瓦森納協定》（The?Wassenaar?Arrangement?on?Export?Controls?for?Conventional?Arms?and?Dual-Use?Goods?and?Technologies，簡稱“《瓦森納協定》”）取代“巴統”，對包括中國在內的發展中國家實施常規武器和相關兩用物項的出口管制，并發揮效用至今。隨著中美高技術貿易逆差呈增大趨勢，特朗普執政后2018年簽署《出口管制改革法案》（Export?Control?Reform?Act，?ECRA），為《出口管理條例》（Export?Administration?Regulations，?EAR）提供永久性法定授權。?該《出口管制改革法案》將“商業管制清單”的管控范圍擴大至“新興技術和基礎技術”，增加了對人工智能、機器學習、高級計算、量子信息、腦機接口和高超聲速等14個技術類別的出口管制。?美國對所謂違反條例的中國實體實施民事經濟處罰、拒絕給予出口特權和行業禁入的行政處罰，刑事處罰以及法定及其他制裁，全面升級了對華高技術制裁的廣度與強度。拜登政府基本沿襲特朗普時期對華高技術出口的管制行為，通過“實體清單”（Entity?List，?EL）、“未經核實清單”（Unverified?List，?UVL）、“拒絕貿易者清單”（Denied?Persons?List，?DPL）、“軍事最終用戶清單”（Military?End?User，?MEU）以及“中國涉軍公司清單”（Communist?Chinese?Military?Companies，?CCMC）等方式打擊中國高技術企業的創新發展，截至2023年2月，已有六百余家中國實體被美國列入出口管制的“實體清單”。?美國不斷加強高技術領域的對華出口管制，究其根源，既有技術本身特性的影響，又有中國技術崛起的沖擊。

第一，技術創新能夠決定世界權力和財富分配格局。技術作為“創新產生創新的加速器”，能夠不斷加速由技術創新產生的良性循環。例如，成熟的量子計算能提高超高速計算機處理數據的能力，進而產生更加先進的人工智能系統，實現在其他新興領域的突破性創新。?因此，掌握技術優勢的國家能夠有效拉大國家間實力的鴻溝，技術競爭成為大國戰略競爭的核心。

第二，中國的技術追趕加劇美國所謂“國家安全”焦慮。雖然中國對美國的科技實力在整體上仍存在一定差距，但中國在人工智能、量子計算、網絡空間等主要涉軍事技術方面取得的重大進步已引起美國“警惕”。美國嚴苛的對華高技術出口管制的目的之一，是要防止中國武器技術進步，從而維持其軍事技術優勢，以實現所謂國家安全的目標。

第三，美方認為，中國的技術進步威脅到美國在全球高技術產業鏈中的主導地位。其邏輯是，中國通過技術創新與產業升級重塑了現有國際分工體系。中國勞動密集型制造業出口比例快速下降，通信設備、半導體制造和電子產品等高技術產品出口份額迅速上升，這對美國企業在相關產業鏈高價值環節的實際收益造成沖擊，也對其在高技術領域護持產業霸權帶來挑戰。

二、拜登政府對華高技術出口管制政策的主要特征

美國出口管制政策的具體內容隨技術發展和國際競爭格局變化而不斷調整，現已形成較為完備的出口管制體系。特朗普政府在執政中后期，以立法、關稅等手段，逐漸凸顯對華科技遏制傾向。其高技術出口管制政策主要體現為針對少數中國企業的惡意打壓。拜登就任總統后，美國政府將技術競爭置于對華戰略競爭之首，其對華高技術出口管制政策呈現以下主要特征。

