美國對華投資限制：攻勢與反噬

雷墨

與中美關系出現越來越多緩和跡象同時發生的，是美國對中國科技打壓越來越頻密。在可預見的未來，這很可能是中美關系的某種“新常態”。10月17日，美國商務部下屬的產業和安全局發布了幾項規則，核心目的是限制中國獲得先進半導體及其制造設備的能力。根據美國媒體的報道，這些規則將在公布之日一個月后（11月16日）生效。

還是熟悉的配方。利用行政手段在高科技領域公然打壓中國，特朗普政府時期就開了先例，拜登政府正在做升級。另一個尚未生效但更具戰略性的政策，是拜登8月9日簽署的旨在限制投資中國高科技領域的總統行政令。用《經濟學人》的話說，這是世界上最強大的資本主義國家，利用資本手段打壓競爭對手。如果這項政策進入實操階段，其對中美雙邊關系的影響，是某項出口管制措施所不能比擬的。

9月28日是這項行政令征求公眾意見的截止日期。在此之后，拜登政府的投資限令進入臺下運作階段，主要是與相關行業和部門協商最終執行版本。從目前的情況來看，這樣政策幾乎沒有逆轉的可能。也就是說，無論接下來中美關系呈現何種狀態，對華投資限制的落地只是時間問題。而且，這個時間點很可能在明年美國大選前。

攻勢心態

雖然布林肯6月18至19日訪華以來，中美之間的高層互動更加密集，討論的問題也更加深入，但拜登政府對華政策的“攻勢”特點沒有絲毫改變。從政策布局上看，投資限令的登場就是這種特點的體現?！度A盛頓郵報》8月9日的分析稱，這項行政令是涵蓋范圍窄、初始的一步，但它向中國發出一個信號：盡管外交關系最近在緩和，華盛頓還是打算繼續對北京進入關鍵技術領域施加限制。

事實上，美國在技術領域對中國的限制一直都存在，而且限制的幅度與雙邊關系的溫度密切相關。特朗普政府時期，中美戰略競爭凸顯，美國對華技術限制發生質變。比如，2018年8月生效的《出口管制改革法案》，以及同月特朗普簽署的《2019財年國防授權法案》，其中都有非常明顯的針對中國的技術出口限制。當然，媒體曝光度更高的，是美國商務部、財政部公布的一波接一波直接針對中國企業的實體清單。

拜登入主白宮后，除了延續前任的做法、持續拉長實體清單，更加重視政策設計。在這項投資限令出臺前，拜登政府最大的手筆，是2022年10月7日發布的“對中國先進計算和半導體制造的出口管制新規”。這項“新規”瞄準的是高端芯片，限制的是終端產品。但投資限令把范圍擴展到了“能夠生產和提升先進集成電路的技術”。也就是說，有助于中國制造高端科技產品的技術也在限制之列。而且，拜登政府相關政策文件甚至給人這樣的感覺：任何有利于中國發展高科技的“外部條件”，都有可能進入限制的視野。

“在美國長期以來以國家安全為由審查外國對美投資的情況下，對外投資審查機制將意味著外交政策的重大轉變?！泵绹饨魂P系協會學者伊努·馬納克這樣評價拜登政府的投資限令。雖然特朗普執政期內顯性地加大了對華科技限制力度，但從政策演變角度來看，他的主要著力點還是“對內”，即限制中國企業通過對美投資獲得美國的先進技術。在這個問題上，特朗普留下的“政績”，是2018年8月生效的《外國投資風險評估現代化法案》。

拜登入主白宮后，除了延續前任的做法、持續拉長實體清單，更加重視政策設計。

彭博社今年3月報道稱，雖然美國政府能拒絕對國家安全構成威脅的外來投資，但并沒有類似的對外投資審查機制。也就是說，把錢投向哪個海外實體，傳統上美國投資者是比較自由的，但“這會引發這樣的擔憂，美國投資者可能無意中幫助中國企業發展能用于軍事和民用的技術”。根據美國彼得森國際經濟研究所的資料，在經合組織36個成員國中，在此之前只有韓國和日本有成型的對外投資評估或限制機制。但這兩個國家限定的范圍都非常小，比如韓國涉及技術的對外投資審查，僅限“獲得政府研發資助的國家核心技術”。