（一）高技術物項出口管制的精準化

拜登政府基本延續了特朗普對華政策中的遏制性元素，但在高技術領域從“全面脫鉤”轉向“精準脫鉤”。美國國務卿安東尼·布林肯（Antony?J.?Blinken）提出對華“投資-結盟-競爭”的三分法框架。?拜登政府推行“小院高墻”的科技競爭戰略，即美國在關乎其所謂國家安全的核心技術領域（“小院”）實行精準封鎖和保護（“高墻”），在其他非核心技術領域與中國保持合作。?對于美國領先且中國尚未完全實現自給的高技術產業，拜登政府持續細化各類出口管制措施。例如，2022年2月，美國發布新版“關鍵和新興技術清單”（Critical?and?Emerging?Technologies?List）。新版清單較此前增加了高超音速能力、定向能、可再生能源發電和儲存、核能以及金融技術5個新領域，并具體列出了各領域內的核心技術子領域清單，對每個關鍵技術領域做出了精確描述。美國不斷更新的技術清單基本覆蓋了中國擬優先發展的領域，以精準出口管制的形式將科技問題政治化與武器化。但對于中國依賴美國底層技術支持的產業以及偏重成本導向性的領域，拜登政府則不實施全面的技術封鎖，而是繼續保持對華貿易關系，以達到使美國企業獲得壟斷利潤的目的。

美國為維護自身軍事科技霸權，持續針對性打擊中國“涉軍”企業。2021年4月，BIS以涉嫌“利用美國技術破壞軍事現代化穩定”為由，將7家中國超級計算機實體列入“實體清單”。同年6月，拜登簽發14032行政令，推出包括了59家中國企業的所謂“中國軍工復合體企業名單”，華為、中芯國際、中國航空工業集團等均入列其中。2023年6月，在31家被列入美國“實體清單”的中國企業中，有23個實體是因所謂“支持中國軍事現代化”。美國持續加大針對中國“涉軍”企業的出口管制力度，防止中國通過“軍民融合發展戰略”實現軍事技術的突破。

半導體是信息技術產業的重要組成部分，是保障國家安全的戰略產業，美國在半導體研發、設計軟件等方面處于領先地位，中國若能在此領域持續獲得迭代能力，將會削弱美國的核心競爭力。美國為維持和擴大其對中國的半導體優勢，對中國先進計算和半導體領域實施了超強力度的出口管制。?拜登政府進還一步加強出口管制與產業政策的協調聯動。?2023年7月，美國參議院通過《2024財年國防授權法案》（National?Defense?Authorization?Act?for?Fiscal?Year?2024）修正案，要求美國企業向聯邦機構報告對中國半導體等技術領域的投資情況，中國半導體企業成為BIS的執法重點。

（二）美國商務部自由裁量權的擴大化

拜登政府任內發布的《國家安全戰略》倡導最大限度地擴大對華技術領先優勢，并將中國的技術崛起視為國家安全威脅，由此商務部及其下轄的BIS的地位和作用日益凸顯，成為制定與執行美國對華高技術出口管制政策的關鍵角色。?商務部長雷蒙多在就職后首次接受采訪時聲稱，美國將使用“實體清單”對中國電信企業實施出口管制。

美國商務部還通過多部門聯合執法與設置新機構的形式，降低管制門檻并擴大管轄范圍。?例如，2023年2月美國商務部和司法部宣布聯合成立“顛覆性技術打擊工作組”（Disruptive?Technology?Strike?Force，?DTSF），增強美國高技術出口管制的行政執法能力，阻止中國等外國對手獲得美國先進技術。?拜登政府還重啟了“總統出口委員會”（President’s?Export?Council，?PEC），該機構可就出口貿易相關事宜直接向總統提出建議。在首次“總統出口委員會”會議期間，美國商務部公布了《2023年國家出口戰略》（2023?National?Export?Strategy），確立貿易促進優先事項和協調一致的整體政府框架，進一步加強商務部與各政府部門的聯合執法力度。

此外，拜登政府不斷授權BIS，升級對華高技術出口管制的限度。美國2024財年預算草案擬為該部門撥款2.22億美元資金，以增強其識別符合出口管制條件物項的能力。?BIS相應采取了更為嚴格的許可證申請和審核尺度，以“推定拒絕”?（Presumption?of?Denial）方式，對美國向中國企業出口先進節點設備的許可證申請進行審查。且新增限制“美國人”?規則，禁止“美國人”支持位于中國的特定活動。受此影響，科磊（KLA）、泛林（LAM）等美國半導體企業只得暫停在中國的受限業務，并撤走相關駐華員工。

（三）單邊轉向多邊出口管制的聯盟化

出口管制若要取得成效，則要求管制物項被制裁實施國壟斷，或被管制國家無法通過轉口貿易獲得管制物項。也就是說，如果單一制裁實施國無法完全壟斷該物項，那么需要與其他國家形成“禁運聯盟”。美國歷史上曾操縱西方國家成立對社會主義國家實行禁運和貿易限制的“巴統”，而后又主導組建了“瓦森納協定”“核供應國集團”“澳大利亞集團”和“導彈及其技術控制制度”四大國際多邊出口管制機制。當下，由于全球分工的深度融合，美國僅靠一國之力難以控制高技術產業復雜產業鏈上的所有環節。例如，半導體作為全球化最為徹底的產業，產業鏈涉及原材料、生產設備、芯片設計、制造、封測與應用等環節。各環節具有競爭優勢的企業分布在不同國家和地區。?因此，拜登政府執政后美國重返多邊主義，與眾多盟友在高技術產業鏈各個環節對華形成“聯合禁運”之勢。

美國與歐洲、印太地區的盟友陸續組建多項多邊出口管制機制，以“技術聯盟”的形式實施對華高技術遏制。2021年6月，美國和歐盟聯合建立“貿易和技術委員會”（Trade?and?Technology?Council，?TTC），通過協調出口管制和投資審查政策，在市場準入方面限制華為等中國高技術產品進入歐美市場，阻止中國在高技術行業建立主導地位。2022年1月，“美日經濟政策協商委員會”（U.S.-Japan?Economic?Policy?Consultative Committee）宣布效仿“巴統”模式對人工智能等14項尖端技術實施出口管制。11月，美國啟動了“美韓供應鏈和商業對話雙重用途出口管制小組”（U.S.-Korea?Supply?Chain and?Commercial?Dialogue?Dual-use?Export?Controls?Group），著力實施美韓雙方共同達成的出口管制措施，以應對所謂外部技術安全挑戰。2023年1月，美印簽署“關鍵和新興技術倡議”（Initiative?on?Critical?and?Emerging?Technologies，?iCET），以便在芯片、軍事裝備、先進通訊等高技術領域與中國競爭。同年5月，美國宣布“印太經濟框架”（IPEF）中的14個成員國同意在關鍵技術和產品領域建立“排除中國”的供應鏈，以避免高技術和相關原料向中國轉移。

在具體技術領域，《2021年戰略競爭法案》（Strategic?Competition?Act?of?2021）明確提出，美國要在人工智能、信息科學、生物技術、太空技術等領域實施與盟友“共享技術”戰略，以在關鍵技術領域與中國開展競爭。在拜登政府最為關注的半導體領域，美國拉攏日本、韓國與中國臺灣地區組建“芯片四方聯盟”（Chip?4），企圖在半導體價值鏈的各個環節對華實施高技術封鎖。2021年5月，全球64家半導體企業成立“美國半導體聯盟”（Semiconductors?in?America?Coalition，?SIAC），同中國爭奪制定技術標準的話語權。2023年1月，美國、日本、荷蘭就限制對華出口先進芯片制造設備及技術達成協議，美國以多邊出口管制的方式加強阿斯麥（ASML）和尼康（Nikon）等非美企業對華高技術打壓的執行力度。

（四）對華出口管制理由的意識形態化

意識形態是拜登政府關切的重要議題，某些意識形態問題成為美國對華高技術出口管制的借口。拜登政府將“共同價值觀”標準納入多邊出口管制機制的建設之中，以“民主國家聯盟”“價值觀聯盟”“技術聯盟”“供應鏈聯盟”等形式，迫使其他國家在高技術領域對華“脫鉤斷鏈”。?諸如美國以西方價值觀為紐帶搭建起的美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS）、四邊安全對話（QUAD）和五眼聯盟（FVEY）等小多邊同盟，均是美國企圖用“民主對抗威權”的虛假敘事劃分陣營，實質矛頭直指中國。拜登政府還以所謂“侵犯人權”為借口，污名化中國，給對華高技術出口管制打上“人權”標簽。?美國目前的國力難以在盟伴協助對華高技術制裁過程中對其損失給予補償，因此通過價值觀或意識形態動員可以低成本綁定盟伴參與科技遏華。美國國力下降使其陷入“霸權危機”。一方面，“去美元化”加速美國經濟霸權的相對衰落。美元是美國經濟戰略的核心，美國將美元金融體系“武器化”，對俄羅斯實施全方位金融制裁推動了全球“去美元化”進程。歐元與人民幣的先后崛起沖擊了美元霸權的根基，加之美國政府債務不可持續的風險加大，美國難以為盟伴提供相應的經濟補償。另一方面，美國軍事實力遭到盟伴質疑。中國近年來在軍事技術領域取得的巨大進步打破了美軍全面領先的地位，且美國國內政治極化引發盟伴對美戰略持續性的擔憂，美國難以脅迫其軍事盟伴完全服從美國對華科技遏制戰略。相比經濟補償與軍事施壓，意識形態作為美國與盟伴對華技術制裁的“粘合劑”，在美國霸權持續收縮的當下更為經濟、有效。