拜登政府在彌補“政策短板”。美國戰略與國際研究中心在題為《新的國家安全工具：對外投資行政令》的文章種寫道，“雖然出口管制覆蓋了輸出商品、技術和軟件，對內投資審查允許基于國家安全原因的交易評估，但這引發了一個明顯的問題，為何美國缺乏評估構成國家安全威脅的對外投資的權力?！薄皳Q句話說，美國政府能力中有一塊明顯的缺失，即確保美國資本（包括資金和專業知識）不能用于提升外國軍事能力。8月9日的行政令，就是在為彌補缺失、構建體系搭框架。”

《經濟學人》的文章把美國人的邏輯摸得很清楚：“這項政策的支持者們認為，對外投資規則是美國貿易限制政策拼縫的必要延伸，如果出口管制阻止中國企業購買某些軍民兩用技術，對內投資審查防止它們從美國企業獲得那些技術，那么美國資本就不應該被允許資助中國的技術發展。”根據這個邏輯，在對華科技競爭中，美國的資本也被要求為政府出把力。

冷戰思維

對于資本在中美戰略競爭中所扮演的角色，華盛頓是有某種焦慮感的。今年7月26日，美國企業研究所學者史劍道（Derek Scissors），在美國眾議院的聽證會上做了題為《確保美國在21世紀關鍵和新興技術的領導》的發言。他的發言主要是評估美國資本對中國投資的情況。史劍道提到的某些“事實”，為華盛頓的焦慮感做了注解。比如，截至2021年，在中國市場的美國資金有1.18萬億美元，但這筆龐大的資金流向哪里，美國政府相關部門只是知道個大概，并不了解詳情。

在史劍道看來，不掌握中國哪些行業里有美國資金的信息，“這很難不讓人吃驚”。他在聽證會上明確表達了對拜登政府遲遲不公布投資限令的不滿，并開出了“推進立法”的藥方，敦促國會在這個問題上發揮作用。事實上，早在2021年7月一次“人工智能與全球新興技術峰會”上，美國總統國家安全顧問沙利文就做了表態，稱拜登政府正在評估美國對外投資可能繞過出口管制規則，或者以威脅美國國家安全的方式提升我們競爭對手技術能力所造成的影響。那時，拜登入主白宮僅半年。

不難看出，白宮在投資限令上是醞釀已久，而且幾乎肯定會有后續動作。美國硅谷風險投資公司銀盾資本（Shield Capital）合伙人邁克爾·布朗在接受媒體采訪時表示，拜登的行政令，可能是美國為了確保針對中國的技術優勢而采取的一系列步驟中的第一步?！拌b于（中美）關系的復雜性，接下來（美國）還會有更多的動作?！眳⒆h院多數黨領袖查克·舒默在一份聲明中，稱拜登的行政令是“戰略性的一步”，承諾將帶領參議院進一步采取措施，將其（投資限制）轉變為法律，以改進這項關鍵的國家安全工具。

無論是攻勢心態還是焦慮感，背后的驅動因素都是冷戰思維。在拜登簽署關于對外投資的總統行政令后不久，作為該項政策主要執行機構的財政部，發布了長達48頁的《擬議規則制定的預先通知》。這份帶有政策說明意味的“通知”稱，拜登簽署的投資限令，依據的是《國際緊急狀態經濟權力法案》（IEEPA）。這項1977年12月美國國會通過的法案，“授權總統可以在宣布國家緊急狀態后管控、規范各項經濟與商務事宜，以應對來自美國境外的異常狀態或特殊威脅”。

從拜登政府投資限令援引的法案的誕生日期，就不難嗅到冷戰的氣息。冷戰期間美蘇戰略競爭，除了顯性的外交行為較量，更為隱秘的是美國國會通過的一系列相關法案。正是這些法案，把美蘇關系鎖定在競爭的軌道上，使得外交政策不因白宮易主而發生根本性改變。拜登政府醞釀對外投資限制的同時，國會也在同步推進相關法案。其中最有代表性的，就是民主黨參議員鮑勃·凱西和共和黨參議員約翰·科寧，于2021年共同提出的《國家關鍵能力防御法》。這項法案建議美國組建跨部門的國家關鍵能力委員會，強化對外投資審查。