三、拜登政府對華高技術出口管制政策的限制因素

從當前美國對華實施高技術出口管制的實際效果來看，拜登政府的出口管制政策面臨著多種限制性因素。

（一）技術封鎖與促進出口的對立

美國促進出口與其所謂保護國家安全的職責目標，在涉及中國問題時存在突出矛盾。美國對華貿易存在的逆差使得加強對華出口管制并不利于美國經濟的發展。根據美國商務部發布的數據，2022年美中貿易逆差高達3?829億美元，較上年增長8.3%，但BIS在2022年仍然拒絕了324份價值658億美元的中國許可證申請。?這是因為在對華高技術限制領域，美國已用相對收益的邏輯取代絕對收益的邏輯，政治邏輯取代經濟邏輯，安全邏輯取代發展邏輯。美國推行的這種“技術恐怖主義”與經濟全球化大勢背道而馳，對華在高技術領域的不合理管制在實踐中勢必無法達到美國預期的戰略意圖。

美國國內的利益集團和相關高科技企業無法承受對華高技術出口管制帶來的經濟損失和巨大代價。據美國科技智庫“信息技術和創新基金會”（Information?Technology?and?Innovation?Foundation）估算，對新興技術的出口管制可能導致美國企業在今后5年內的出口損失達到141億—563億美元，影響1.8萬—7.4萬個工作崗位。?美國經濟學家戴維·戈德曼（David?Goldman）則認為，美國對華在半導體領域實施的出口管制給西方半導體行業造成巨大影響，造成的損失甚至是美國為半導體行業提供補貼的5倍之多。?對華高技術的限制也使美國本土企業和產業利益蒙受巨大損失，因此，即使美國明顯收緊對華高技術出口管制，美國仍對華出口高技術產品，出口額甚至還出現了回升態勢。

美國過度的對華技術封鎖反而會削弱其本國的技術創新能力，激發中國和其他國家開發出替代技術和產品。拜登政府對中國實施的一系列高技術出口管制措施反映出美國通過限制新興大國技術崛起從而全面保持絕對技術領先優勢的戰略目的。“蛙跳模型”（Leapfrogging?Model）表明，后進國家可以通過技術學習的后發優勢實現對先進國家的趕超。?美國對華高技術的出口管制相比廣泛禁運，更能針對性地阻礙由于引進美國先進技術而帶來中國軍事和經濟實力提升。雖然美國的出口管制政策在一定程度上限制了高技術或包含高技術的中間產品的跨境流動，但是這在制約美國自身技術創新發展的同時，促使中國更加努力地實現自主替代。受美國對華半導體出口管制的影響，2022年中國的芯片進口量同比減少15.3%，中國企業開啟了“國產替代”模式。?正如英偉達創始人兼首席執行官黃仁勛（Jensen?Huang）所言，美國對華出口管制削弱了美國科技企業的全球市場競爭力，如果中國不能從美國購買到相關產品，中國企業只能自己制造。

（二）加強管制與能力不足的掣肘

隨著烏克蘭危機持續以及美在科技領域對華競爭的日趨激烈，出口管制成為美國對外政策的重要工具，美國因而面臨著更為復雜的“執法”環境。

第一，美國高技術出口管制規模不斷擴大，美商務部職責不斷增多。俄烏沖突爆發后，BIS不斷出臺對俄軍民兩用技術管制的新規定，增加技術禁運類別，擴大技術禁運清單，對俄羅斯實施了多輪高烈度的技術出口管制。同時，美國商務部又在先進半導體領域對華實施大規模的出口管制，進一步擴大了其工作范圍。曾任美國商務部助理部長的凱文·沃爾夫（Kevin?Wolf）表示，當前對BIS及其他出口管制機構的要求已超過負荷，這些部門不僅要對中俄實施出口管制，還需要處理其他4萬多份的許可證及相關申請。根據BIS的2023財年預算申請顯示，在對華發布半導體出口管制新規后，執法部門預估每年至少額外增加1?600項許可證申請審核工作。美國國務院甚至將部分槍支的出口管轄權轉交至商務部，增加BIS的新職責，BIS更難管理與執行法規結構日益龐雜的管制新規。

第二，美國高技術出口管制的規模和復雜性自拜登政府執政以來大幅增加，但BIS并未獲得充足的資金和技術保障。據美國智庫“戰略與國際研究中心”（Center?for?Strategic?and?International?Studies，?CSIS）于2022年12月發布的《優化美國出口管制執法方式以維護國家安全》（Improved?Export?Controls?Enforcement?Technology?Needed?for?U.S.?National?Security）報告，BIS在出口管制執法上面臨資金短缺的風險。自2020財年以來，BIS的預算實際在下降，美國用于核心出口管制預算的增長幅度甚至落后于通貨膨脹。雷蒙多表示，這將對美國家安全“構成非常現實的風險”。此外，BIS用于技術分析的數據基礎設施和數據庫狀況極差。工作人員主要使用“谷歌搜索”和“微軟Excel”進行工作，而非目前已被廣泛應用的知識圖譜數據庫和機器學習。包含數百億條貿易交易數據的政府數據庫經常沒有響應，僅能執行所需功能的小部分。?因此，美國的主管部門無法高效完成出口管制任務。

（三）同盟政治與國內利益的分歧

在不對稱同盟中，美國與其盟友達成“自主—安全”交易，即盟友需讓渡部分“自主”來換取美國提供的“安全”。?具體到美國牽頭成立的“不對稱技術同盟”之中，盟友則希望借助美國領先的技術實力，以“搭便車”的方式實現自身技術進步。但是，加入聯盟意味著相關國家陷入既要配合美國對華采取遏制戰略，又要兼顧中國市場的兩難困境。例如，在對華出口管制最為嚴格的半導體領域，美國具有絕對技術優勢。從晶體管、集成電路，到個人計算機、人工智能芯片的發展，半導體產業幾乎所有的重要突破和變革都始于美國。在芯片設計領域，據集邦咨詢（Trend?Force）的調研報告，2022年全球前十大芯片設計類企業中，美國占有六家。在設備制造領域，美國幾乎能夠提供半導體制造過程中沉積、刻蝕、離子注入、退火、拋光等所有環節的設備。盡管如此，由于無法放棄中國巨大的半導體市場，美國借助同盟體系對華實施半導體出口管制時還是引起了盟友不同程度的反對。德國總理朔爾茨明確表示，德國政府反對將所有對華出口都置于監管之下。韓國對加入“芯片四方聯盟”的態度十分審慎，提出加入聯盟要以“尊重一個中國原則”和“不提及對華進行出口限制”為前提。這表明，美國盟友在是否追隨對華高技術出口管制上面臨著同盟政治與國內利益的嚴重分歧。