投資是個經濟話題，限制則是出于政治動機。目前這個階段，美國對華投資限制的冷戰思維，主要體現在模糊經濟與國家安全的界限，并以所謂“全政府”的形式運作?！督洕鷮W人》曾在一篇相關文章中寫道，“在拜登先生執政下，經濟政策與國家安全政策已經變得越來越無法分辨?！钡撐闹赋?，“基于寬泛的國家利益的對外投資審查，可能會變得運轉不靈?！?h3>反噬效果

攻勢很凌厲，但這項政策本身的效果，沒有所謂的立竿見影。諸多媒體在分析原因時都提到了這一點，即美國企業對中國的半導體、量子信息技術、人工智能領域的投資，數額和占比絕對不是決定性的。資本的嗅覺敏銳度是毋庸置疑的，2018年中美貿易戰后就在為可能的政策異動布局。根據美國金融數據公司PitchBook的數據，今年第二季度，美國投資者投向中國初創企業的數額僅為2億美元，去年同期則是24億美元，2018年全年是197億美元。

即便從長遠看，美國投資限令的政策意愿與政策效果之間的關系，不太可能呈線性狀態。根據彼得森國際經濟研究所的數據，截至2019年底，中國的風投資金約2800億美元，低于美國的4030億美元。但如果考慮到中國市場對美國以外國家風投的吸引力，那么在風投資金上，中美并沒有量級上的差距。但目前的情況是，中美科技脫鉤已在發生，資本脫鉤也有了可能。如果朝著脫鉤的方向走，結果很可能是雙輸。

需要指出的是，美國凌厲的政策攻勢是否會造成反噬的效果，可能性絕對不能排除。目前分析人士提及較多的，是可能有損美國作為全球金融中心的地位。盡管目前的投資限制僅限于三個領域，但這不可避免會產生寒蟬效應，因為投資者捕捉到的信息是，限制清單的拉長是可預期的。

投資是個經濟話題，限制則是出于政治動機。目前這個階段，美國對華投資限制的冷戰思維，主要體現在模糊經濟與國家安全的界限，并以所謂“全政府”的形式運作。

在這樣的政策趨勢下，哪些領域不能投資，卻是很難精準預判的。彼得森國際經濟研究所今年5月的分析文章就指出了這一點：雖然新的投資限制機制涉及的范圍不大，但未來可預期的擴展可能損害美國金融中心的地位。如果投資中國需要規避政策風險和繁瑣程序，投資者就可能選擇逃離美國。

另一個“立竿見影”的負面效果，是給美國科技企業造成損失。美國商會中國中心在《美中經濟脫鉤的代價：半導體篇》中做了測算，如果美國半導體對中國的銷量將為零，那么這個行業的收入每年將減少830億美元，關聯行業的損失是1240億美元，研發投入將每年減少120億美元。彭博社今年7月的一篇報道提到，中國是世界上最大的半導體消費市場，英偉達全球收入的20%來自中國市場。正是因為人工智能對高端芯片的旺盛需求，以及能持續進入中國市場，使英偉達今年的股票價暴漲了220%。

此外，這樣的投資限制也不利于美國確保科技優勢。通過限制對手來確保自身的競爭優勢，邏輯上看似沒什么問題，而且也不一定沒有效果。但“問題”會出現在其他維度—全球科技領域不只美國和中國兩個選手。新美國安全中心學者艾米麗·基爾克雷斯指出了這樣一個問題：美國投資限制里的長臂管轄對非美國公司的限制，會讓外國公司產生設計出不帶美國零部件的動機，從而規避美國的規則進入中國市場。不難想象，這樣的“設計”越多，美國的科技優勢就越弱。

雖然新的投資限制機制涉及的范圍不大，但未來可預期的擴展可能損害美國金融中心的地位。如果投資中國需要規避政策風險和繁瑣程序，投資者就可能選擇逃離美國。

彭博社的一篇文章還指出了美國面臨的另一個問題，即同行步調不一致造成的“威脅”。該文分析稱，國際上的其他競爭者，可能利用美國留下的空缺增加在中國的市場份額，然后利用在中國市場的成功更大力度地投入下一代先進半導體，從而弱化美國在關鍵創新領域的領導地位。榮鼎咨詢的研究報告也提到，歐盟成員國尤其是德國，還指望通過進入中國市場，來確保包括人工智能軟件平臺在內的新興科技行業的優勢。