由于美國盟友對華經濟依存度和所處技術產業層級各不相同，在對華高技術出口管制的目標和動機上或難以達成共識。“貿易和技術委員會”作為美歐對華政策協調的機制化平臺，在對華出口管制的目標上并不一致。拜登政府將中國視為“最嚴峻的競爭對手”，有意將“貿易和技術委員會”打造成“一致對華”的工具。但對于歐盟而言，中國并非“首要威脅”，歐盟發展對華關系不僅符合自身利益，也有利于推行其“戰略自主”的構想。因此，歐盟竭力淡化該機制的排華色彩，法國、德國等成員國也不斷釋放“不針對中國”的信號。此外，美國與歐盟主要國家掌握技術產業層級的差異導致對華制裁動機明顯不同。中國在量子技術、人工智能和超音速探測等智能化領域的全面追趕與部分趕超挑戰了美國底層技術的領先地位，是美商務部的重點制裁對象。但由于歐洲各國并未掌握相關領域技術，加之受到美國科技霸權帶來的政治監聽、隱私侵犯等負面影響，在智能化領域配合美國對華技術制裁的動機不強。相比之下，在電動車領域，中國目前尚依賴美國的芯片技術，蔚來、小鵬、理想等中國主要電動車制造商均使用英偉達、高通等美國企業的芯片訓練算法。美國當前在該領域具備較大技術優勢，因而大部分中國車廠從美國公司采購的芯片并不屬于出口管制范圍。但中國在歐洲售出的電動車憑借價格優勢已占8%的市場份額，歐洲汽車企業和本土產業感受到了挑戰，這使得歐盟試圖通過反補貼調查與加征反補貼稅等形式限制中國出口。顯然，美、歐在對華科技制裁協作上存在目標和動機分歧。

美國與其技術盟友在出口管制規則、程序上也存在分歧。美國“外國直接產品規則”規定，美國不僅能夠管轄原產和位于美國境內的物項，還可以對在美國境外直接或間接使用特定的美國受控軟件或技術生產的直接產品實施出口管制。美國出口管制法律的域外效力可能會加深盟友對依賴美國技術的擔憂，侵蝕盟國利益與同盟間互信。隨著出口管制規程愈發復雜，各同盟成員國的出口管制部門不同，聯合執法也是一個挑戰。在美國，BIS負責“出口行政”和“出口執法”兩類業務。歐盟則是特別設立了“兩用物項協調小組”（Duel-Use?Coordination?Group，?DUCG），歐盟各國亦成立了專門機構負責管理出口管制，如德國的“聯邦經濟與出口管制局”（Federal?Office?for?Economic?Affairs?and?Export?Control，?BAFA）等。日本經濟產業省作為日本出口管制主管部門，負責對相關物項進行審查、授權和頒發出口許可證。韓國的兩用物項和戰略性技術的出口管制主要由韓國貿易、工業和能源部中的“出口管制政策處”負責。美國與盟友在出口管制管理程序上的差異會對政策協調帶來不利影響。

（四）推行“民主”與護持霸權的悖論

美國假借“民主”之名，實則行反“民主”之實。民主意味著公平與規則，但美國對國際規則采取雙重標準，僅以“最低限度聯系”而非“真實、充分的聯系”原則對華實施無理的域外管轄，以達到護持自身政治、文化霸權的目的。美國打著“民主”人權的幌子抹黑中國人權狀況，事實上美國一向不接受《國際人權公約》（International?Bill?of?Human?Rights）確立的人權標準，而是將美國國內法作為“國際規則”強加于其他國家，此舉嚴重違反《消除一切形式種族歧視國際公約》（Convention?on?the?Elimination?of?All?Forms?of?Racial?Discrimination，?ICERD）等一系列規定。拜登政府試圖以“保護人權之名”為其出口管制政策的實施尋找“合理化”依據。此外，美國倡導“自由貿易”原則，但卻通過經濟脅迫手段實施壟斷打壓與技術封鎖來維持其經濟、科技霸權。?這種具有“美式民主”色彩的出口管制政策徹底背離了美國長期標榜的自由主義市場經濟理念，對全球經濟秩序穩定和高技術產業供應鏈安全造成了嚴重威脅。

拜登政府企圖通過炮制“民主對抗威權”的虛假敘事，作為聯合盟友對華濫施高技術出口管制的借口，掩蓋其煽動陣營對抗的霸權行徑。但是，美國以所謂“民主價值觀”構建的出口管制聯盟既不可靠也不會持久。美國盟友對美國“民主”現狀存疑。皮尤研究中心（Pew?Research?Center）對加拿大、法國、英國、日本、德國等17個發達經濟體的民眾進行了調查，結果顯示，發達經濟體對美國“民主”的認可度大幅下降，很少有民眾認為當下的美國“民主”可以作為其他國家的效仿典范。?瑞典智庫“國際民主及選舉協助研究所”（International?Institute?for?Democracy?and?Electoral?Assistance）2022年還把美國列入“退步的民主國家名單”。?美國“民主”的衰退將直接動搖對華高技術出口管制聯盟的價值觀根基，影響聯動制裁效果。此外，美國聯合盟友對華實施高技術出口管制堅持“美國優先”“美國例外”理念，所謂對“民主”的關注在涉及現實利益時將被置于次要位置。?德國西門子（Siemens）、法國阿爾斯通（Alstom）等企業都是曾被美國實施經濟脅迫的對象。法國總統馬克龍曾在“大西洋理事會”（Atlantic?Council）舉辦的在線研討會上表示，即使歐盟與美國擁有共同的價值觀，也不應聯合起來對抗中國。?總之，所謂“民主”不過是拜登政府為對華濫施高技術出口管制政策、護持美國霸權披上的虛假外衣。

四、中國應對美國高技術出口管制之策

拜登政府把高技術出口管制作為保障“美國優先”戰略的重要抓手，對中國出臺了眾多“針對性”政策。面對美國對華高技術出口管制政策的不斷升級，中國應從預防、反制與維權三個層面保護自身利益。

（一）政企聯動構建風險預防體系

中國高技術企業是美國對華科技制裁的直接承受者，相當多中資企業被列入美國出口管制的各類清單，這需要中國行政主管部門與企業協作建立抵御美國惡意制裁的預防體系。第一，中國行政主管部門要持續優化高技術出口管制體系。2020年12月1日起施行的《中華人民共和國出口管制法》以“維護國家安全和利益的屬性和功能”為立法目的和執法重點，擴大了受管制物項的范圍，明確了域外適用效力，增設了管控名單制度，加大了對違法行為的懲處力度，有效填補了中國出口管制領域法律體系的空白。?在現已形成的法律、行政法規和部門規章的三級出口管制法律框架的基礎上，執法部門更應結合實操經驗提高出口管制政策的精確性與高效性。相關出口管制清單應進一步細分管制物項的來源及可能使用的例外等具體情況，利用索引目錄或分類編碼的形式將受管物項歸類處理。中國出口管制制度還應合理區分出口目的地國，精細化國別政策。

第二，中國高技術企業要加強跨國供應鏈管理來應對潛在風險。在美國對華科技競爭日趨激烈的背景下，高技術企業須在全球經濟一體化與各國出口管制交叉監管中合規發展。企業應充分了解美國《出口管制改革法》及相關條例，依法開展海外相關業務供應鏈的溯源管理，建立防火墻機制，梳理上游供應商和下游客戶，明確涉及的每個國家和地區的出口合規邊界。高技術企業應做好物項篩查與判斷，對軍工業務、涉實體清單業務等高風險業務的研發、設計、采購、生產、銷售等全部環節進行額外的風險試別與評估，對高風險的供應商和交易伙伴做好更為嚴格的盡職調查和合規承諾管控工作。高技術企業還應重視替代性產品市場的開拓，尋找和培育多元化的技術來源，拓寬國際合作渠道，以應對短期供應鏈被切斷的風險，保障在美國長期出口管制下的供求關系。

（二）科技自強，主動采取“非對稱”反制

面對拜登政府對華在高技術領域的不斷挑釁和打壓，中國不能一直處于不利的被動狀態，而是要在戰略上主動應對。實現高水平科技自立自強是對美實施反制措施的基礎，對美主動采取有效的反制措施是搶占未來科技發展制高點的保障。第一，要加速實現關鍵核心技術的自主可控并形成對美“非對稱”優勢。“技術追趕”只能縮小中美之間的技術差距，只有瞄準打造更多掌握先發優勢的戰略技術才能形成對美反制能力。因此，中國應集中財力在對高技術產業發展具有引領作用的領域重點投入，并在營商環境、財稅優惠以及保護知識產權等方面給予相應企業支持。

第二，要對美不平等政策主動實施精準反制。拜登政府不斷對華擴大出口管制范圍在一定程度上損害了美國高技術企業的利益，中國若對美采取同樣大規模反制措施不僅效率低下，還會波及與中國正常貿易的美國企業。因此，中國相關部門要充分了解美國《出口管制改革法案》和《出口管理條例》，隨時關注美國商務部更新的制裁清單，排查相關原材料或技術是否屬于美國規定的受控物項，并對相關企業、原料、設備以及技術采取精準回擊。例如，2023年3月，中國網絡安全審查辦公室為保障關鍵信息基礎設施供應鏈安全，對美光公司（Micron）在華銷售的產品實施網絡安全審查。同年7月，中國商務部與海關總署出臺了對半導體基礎材料鎵、鍺相關物項的出口管制措施。?同月，中國對特定無人駕駛航空飛行器實施臨時出口管制。?在此基礎上，中國應進一步更新《中國禁止出口和限制出口技術目錄》，在激光雷達、光伏硅片制備、合成生物學等領先技術領域對美國的惡意打壓實施反制措施，這將有效遏制美國在其不占優勢的核心技術產業的發展空間。

（三）善用維權并尋求國際技術合作

拜登政府濫用出口管制措施嚴重阻礙全球高技術產品正常流動，不僅破壞了全球產業鏈供應鏈穩定，還違反了國際經貿規則，損害各國經濟利益。第一，中國應積極利用世界貿易組織（WTO）和相關法律捍衛自身合法權益。中國需堅定維護多邊主義和捍衛多邊貿易體制。2022年12月，中國將美國對華芯片等產品的出口管制措施訴諸WTO爭端解決機制，既推動了各成員國共同維護貿易規則的權威性，又為相關國家反抗美國科技霸權做出表率。中國高技術企業也應積極利用美國法律尋求豁免和救濟，被列入“實體清單”的企業可向美國“最終用戶審查委員會”（End-User?Review?Committee，?ERC）提交復議申訴，也可向美國法院提出司法救濟，在充分利用美國司法手段維權的同時減少美國惡意打壓造成的經濟和技術損失。

第二，中國應構建更為開放的國際技術合作格局，鞏固自身在亞洲和全球產業鏈中的位置。一方面，中國應繼續推進中美科技交流合作。美國政府雖試圖阻礙人才、技術與資金在中美兩國間的雙向流動，但美國學術界、企業界仍持有合作意愿，民間科技交流與合作將發揮更關鍵的作用。中國要增強美國企業對華高技術投資的信心，吸引更多美國企業來華建立研發中心等。中美兩國智庫和高校等也應持續開展交流對話活動，共同抵制美國政府對兩國高技術合作的打壓。另一方面，在全球產業鏈分工合作進一步重組深化的當下，中國應在全球高技術產業鏈中積極尋找除美國之外的替代節點，中國高技術跨國企業的生產經營策略也應更加分散化與多元化。中國應依托“一帶一路”倡議推動亞洲各國深化在高技術領域的合作，加強規則與標準互聯，同時擴大與歐盟國家的技術合作，增強制定國際技術標準的話語權。

結?束?語

從芯片擴展至人工智能、生物技術等前沿高技術領域，拜登政府持續擴大對華高技術出口管制范圍，對中國高技術企業實施無理的單邊制裁和長臂管轄。美國試圖通過出口管制將其技術優勢轉化為永久技術霸權。但縱觀歷史，美國遏制中國技術崛起的企圖均以失敗告終。美對華濫用出口管制措施雖在短期內壓縮了中國高技術企業的國際市場，增加了中國高技術企業與全球產業鏈隔離的風險，但從長期來看，高技術禁運促使中國加快實現相關技術的國產替代與產業升級。對美國而言，出口管制雖在短期內能夠重塑產業鏈和限制中國等競爭對手獲取某些新興技術，但這只能短暫地延緩中國追趕美國的步伐，并不能阻止中國技術實力的提升。長期來看，這反而會抑制美國產品的創新速度，對美國經濟造成直接損失。拜登政府在高技術領域對華實施出口管制無法幫助美國實現政策目標，但在其國內反華勢力對華持“科技強硬立場”的情況下，拜登政府也無法找到其他“更優”替代方案。

[責任編輯：孫震海]